第一章 行政执法与刑事司法信息共享机制的概述

　　第一节 行政执法与刑事司法信息共享的概念

　　一、行政执法的内涵

　　我们一般所称的行政执法是指行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织履行法律、法规的行为，不仅包括抽象行政行为，还包括具体行政行为。行政执法与刑事司法衔接语境下的行政执法特指，“包括主管行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织在内的行政主体根据法律、法规等规范性文件所采取的对行政相对人产生权利义务的行为，或者监督、检查行政相对人的权利义务的行使、履行情况的行为。”故本文所称的行政执法仅指具体行政行为，抽象行政行为并不囊括在该范畴内。

　　（一）行政执法的主体

　　通常而言，行政执法主体不仅包括行政机关，还包括法律、法规授权的组织，以及行政机关委托的组织。具体来说，包含10类：1、国务院；2、国务院的组成部门；3、国务院直属机构；4、法律、法规授权的国务院的办事机构；5、国务院管理的国家局；6、地方各级人民政府；7、隶属于各级人民政府的职能部门；8、法律、法规授权的派出机构；9、法律、法规授权的行政机关的内设机构；10、法律、法规授权的其他组织。公安机关作为各级政府的隶属部门，监察机关作为人民政府的内设机构，均系一般意义上的行政执法主体。

　　公安机关具备行政执法的职能，法律赋予了其对某些行政违法行为进行行政处罚的权利，其在行政执法过程中也会存在行政执法与刑事司法相衔接的问题。如：《中华人民共和国刑法》第三百五十四条对容留他人吸毒罪进行了规定，最高人民检察院、公安部在2012年5月16日联合出台的《关于刑事案件立案追诉标准的规定（三）》对容留他人吸毒罪的立案标准进行了规定，“有下列情形之一的，提供场所、容留他人吸食、注射毒品的，要予以立案追诉：（1）有容留他人吸食毒品、注射毒品二次以上行为的；（2）有一次容留三人以上吸食毒品、注射毒品行为的；（3）因容留他人吸食毒品、注射毒品被公安机关予以行政处罚，再次容留他人吸食毒品、注射毒品的；（4）有容留未成年人吸食毒品、注射毒品行为的……”根据以上刑法及司法解释性质的规范性文件的规定，行为人一次容留三位以上成年人吸食、注射毒品才构成容留他人吸毒罪，因此当行为人单次容留二位以下成年人吸食毒品、注射毒品仅属于行政违法行为。同时规定因容留他人吸毒被行政处罚，又容留他人吸食毒品、注射毒品的才构成容留他人吸毒罪。故当公安机关对容留他人吸毒但不构成容留他人吸毒罪的行政违法行为进行了行政处罚后，该行为人又再次作出了容留他人吸毒的行政违法行为，虽然后一次行为仍属行政违法行为，但是由于上一次容留他人吸食毒品、注射毒品被处以了行政处罚，两次行为结合起来就构成了容留他人吸毒罪。公安机关相关执法部门在发现该行为人第二次容留他人吸食毒品、注射毒品时不应当仅对其进行行政处罚，而是应当就该行为人的两次容留他人吸食、注射毒品的行为予以刑事立案。

　　《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》明确规定在行政执法与刑事司法衔接机制下，行政执法机关不包括公安机关、监察机关。即除了公安机关和监察机关之外的根据法律、法规或者规章的规定拥有行政处罚权的行政机关、以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织才是行政执法与刑事司法衔接机制下所称的行政执法机关。

　　公安机关和监察机关这两个传统意义上的行政机关之所以未能划分到行政执法与刑事司法衔接机制下的行政执法机关的范畴之内，是因为公安机关不仅具有行政执法的职能，且同时具备刑事司法的职能。在行政执法与刑事司法衔接机制下，公安机关内部机构之间进行案件的衔接与移送并不符合行政执法与刑事司法衔接机制设计的初衷和目的，也不具备典型性。故在行政执法与刑事司法衔接语境下，公安机关并不属于行政执法机关的范畴，而应划拨到刑事司法机关的阵营。监察机关的执法对象是行政机关、公务员以及行政机关任命的其他人员，对该些对象执法过程中出现的违纪、违法行为进行监督、处分。监察机关执法由于其执法对象的特殊性，所以不宜将其与一般行政执法机关等同视之。

