人民监督员制度改革,是党的十八大以来,中央部署推进司法改革的一项重要内容,也是检察机关保障人民群众有序参与司法工作、主动接受社会监督的重要制度创新,对促进司法民主,提升司法透明度和公信力,保障案件当事人合法权益具有重要意义。去年以来,北京市检察机关紧紧围绕中央司法改革精神和上级检察机关部署要求,圆满完成人民监督员选任管理改革,积极探索人民监督员制度改革发展路径,取得了一定成效。
完成人民监督员选任管理改革,凸显监督者的客观中立性
最高检、司法部下发人民监督员选任管理方式改革方案后,北京市检察院与市司法局及时对接,双方本着“真交、真管、真用”的原则,及时完成了原人民监督员重新审查公示工作和补选、培训工作,人民监督员队伍结构更加科学、组成更加广泛、履职更加规范。目前,选任管理工作已经完全移交市司法局,凸显人民监督员选任工作的客观中立性,从根本上解决了“被监督者选任监督者”的难题。在交接工作中,北京市检察院积极配合市司法局,就人民监督员的数量、人员结构、选任条件和程序、监督方式和渠道、培训考核等问题提供必要意见,确保人民监督员制度与司法工作、检察工作规律相符合,实现人民群众有序、有效参与和监督检察工作的宗旨。
出台实施办法,将改革落实到检察办案中
进一步拓展人民监督员监督范围,主动完善监督程序,是检察机关构建开放、动态、透明、便民的阳光检务机制的应有之义。北京市检察院严格落实上级指示精神,在深入调研的基础上,出台了《北京市检察机关人民监督员监督范围和监督程序改革实施办法》,科学制定当事人不服逮捕决定情形、人民监督员主动监督情形、人民监督员抽选、要求复议、台账查询、跟踪回访、见证查封扣押等一系列制度,充分保障了人民监督员知情权和监督权。
在落实改革要求的基础上,北京市检察院还创新增设多项履职服务:建立监督评议准备会制度,明确监督评议权能、保密义务、回避等;丰富汇报内容及方式,将全部案件情况、证据材料、提讯录音录像、法律依据制作成PPT,结合现场汇报,让人民监督员更充分、直观地了解案情;建立案件相关人汇报情况机制,安排发案单位全面汇报犯罪嫌疑人平常表现、悔罪、与被害人达成谅解情况以及教育整改情况;建立人大代表、政协委员观摩评议制度,增强评议工作公信力等。改革后,人民监督员制度正在向更加客观、更具实效、更显公正的方向发展。
深入研究探索,推动人民监督员制度深入发展
经过10余年的发展探索,人民监督员制度在维护司法公平正义等方面产生了深远影响,已经成为我国检察制度的重要组成部分。但是,任何制度的建立发展都不可能一蹴而就。在参与最高检组织的全国层面的调研中,北京市检察院结合北京实际,对人民监督员制度运行过程中出现的制度、机制难题和改革发展路径,进行了深入的思考和探索。
一是建议尽快明确人民监督员制度的一些基本问题。人民监督员在诉讼中的定位、监督权属性等问题从根本上决定了人民监督员制度的整体设计。人民监督员参与监督案件,从权力属性来看,是公民对检察机关公权力和检察官自由裁量权进行监督制约的权力,属于社会监督权的范畴。目前,仍有很多人习惯于以人民陪审员制度为参考,理解并设计人民监督员选任管理、权力行使机制,我们认为这不符合人民监督员制度设计初衷和司法工作规律。人民监督员所承担的社会监督权不同于人民陪审员所承担的审判权,人民监督员本身并非诉讼参与主体。人民监督员监督的案件都是职务犯罪侦查案件,相关领域的专业性要求较高,简单参考人民陪审员制度进行设计是不科学的。对于这些基本问题,建议最高检、司法部尽快予以明确,以便各地更好地开展人民监督员工作。
二是建议将人民监督员制度纳入检察改革大局中统筹优化推进。司法改革过程中,司法责任制、检察机关的办案模式等都会产生较大改变,这与人民监督员监督程序的设计密切相关。深入推进人民监督员工作,应与检察机关司法改革整体思路相匹配。建议在推进人民监督员制度时,既要梳理总结过去的问题和经验做法,也要有适度的超前性思维,对于司法改革方向明晰的方面,要在人民监督员制度中予以体现;对于不明晰的方面,要留有足够的灵活空间。
三是建议加快人民监督员制度法制化进程。人民监督员制度法制化对于提升制度的权威性、完善实施过程的刚性保障起着至关重要的作用。建议采取两步走、循序渐进的方法。一是争取将人民监督员制度内容纳入人民检察院组织法,在总则或第二章“人民检察院行使职权的程序”中增加“实行人民监督员制度”的概括性规定。二是由最高检、司法部制定出台关于人民监督员工作职责、选任方式、监督范围和程序、监督效力和保障的试行规定,继而进行较长时期的实践检验,待相应机制日趋成熟、司法改革基本到位后,再报请全国人大常委会出台决议或正式立法。
(作者为北京市人民检察院副检察长)
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