在全国检察机关第五次公诉工作会议上,最高检曹建明检察长指出,“我国检察机关公诉部门承担着指控犯罪、诉讼监督、社会治理等职能,在维护国家安全稳定、确保法律正确实施、推进法治建设中具有十分重要的作用”。最高检副检察长孙谦在讲话中也指出,公诉是检察机关的核心职能之一,公诉部门肩负着指控犯罪、诉讼监督、社会治理等职责,要按照“指控犯罪有力、诉讼监督有效、社会治理有为”的总要求,充分发挥公诉职能作用,不断提升严格规范公正文明司法能力,不断提升服务大局水平。这就进一步明确了新形势下三位一体的公诉工作格局和公诉工作的总要求,为做好今后一个时期公诉工作指明了方向。
牢牢把握新形势下三位一体的公诉工作格局
全国检察机关第五次公诉工作会议的一个重要精神,就是将公诉工作职能从原来概括的指控犯罪和诉讼监督两项职能,拓展为指控犯罪、诉讼监督和参与社会治理三项职能。可以说,指控犯罪和诉讼监督是公诉部门的基本职能,而参与社会治理则成为公诉部门的新增职能。
一方面,这是刑事诉讼法赋予公诉部门的新职责新任务。刑事诉讼法设专编对特别程序作出规定,从立法上确立了检察机关参与社会治理、促进法治社会建设的法定职责。刑事诉讼法针对我国社会治理领域面临的严峻挑战,着眼于保障公共安全,化解社会矛盾,解决人民群众反映强烈、影响社会和谐稳定的突出问题,增加规定了四个特别程序。公诉部门在这些特别程序中,都负有重要职责。如,公诉部门在未成年人刑事案件诉讼程序中,要执行特殊的办案方针、原则以及社会调查、合适成年人到场、附条件不起诉、犯罪记录封存等特殊制度和程序;在当事人和解的公诉案件诉讼程序中,对特定范围的公诉案件,双方当事人和解的,要对和解的自愿性和合法性进行审查并主持制作和解协议书;在犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序中,要向法院提出没收违法所得的申请;在依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序中,负有向法院提出强制医疗申请和对强制医疗决定进行监督的双重职责。这些新增职能和任务,其主旨不在于追求指控犯罪和诉讼监督,在性质上既不同于指控犯罪,也不同于诉讼监督,而是法律赋予的参与社会治理的新任务。
另一方面,这是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神,推进社会治理法治化和法治社会建设的必然要求。党的十八大将“法治保障”作为社会管理格局的重要组成部分,党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大命题,党的十八届四中全会围绕提高社会治理法治化水平,明确提出要推进多层次多领域依法治理、健全依法维权和化解纠纷机制、实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制,建立检察官以案释法制度。中办、国办下发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》,明确要求各级政法机关(包括检察机关)要发挥主力军作用。面对新形势新任务新要求,各级检察机关公诉部门要深刻认识三位一体的公诉工作格局,坚持依法全面履职,既坚决惩治犯罪又加强诉讼监督,既严格依法办案又积极参与社会治理。
准确理解新形势下公诉工作“三有”的总要求
指控犯罪、诉讼监督、参与社会治理都是公诉部门应当履行的重要职责。但每一项职责的性质、内容、程序各不相同,要求自然也有区别。第五次公诉工作会议根据三项职责的不同特点,提出了“三有”的总要求。