　　（二）信息共享机制下的行政执法行为

　　行政执法与刑事司法衔接机制下的行政执法行为系具体行政行为，不包括抽象行政行为。由于行政执法与刑事司法信息共享机制是行政执法与刑事司法衔接机制的组成部分，故信息共享机制下的行政执法行为也系具体行政行为。具体行政行为由四个缺一不可的要素构成：主体要素是行政执法主体；成立要素是行政执法主体的单方行为，无需征得行政相对人的同意，仅凭行政执法主体的单方意思即发生法律效力；对象要素是特定的公民、法人或者组织；内容要素是有关行政相对人权利、义务的行为。根据这四个要素来看，具体行政行为的表现形式包括：行政许可、行政强制、行政确认、行政处罚等等。

　　由于仅在行政执法机关查处行政违法行为的过程中，发现行政违法案件达到了刑事犯罪立案标准，才会产生行政执法与刑事司法相衔接的问题。故在行政执法与刑事司法衔接机制语境下，行政执法行为主要指行政处罚行为。

　　二、刑事司法的内涵

　　刑事司法是指“依据法定的职权和法定的程序，国家司法机关具体应用法律处理案件的专门活动”。

　　我国宪法规定人民法院、人民检察院分别行使审判权、检察权。在办理各类刑事案件的过程中，法院、检察机关、公安机关应当分工负责，各司其职，相互配合，形成打击刑事犯罪的合力。由此来看，我国刑事司法机关包括公安机关、检察机关和人民法院。另外，根据刑法的规定，具有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员才是我国刑法意义下的司法工作人员。由此来看，刑事司法机关包括公安机关、检察机关、人民法院以及承担着监狱管理及罪犯改造工作的机关。

　　在行政执法与刑事司法衔接语境中，刑事司法主体主要是指公安机关和检察机关。这是因为公安机关作为侦查机关，负责侦查绝大多数的刑事犯罪案件，是刑事司法程序启动的第一环节，故公安机关是行政执法与刑事司法衔接机制中重要的刑事司法主体。一方面，检察机关是我国法律监督主体，宪法赋予了其法律监督的权力。刑诉法规定了检察机关享有对公安机关是否对涉嫌犯罪案件立案侦查的立案监督权；相关行政执法与刑事司法衔接的规范性文件也规定检察机关具有对行政执法机关是否将涉嫌犯罪的案件移送至公安机关进行监督的权力。另一方面，检察机关作为职务犯罪案件的侦查机关，有权对行政执法与刑事司法衔接过程中产生的职务犯罪进行侦查。因此检察机关也是行政执法与刑事司法衔接过程中重要的刑事司法主体。法院、监狱等部门则没有参与到行政执法与刑事司法衔接过程中来，故并非本文所称刑事司法主体。

　　三、行政执法与刑事司法信息共享的内涵

　　上文对行政执法与刑事司法衔接机制下的行政执法、刑事司法的内涵进行了阐述，对行政执法与刑事司法衔接机制有了一定的了解，即在该机制下，将涉嫌犯罪的行政违法行为从行政执法过程中抽离出来，使之进入到刑事司法程序进行责任追究。概括来说，行政执法与刑事司法衔接机制就是指行政执法机关和刑事司法机关在查处涉嫌刑事犯罪的行政违法案件的过程中，在各司其职、各负其责的前提下，相互配合、相互制约的一种办案协作制度，能够确保依法追究涉嫌犯罪的人员的刑事责任。

