基层检察院内设机构整合研究

　　【关键词】大部制；机构合并；九部一委制 

　　检察机关重建以来,基层检察院内设机构历经长久的发展,随着新形势的变化,机构设置和人员配置与实际工作出现了不协调情况,一定程度上制约检察工作的有效开展和影响检察机关整体效能和机构活力的发挥。最高检在《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》中提出“围绕全面推进依法治国的总目标和建设公正高效权威的社会主义司法制度,进一步完善检察体制,优化检察职权配置”,为基层检察院内设机构改革作出科学的定位和引导。

　　一、机构整合的模式类型

　　近年来,不少基层检察院重新整合机构,优化人员配置,主要有以下几类模式: 

　　(一)“九部一委制”模式[②]

　　吉林省基层检察院实施的“九部一委制”——职务犯罪检察部、刑事检察部、控告申诉和刑事执行检察部、民事检察部、行政检察部、政治部、检务管理部、检务保障部、监察部和机关党委。  

　　(二)“五部制”、“七部制”模式 

　　湖北省宜昌、黄石等13个基层院,广东深圳市检察院的“五部制”——即批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部等五个工作机构。咸宁市基层检察院的“七部制”,不同的是将批捕公诉部拆分为批捕部和公诉部,将诉讼监督部细分为刑事诉讼监督部和民事行政诉讼监督部。 

　　(三)“三局两部一办”模式 

　　重庆渝中区检察院的“三局二部一办”制——即刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、政治部、事务部、检察长办公室。 

　　二、检察院内设机构整合的效果、问题分析与对策

　　(一)基层检察院内设机构整合的效果 

　　各地检察院整合内设机构虽然模式不同,但都取得一定效果。 

　　1、整合机构打破“官本位”的思想。通过“大部制”整合改革,领导班子成员兼任部门负责人,工作亲自研究部署,并直接安排到具体的主办检察官,解决内部机构职能重叠化问题,减少了职能交叉,整合了信息资源和人力资源,实现了人员优化、资源配置的最大化。 

　　2、主任检察官责任和工作积极性增强。整合机构后实行人员分类管理,主任检察官具有办案组织权、监督权和职权范围内案件的决定权,对案件定性和质量把关。2015年版的《安徽省检察机关办案责任制指导意见(试行)》第二十二条规定“主任检察官除履行检察官职责外,还负责办案组内案件的组织、指挥和协调以及对办案组成员的管理工作,在职权范围内对案件作出处理决定或提出处理意见。”

　　3、部分检察职能得到进一步优化。破解了业务工作存在的查办贪污贿赂案件与查办渎职侵权案件脱节、查办与预防脱节、批捕与公诉脱节等问题,诉讼监督得到强化。诉讼监督工作从“副业”变成“主业”,从“被动”变为“主动”。破解了业务工作存在的查办贪污贿赂案件与查办渎职侵权案件脱节、查办职务犯罪与预防脱节、批捕与公诉脱节等问题。[③]

　　4、减少审批中间环节办案效率提升。整合后的办案部门不再设置二级机构,业务部门下设的以主任检察官为主的办案组,直接负责办案,办案责任明确。内设机构负责人退出业务决策主体。改变以往“办案的不负责,负责的不办案”,批捕、起诉环节的整合后案件行政审批程序的简化,使办案效率明显提高。 

　　5、办案与管理分离办案质量提高。设案件管理部门,案件线索、诉讼案件统一受理,实行对外一个窗口,对内一个闸门的管理模式。通过履行对案件、线索、文书的管理和执法质量评查职能,对职务犯罪侦查部、批捕公诉部、诉讼监督部所办案件实现流程控制和监督管理,让办案部门专司办案,管理部门专司控管。 

　　(二)基层检察院内设机构整合的问题分析 

　　“大部制”为检察工作发展注入新的活力,人员分类改革也同步进行,但有很多问题需要解决,主要表现在以下方面: 

　　1、内设业务机构设置标准不统一。一般认为检察权由侦查、起诉、诉讼监督权三大类组成,基于检察监督职能的诉讼化的特点,内设机构的设置应当尊重诉讼规律,如批准逮捕和起诉职能在诉讼规律上是需要分设而不能合二为一。[④]还有一种观点认为捕诉一体化让办案人员一开始就站在起诉的高度,更能保证案件质量。从实践中,现除湖北咸阳的检察院“七部制”外,其他改革的基层检察院设置的“批捕公诉部”、“刑事检察部”等都整合了审查批准逮捕部门和公诉部门。

　　2、主任检察官任命带有行政化管理模式。2011年,中组部与高检院联合下发《检察官职务等级序列管理办法》,其中规定初任和要晋升高等级检察官序列,必须与一定的行政级别相对应。安徽省的组通字﹝2015﹞43号文中规定:原一级检察官乡科级正职套改为一级检察官;乡科级内设机构领导职务两年以上的副科级检察官,可套改为二级检察官;科员级即使是内设机构领导职务的最多只能评为三级检察官了,评定仍然带有浓厚的行政色彩。