首先,指控犯罪有力。指控犯罪是公诉部门的基本职能,也是看家本领。既包括审查起诉,也包括出庭公诉。“有力”即有力度。“力度”是对办案质量、效率、效果、安全的综合评价。对公诉案件我国实行国家追诉,检察机关和公诉人是国家的代表。“有力”既体现在正确把握起诉条件,做好审查起诉工作方面,也体现在提高出庭公诉水平,增强指控犯罪效果方面;既包括庭前审查认定事实证据、适用法律有力度,又包括庭审中举证、质证、辩论、发表公诉意见等指控证实犯罪有力度。
其次,诉讼监督有效。在我国,公诉是法律监督的重要组成部分,在依法指控犯罪的同时,对侦查和刑事审判活动实施法律监督,是中国特色社会主义公诉制度的重要特征。监督重在实效,重在真正促进被监督对象严格执法公正司法。无论是对侦查活动的监督,还是对刑事审判活动和判决裁定的监督,都要强化监督效力,增强监督效果,通过监督保证法律统一正确实施。
第三,社会治理有为。社会治理是社会建设的重大任务,是国家治理的重要内容。当前,我国改革处于攻坚期和深水区,发展处于关键期,社会稳定也进入风险期,要求必须创新社会治理方式,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提升社会治理法治化、科学化、现代化水平。参与社会治理、促进法治社会建设,既是公诉部门履行职责的重要内容,也是公诉部门义不容辞的社会责任。但同时,社会治理是全社会的共同治理,是多方参与、协同共治的治理,检察机关只是众多主体中的一个,参与的方式主要是通过司法办案。强调“社会治理有为”,就是要求参与社会治理有所作为,做好法律要求检察机关必须承担的职责。工作中,既不能超越检察职权包打天下,也不能放弃履行职责在社会治理中无所作为。
贯彻落实会议精神,依法全面履行公诉职能
落实三位一体的公诉工作格局和“三有”的公诉工作总要求,对各级检察机关公诉部门来说,就是要克服重指控犯罪轻诉讼监督的倾向,克服社会治理是额外负担的错误观念,依法全面履行指控犯罪、诉讼监督、参与社会治理职能,防止顾此失彼,切实维护社会大局稳定,促进社会公平正义,保障人民安居乐业。
一是依法指控犯罪。要牢固树立总体国家安全观,坚决打击危害国家安全犯罪和严重刑事犯罪,依法惩治经济犯罪,加强和改进职务犯罪公诉工作,高度重视重大敏感案件办理,既防止打击不力,全力维护国家安全和社会稳定,又坚守防止冤假错案底线,切实保障人权。
二是强化诉讼监督。一方面要坚持严审细查,强化侦查监督,促进侦查活动严格依法进行。另一方面要认真落实最高检《关于加强和改进刑事抗诉工作的意见》,更好发挥抗诉的刚性监督作用,逐步形成以抗诉为中心的刑事审判监督格局,切实维护司法公正。工作中,要坚持把监督纠正个案问题与监督纠正普遍性问题、开展经常性监督与开展专项监督结合起来,健全诉讼监督跟踪通报制度,完善上级检察院诉讼监督指导机制,完善诉讼监督效果评价机制,增强监督实效。要高度重视诉讼监督权行使的规范化,坚决杜绝虚假监督、滥用监督等不规范的行为,切实提高监督水平。
三是积极参与社会治理。要把全面贯彻宽严相济刑事政策作为参与社会治理的重要方面,注重运用好宽的一手,依法运用不起诉、提出从宽处罚建议等,最大限度化消极因素为积极因素。要积极适用刑事诉讼法新增特别程序,规范公诉案件中当事人和解等工作,会同相关部门研究不同类型案件赔偿标准指引,依法正确发挥当事人和解的“正能量”;积极落实办理未成年人刑事案件特殊方针、原则、制度和程序,推动未成年人检察工作专业化建设、未成年人检察支持体系建设和社会帮教预防体系建设,强化对未成年人的司法保护;依法办理精神病人强制医疗案件,正确理解和把握适用条件,履行好提出强制医疗申请和对强制医疗决定进行监督的双重职责。要落实党的十八届四中全会决定,建立公诉部门检察官以案释法制度,结合正在办理的人民群众高度关注的典型案例,加强释法说理,及时回应社会关切,引导人民群众尊法学法守法用法,推动全社会牢固树立法治意识。
(作者为最高人民检察院公诉厅副厅长)
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