　　根据相关规范性文件的规定，行政执法与刑事司法信息共享机制是指行政执法机关与刑事司法机关在充分发挥各自职能作用的基础上，在履行好各自职责的前提下做到信息共享、密切合作。建立情况信息通报制度、联席会议制度，并在加强对国家秘密、商业秘密、个人隐私的保密工作的前提下，逐步实现行政执法机关的信息管理系统与刑事司法机关的信息管理系统对接，对相关案件信息联网共享。行政执法与刑事司法信息共享既是行政执法与刑事司法衔接的前提和基础，同时也是行政执法与刑事司法衔接机制顺利启动的保障，建立、完善信息共享机制是为了更好地开展行政执法与刑事司法衔接工作，信息共享系行政执法与刑事司法衔接不可或缺的重要的一环。

　　第二节 行政执法与刑事司法信息共享之法理求证

　　一、分权制衡

　　在古希腊罗马奴隶制时代即产生了“分权”思想，近代提出分权学说的是17世纪英国资产阶级革命时期的理论家洛克。洛克认为人类享有自由、平等、财产等自然权利，为了保障这些权利，人们就组织了国家。国家具有立法权、行政权和联盟权，立法权是制定法律的权力，行政权是执行法律的权力，联盟权是保卫国家的对外宣战及媾和的权力，通常和行政权联合。洛克主张行政权和立法权不能集中到同一个人手中，这是因为“人类具有贪权的弱点，如果制定法律和执行法律的权力被一个人同时掌握着，那么他不会服从已制定的法律，并且按照自己的私利来制定和执行法律，这是十分危险的事情。”洛克的“分权论”实际主张的是两分论，即立法权与行政权须分开。

　　18世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠则认为国家有三种权力:1、立法权；2、有关国家事项的行政权，简称行政权；3、有关民政法规事项的行政权，简称司法权。孟德斯鸠主张立法权、行政权、司法权应该分立，并且权力之间应当互相牵制和均衡，从而保障公民的生命和自由。“如果制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或诉讼权这三种权力被同一机关行使，集中在同一机关手中，那么一切都完了。”行政机关可以要求立法机关召开立法会议，但是立法机关享有对立法的否决权；法院虽然掌握司法权，但是特别审判权则属于立法机关，以此达到一种互相牵制，互相制衡的体制，进而保障政治自由。孟德斯鸠的“三权分立”学说与洛克分权学说的最大的不同之处就在于孟德斯鸠在主张权力分立的同时，重点强调了权力制衡。孟德斯鸠认为，“三权分立”不应以权力的分离和独立为目的，而是不要将任意两种权力集中到一人手中，让各种权力之间相互牵制，以求保持力量均衡。也就是说，仅仅把权力进行简单地划分是不够的，还应当使分立的权力在运行过程中相互渗透、相互影响，以达到制约、均衡的目的。

　　虽然我国权力体系有别于西方国家的“三权分立”，但是也体现了分权制衡的原则。我国宪法规定，国家权力机关即人民代表大会享有立法权，行政机关与司法机关均由权力机关产生，对权力机关负责，受其监督。人民代表大会、行政机关、司法机关分别享有立法权、行政权、司法权，体现了不同国家权力分别由不同的机关行使的“分权”原则。我国立法机关，即国家权力机关处于至高无上的地位，行政机关和司法机关则处于从属地位，体现了立法权对行政权、司法权的制约。宪法和法律赋予了人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性作出裁判的权力，体现了司法权对行政权的制约。我国宪法规定人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。由此看来，西方国家的制衡注重于不同权力之间相互牵制以达到平衡，而我国权力之间的制衡不仅仅是简单的牵制，也注重权力之间的相互配合。

　　行政执法与刑事司法信息共享的目的就在于通过行政执法机关将行政违法案件信息与刑事司法机关进行共享，拓宽刑事司法机关发现涉嫌犯罪的案件的路径，从而防止行政执法机关对涉嫌犯罪的行政违法案件仅作行政处罚，防止行政执法机关滥用或者擅越其权力。刑事司法机关将行政执法机关移送案件的相关处理信息与行政执法机关进行共享，使不构成犯罪的行政违法案件也能及时进行行政处罚，破除行为人抱有只要其不构成犯罪则无需受到制裁的侥幸心理。因此，行政执法与刑事司法信息共享一方面体现了分权思想，即行政权与司法权分别由不同机关行使，相互独立；另一方面也体现了制衡思想，即行政执法机关与刑事司法机关之间相互牵制、配合，以保障法律的正确实施。