　　3、“大部制”主任检察官是否兼有行政职责。整合后各部均不再下设处室,而是直接设立以主任检察官为中心的办案组,办案组也不再是一级行政机构。人员编制规模较大的部是否需要分设二级机构,还是主任检察官的办案组就相当于二级机构。一些检察院实行以案件性质为标准划分设置办案组,主任检察官是否兼有行政职责,还是这些行政事物全部让行政人员去做等都需要协调解决。 

　　4、“大部制”挫伤部分检察官工作积极性。改革后检察人员将划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类。员额制的比例将严格控制在中央政法专项编制的39%以下。如上海的员额比例中,33%的法官、检察官员额控制约为现有检察官占比的一半,吉林省检察院确定的员额比例为31.9%,长春等4个市级院为35.2%,11个基层院为37.5%。近一半的法官、检察官将被分流安排到司法辅助、司法行政工作岗位上。据统计,吉林省17个试点检察院共有52名领导干部主动退出员额,占领导干部总数的33.8%。青海规定,在出台具体可行的办法之前,领导暂不进入首批员额。[⑤]主任检察官与辅助人员、行政人员不仅薪资拉开距离且地位、责任也分出了差距,且给予身份保障,不被任意解除。改革后,主任检察官大多是原来的部门负责人,原先部门副职由于员额制检察官的限制大多成为检察辅助人员,那么在责任心、积极性、主动性在办案中将会受到影响。

　　5、办案力量形式数量增加实际隐形减少。以蚌埠龙子湖区检察院刑事检察部为例,公诉、未检部门除共12人除两名内勤之外都有办案资格,都能独立参与办案。改革后由于员额制的限制,最多只能有三分之一的人即3—4人进入主任检察官的员额,其余7—6人都将作为检察辅助人员参与办案。即使加上侦监科合并过来的4人,其中也只可能有一名主任检察官,其余的3人为辅助人员,所以整合后的4—5人为主任检察官,相比原来的办案资格的检察官10人加上侦监3人共13人独立办案还是相差甚远。

　　如本来分摊到辅助人员(原是检察官)身上的公诉案件,由于辅助人员对案件没有独立办案的资格和决定权,也由主任检察官把关、那么既增加了主任检察官的工作量,也增添了承担办案质量终身负责和错案责任倒查问责制的心理压力。年龄偏大的辅助人员再入选员额的几率很小,将会摆摆老资格。辅助工作自然转移给相对年青的干警,致使工作压力分配不均,案多人少的矛盾实际上没有得到缓解。新一轮的人浮于事的现象可能出现。[⑥]

　　6、内设机构间相互监督制约弱化。改革前检察院内部各业务科室分别负责诉讼过程中的不同环节,相互监督制约。纪检、政工、案管等综合部门也从不同角度对执法办案行为负有监督职责。内设机构整合后,本来不同科室分工负责的工作改由一个大部负责,相互之间的监督制约更多是转变成为内部的沟通协调,内部监督可能流于形式。案件的批捕、起诉可能由一位主任检察官承办,即是“运动员”又是“裁判员”,由于缺少有效监督,执法办案工作可能出现偏差。 

　　7、中层干部战斗员身份淡化。没有整合前中层干部既是各项具体检察业务工作的指挥员,更是工作的排头兵,科长和内勤往往由一人兼任。内设机构整合后,中层干部取消,原来多个部门工作集中到一起,部内人员增加,作为大部负责人在统筹调度、组织协调方面的压力和难度增大,他们是否还有精力作为主办检察官参与办案或是办好案值得探讨。原是中层干部的检察官由于员额制的限制有的限制可能主动退出一线,或成为为辅助人员,不再从事具体业务工作,带头做具体工作的积极性、主动性会受到影响。 

　　8、司法行政人员职业荣誉感降低。政治处主要负责检察机关党的建设和队伍建设工作,开展具有检察特点的思想政治工作;负责干警的管理、培训、考核工作的指导、检察院的宣传等工作。纪检部门负责受理对检察人员违纪行为的控告、举报;按照干部管理权限查办检察人员的违纪案件;受理检察人员不服政纪处分的申诉。 

　　政治处和纪检负责人大多不仅是党组成员且是检委会委员。机构整合后成为一个部门,且人员不属于检察官序列。本来作为政治教育和监督监管检察干警的部门人员现在被划出检察官序列,薪资幅度和政治待遇也将大幅度低于检察官,不仅降底了他们的职业荣誉感,也减弱了他们在检察官心目中的地位。另外由不是检察官的人员去教育和监督检察官工作似乎有些牵强和不理直气壮。 

　　(三)基层检察院内设机构整合问题的对策 

　　鉴于目前基层检察院在内设机构方面存在的问题,建议修改《人民检察院组织法》,进一步对检察机关的机构设置、人员编制、检察官地位和职责等内容进行补充完善。[⑦]