　　二、行政法治

　　行政法治思想最早出现在西方，早期的英国法治理念代表学者戴雪认为：法治的首要条件就是排除政府(主要指行政权)的独断权力。戴雪突出强调法治应当排除政府的专擅、特权以及宽泛的自由裁量，应当确保政府和人民服从于普通法，发挥司法审查功能以实现对行政滥权行为的控制。英国法治理念的后期代表学者韦德在其代表性著作《行政法》一书中辩证地肯定了行政裁量权存在的合理性，并明确地提出行政法的精髓在于对行政权力的控制。韦德从另一角度提出，法治作为英国宪政基础的构成要件之一适用合法性原则、限制自由裁量原则、平等原则、禁止特权原则和罪刑法定原则。韦德的法治概念较之戴雪的法冶概念更具全面性，这五个方面除了“罪刑法定原则”以外，其余原则都涉及“公共行政”问题，特别是韦德明确称法治是行政法的“主源（MainSpring）”，把法治与行政法联系起来很有积极意义，故韦德的法治观被称为典型的“行政法治观”。而在大陆法系国家代表之一的法国，资产阶级革命极大地推动了天赋人权和人民主权思想的传播，并伴随着法治政府理念和独立的行政法院制度推行，法国的行政法治原则衍生与不断演进。其意涵主要是指行政机关的组织、权限、行为手段、方式和违法的责任由法律来进行调整，政府的行政活动则必须遵守法律。行政法治，作为法国行政法的基本原则，包含着行政行为必须有法律依据、必须符合法律规定，以及行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施三个方面的内容。

　　在我国，学术界围绕行政法治原则进行过系统的探讨。北京大学姜明安教授将“依法行政”、“依法管理”和“权责统一”概括为我国行政法法治原则的主要内容。应松年教授则把行政法治原则归纳为职权法定、法律保留、法律优先、依据法律和权责统一等数个方面。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中，行政法治更多倾向于依法行政，即行政机关必须根据法律法规的规定设立，行政机关必须依据法律、法规来取得并行使行政权力，行政机关对其作出的行政行为的后果承担相应的责任。

　　在行政执法与刑事司法信息共享问题上，“行政法治（依法行政）”则表现为对行政权的控制。各部门必须在其职能范围内行使职权，权力行使必须由法律进行规范和制约，这是现代法治精神的内在要求。行政权作为保障公共利益和管理社会公共事务的强大国家权力，如果缺乏法律控制那么就将极易造成行政权力滥用，危害公民权益。因此，行政执法与刑事司法信息共享机制的健全能够有效防止行政执法机关“以罚代刑”越权替代司法机关。

　　第三节 行政执法与刑事司法信息共享的适用原则

　　一、刑法谦益性原则

　　刑法谦抑一词源自日本，其内涵包容了刑法的补充性、刑法的不完整性和刑法的宽容性。

　　我国学者对刑法谦抑性具有不同的解释，张明楷教授认为刑法的谦抑性是指“应根据一定规则控制刑法的处罚范围与程度，凡是某种违法行为足以被刑法以外的其他法律有效抑制，凡是合法权益足以被刑法以外的其他法律予以保护，那么该种违法行为则不应被视为犯罪；凡是某种犯罪行为足以被较轻的制裁方式予以抑制，凡是合法权益足以被较轻的制裁方式予以保护时，那么就不应规定较重的制裁手段。”刑法的谦抑性在陈兴良教授看来，是指“立法者应当以不用甚至少用刑法刑罚，而是使用其他的替代措施这种最小的支出，来获取对犯罪行为有效地预防和控制这种最大的社会效益。”在理论界，并非只有这两位教授对刑法谦抑性的内涵进行了表述，但是无论如何表述，刑法谦益性的内在的精神都是一致的，就是在保护国家、社会团体或组织、个人的合法权益的过程中，只要能够达到特殊预防和一般预防的目的就无需对行为人动用刑罚来进行制裁，否则过之则无益，甚至过犹不及。