　　一是规范统一内设机构名称和规格。作为国家法律监督机关,其内设机构名称应科学、严谨,名称与其职能相称,且名称要规范统一。机构整合以来,各地整合机构的模式各不相同,如预防部门与反贪、反渎合并还是独立不统一,政工与纪检、检务保障部门合并还是单设也不一致。应当贯彻检察一体化的原则,明确内设机构的名称和规格,在有利于检察资源优化配置的同时,要考虑到改革后上下级检察院的相互衔接问题,建立统一的整合思路。我国幅员辽阔,对整合内部结构划分因地制宜,体现地方特色。[⑧]

　　二是提高进入员额制检察官比例。根据当地发案率和每个检察院实际人员结构在一定的幅度内适当的增加进入员额制检察官比例,不能一刀切。根据各地的实际情况在39%的比例基础上,适当的增加。这样有利于提高司法辅助人员晋升为主任检察官的空间和工作积极性,减轻主任检察官由于司法责任制产生的工作压力和精神压力,有利于检察工作顺利开展。另外改变不同县、区院之间职级待遇差别过大检察官等级不平衡的问题,妥善平衡检察官个人之间的利益,适当提高基层院检察干警的职级或是检察官级别待遇,实现现有检察官在一定的改革时间里合理安置和过渡,避免产生消极和对抗情绪。

　　三是内设机构行政负责人从检察官中选取。虽然高检院2015年6月16日关于《曹建明检察长对办公室工作的重要批示和胡泽君副检察长在全国检察机关办公室工作会议上的讲话的通知》中明确“办公室是综合业务部门”的定位,但是实践中仍然认为办公室是行政部门的人居多。且大多基层检察院由于编制的限制办公室和调研室是合署办公。检察院人员实行分类管理,作为分类改革内设机构行政人员负责人,大多从事文字理论工作,笔者以为依然要按照有一定的政治素质和理论功底从有检察官资格的人员中选取,且保留检察官资格,部门内其他工作人员可以作为行政类管理,服务一定的工作年限后,对于通过司法考试的行政人员按照意愿也可进入检察官序列,任命为检察官从事检察工作。主任检察官按照意愿或是其他原因也可以转岗从事行政工作或司法辅助工作,以增强检察院内部流动性。从域外经验看,也不乏选任行政官进入检察队伍的立法例。这样更有利于检察院工作的统一性,减少检察院内部人员因为经济和政治上的待遇上差别而形成内部隔阂和和工作上的壁垒。

　　四是明确主任检察官主体地位和权利范围。检察官是检察权运行的基本组织形式和组织单元,内设机构的整合与检察官的定位和作用密不可分。机构整合必须以检察官为中心,构建责、权、利于一体的工作机制,保障整合后机构的顺畅运行。[⑨]完善监督制约机制,增强检察权运行的公开透明,凸显主任检察官权力运行客观性、独立性和亲历性色彩,促进检察权规范运行,有效防止主任检察官因身兼“自然人”、“经济人”和“法律人”等多重角色冲突和利益诉求现实化,防止经权谋私、滥用自由裁量权等违法违纪行为。[⑩]通过打造精英化检察队伍逐渐改变检察官是普通公务员的社会观念。

　　五是“大部制”改革应在司法责任制背景下设计。 内设机构“大部制”改革应坚持“顺应责任制改革和检察权有效行使为必要”等原则,在司法责任制改革的背景下根据各院综合业务量、人员配备和管理幅度制定具体改革框架结构,遵循“以权分岗、以岗定量、以量立部”的思路。即根据检察权的具体属性,按照刑事诉讼权利的结构,分类设立检察官办案组确定岗位;以岗位的工作量结合本院的人员状况,确定行使每项检察权的检察官具体岗位数量;再根据岗位数量根据管理幅度需要,设立检察机关内设机构。[11]

　　六是缩小行政人员与主任检察官的薪资差别。国办发﹝2015﹞3号、人社部发﹝2015﹞29号、人社部发﹝2015﹞47号[12]规定从2014年10月1日起,调整事业单位工作人员基本工资标准,同时将部分绩效工资纳入基本工资;没有实施绩效工资的,从应纳入绩效工资的项目中纳入。调整后的岗位工资标准:专业技术人员由现行的十三个级别550元—2800元分别提高到1150元—3810元。管理人员由现行十个级别的550元—2750元分别提高到1150元—3770元。从中可以看出事业单位的专业技术人员与管理者最高的薪资差别最低档没有差别,最高档调整前和调整后分别差别50元和40元,级别分别有十三个、十个级别。这其中体现了对专业技术人员的技术专业的尊重也体现出对管理者的劳动认可。因此在检察机关内部在划分检察官和行政人员时,得注重体现检察官的法律工作者的地位,同时也不能抹杀行政人员作为管理者的重要性。基本上占基层检察院三分之一编制的行政人员,大多从事与检察业务密切相关的工作,因此作为检察机关应制定相关标准,对于行政管理人员应该在薪资等方面与检察官相配套的等级标准,减少差距。

    (作者单位:安徽省蚌埠市龙子湖区人民检察院)