　　《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》规定，行政执法机关向公安机关、检察机关通报的信息包括行政执法机关在行政执法过程中查处的破坏市场经济秩序案件的相关信息，以及向公安机关移送涉嫌犯罪的案件的信息；公安机关则应当就行政执法机关移送给公安机关的案件的受理、立案、销案情况向行政执法机关进行共享；检察机关就破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件的立案监督、批捕、起诉情况向行政执法机关进行通报。根据该规范性文件的规定，行政执法与刑事司法信息共享的内容囊括了行政执法机关将其认为涉嫌犯罪的案件移送至公安机关之后，公安机关认为该案件并没有构成犯罪，无需受刑法之调整，则应当及时将案件相关处理信息——不予受理或者撤案处理反馈给行政执法机关，由行政执法机关对行为人作出相应处罚的情形。行政执法与刑事司法信息共享之所以要适用谦益性原则，是由于在社会主义市场经济运行过程中，某些违法行为依靠行政法律、法规的调整，仅接受行政处罚则足以达到预防和惩治的效果，则无需适用刑法进行刑事处罚。对刑事司法权和行政执法权的调整范围进行合理界定，以防出现刑罚扩张的危险。

　　二、行政公开原则

　　当前学术界对于行政公开原则的定义存在不同看法。应松年教授认为行政公开原则是指，“行政主体应当将其行政行为向行政相对人和社会公开的一项原则。”姜明安教授认为，政府行为除了涉及到国家秘密、商业秘密以及个人隐私应依法保密以外，其余需一律公开进行。公开的内容包括：所有的行政规范性法律文件以及行政主体作出的行政决策，行政主体对行政相对人作出行政行为所依据的标准、条件、程序，行政主体召开的行政会议以及会议形成的决议，行政机关及其工作人员的活动情况。公开的方式包括：向社会公开公布，允许行政相对人对相关规范性法律文件、颁布的政策、会议记录等依法查阅、复制，允许各类媒体采访，并加以报道和评论。章剑生教授认为行政公开是指，“除非行政主体公开的内容涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密，行政主体在行使其行政职权的过程中，必须向社会公众公开与其行使行政职权有关的事项。”虽然各大家对行政公开的范围的解读不尽相同，但是均认可，除依法应保密的信息之外，行政主体应将其作出的影响行政相对人权利、义务的行政行为予以公开。

　　行政执法与刑事司法信息共享的主体之一系行政执法机关，信息共享的内容包括行政执法机关在执法过程中获取的信息以及其自身作出的行政行为。行政公开的主体系行政主体，内容包括行政主体作出的影响行政相对人权利、义务的行政行为等相关信息。故行政执法与刑事司法信息共享在法理上符合行政公开的要义。

　　三、及时性和准确性原则

　　在行政执法与刑事司法信息共享过程中，行政执法机关应当将需要进行共享的案件信息在最短的时间内准确地传达给刑事司法机关，刑事司法机关也应当将对行政执法机关移送案件的相关处理信息在最短时间内准确地与行政执法机关进行共享，也就是说信息共享应当适用及时性原则和准确性原则。及时性原则是程序正当原则的内在要求，应从二方面予以把握：一方面及时性原则要求对信息共享不能拖拉，必须在合理、合法的时间内进行共享，否则刑事司法机关可能错过立案侦查的黄金时期，不利于行政执法与刑事司法衔接机制的展开；另一方面及时性原则虽然要求要在最短时间内进行信息共享，但是并不意味着一味追求速度而导致共享的信息不准确，反而导致司法资源的严重浪费。准确性原则是指，无论是行政执法机关还是刑事司法机关，对于信息共享的内容均应保证内容的完整性、真实性和有效性。及时性原则和准确性原则在行政执法与刑事司法信息共享的适用过程中相辅相成，缺一不可。

　　第四节行政执法与刑事司法信息共享机制之价值

　　建立、完善行政执法与刑事司法信息共享机制，能够将行政执法机关与刑事司法机关的信息资源进行有效的整合，打破以往行政执法与刑事司法各自为政的局面，保障行政执法与刑事司法衔接机制地有效运行。究其价值而言，主要表现在以下几个方面。

　　一、维护社会经济、管理秩序

　　行政处罚与刑事处罚分属两个不同的体系，二者的行使主体、法律依据以及种类均不相同，在性质上也是两种截然不同的制裁方法。但是对保障社会经济良性、健康发展，维护社会和谐、稳定有着重要的意义。建立、完善行政执法与刑事司法信息共享机制，能够保障使涉嫌犯罪的行政违法案件最大限度的进入刑事司法程序，使犯罪分子受到刑罚的处罚，使国家、社会、公民和其他组织的权益得到有效地保护。

　　信息共享机制的建立还可以实现行政执法机关之间的信息共享，在一定程度上解决行政执法机关在查处破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序领域的违法行为时存在的条块分割、各自为政的问题，有效整合不同执法机关之间的执法资源，加快办案速度，提高办案效率。

　　二、加强对行政执法行为的外部监督

　　行政执法与刑事司法信息共享机制把行政执法机关的相关执法信息在一定范围内进行公开，使行政执法机关在行使职权的过程中多了一重监督防线，能够提高行政执法机关的自律性，增强行政执法的规范性，保障行政权力的正确行使。反过来，行政执法透明度的提高，也能够在客观上打破某些行政相对人“走后门”逃避处罚的幻想，不仅使行政执法机关在执法过程中能够排除外来因素的影响，还能在整体上提高行政执法人员的廉洁性。

　　三、预防、打击职务犯罪

　　在我国，职务犯罪多发生在行政执法领域。行政执法机关将行政执法信息与刑事司法机关共享，能够将自己的行政执法行为主动置于检察机关的法律监督之下，也有益于监察机关对行政执法行为进行监察。一方面使行政执法人员忌惮检察机关、监察机关的监督不敢逾越雷池一步，从源头上制止腐败的发生，有效地预防职务犯罪；另一方面，能够打破职务犯罪线索来源的瓶颈，拓宽发现职务犯罪的渠道，对业已发生的贪污、受贿行为进行立案侦查。此外，根据共享的信息，也能够帮助行政执法机关发现管理层面上存在的不合理制度，从而有针对性地予以改进。

　　四、有利于监督机关履行监督职能

　　首先，检察机关是我国的法律监督机关，行政执法与刑事司法信息共享机制能够使检察机关尽可能多的获取行政执法的信息，当行政执法机关没有依法移送涉嫌刑事犯罪的行政违法案件时，检察机关可以向行政执法机关发出检察建议，要求行政执法机关纠正行政执法过程中“有案不移”的违法行为。

　　其次，我国刑事诉讼法赋予了人民检察院立案监督权，行政执法与刑事司法信息共享机制能够使检察机关及时掌握行政执法机关向公安机关移送的涉嫌犯罪的案件信息，当公安机关对应当立案侦查的案件未立案时，检察机关能够有效行使立案监督权，要求公安机关说明不立案理由，当检察机关认为不立案理由不能成立时，有权要求公安机关对涉嫌犯罪的案件立案侦查。

　　再次，行政执法与刑事司法信息共享机制也能够使作为国家监督机关的监察机关及时发现行政执法机关、刑事司法机关及其工作人员在行政执法与刑事司法衔接过程中的相关违法现象，规范执法、司法行为。

　　

　　

　　第二章 行政执法与刑事司法信息共享的规范依据及实施现状

　　第一节 行政执法与刑事司法信息共享的规范依据

　　在我国现行法律体系中，有一些规范性法律文件针对行政执法与刑事司法衔接机制作出了规定。首先，在宏观上作出原则性、指导性规定的就是全国人民代表大会制定的《行政处罚法》，规定行政执法机关必须将涉嫌犯罪的行政违法案件移送至刑事司法机关追究刑事责任。该条文为行政执法与刑事司法衔接机制的建立奠定了法律基础。2001年起，我国陆续出台了一系列规范性文件，旨在建立一套行之有效的行政执法与刑事司法衔接机制，以打击在社会主义市场经济建设以及社会管理过程中出现的行政执法机关“以罚代刑”、“有案不移”、惩处经济犯罪不力的现象。

　　从制作主体的角度来看，行政执法与刑事司法衔接的规范性文件包括三类：一类是国务院单独制作的规范性文件，分别是《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。二是由最高人民检察院单独作为制作主体的规范性文件《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。第三类就是由不同机关共同作为制作主体制作的规范性文件。例如：由最高人民检察院、全国整规办、公安部共同作为制作主体联合出台的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》。此外，地方政府、地方行政执法机关与刑事司法机关也会作为制作主体单独或者联合印发的一些规范性文件，如：湖南省委、省政府联合印发的《湖南省行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》，湖南省人民检察院、公安厅与湖南省农业厅等7个行政执法机关联合出台的《关于加强工作联系建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制的意见》。

　　从性质来看，上文列举的规范性文件中，《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》系行政法规或具有行政法规性质的法律文件，《湖南省行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》则属于政府规章，《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等其他规范性文件均属于内部规范性质的法律文件。

　　从内容来看，首次明确提出”行政执法与刑事司法衔接”这个概念的规范性文件就是《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》。国务院出台的另一部规范性文件《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》则是第一次提出行政执法机关应当将涉嫌犯罪的行政违法案件“移送”至刑事司法机关。《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》首次提出建立“行政执法与刑事司法信息共享机制”，宏观上规定行政执法机关和刑事司法机关之间在加强联系与配合的基础上，在各自在行使好职权的前提下，互相制约以保障法律的执行正确而有效。《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》不仅仅要求建立信息共享机制，同时对信息共享机制的配套制度——信息通报制度、联席会议制度、信息共享平台作了进一步的规定。各级行政执法机关与公安机关、检察机关之间应建立情况信息通报制度，信息通报的内容包括：行政执法机关通报破坏市场经济秩序的行政违法案件情况以及移送涉嫌犯罪案件情况；公安机关通报行政执法机关移送案件的受理、立案、销案等情况；检察机关通报行政执法机关移送案件的立案监督、批捕、起诉等情况。在加强保密工作的前提下，搭建行政执法与刑事司法信息共享平台，逐步实现各行政执法机关信息管理系统与刑事司法机关的信息管理系统联网。建立联席会议制度，联席会议的召开方式为“定期或不定期”，内容包括：就执法、司法过程中遇到的新情况、新问题共同进行研究；对疑难问题共同协商，寻求解决之道。《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见的通知》则对联席会议制度的内容进行了细化，首次提出了联席会议由牵头单位组织召开。此外，该些规范性文件对行政执法与刑事司法衔接机制的主体、监督机关以及责任追究等问题进行了规定。《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》共同划定了行政执法与刑事司法衔接机制中行政执法机关的范围，将公安机关和监察机关剔除出行政执法机关的范畴；确立监督机关是人民检察院和监察机关；并规定了责令限期移送、行政处分乃至追究刑事责任的责任承担机制。这些规范性文件象征着我国已经初步建立起行政执法与刑事司法信息共享机制。

　　第二节 行政执法与刑事司法信息共享的实施现状

　　一、信息共享制度的落实情况

　　为了落实行政执法与刑事司法衔接的相关规定，地方各级人民政府、各级行政执法机关与刑事司法机关之间也纷纷出台行政执法与刑事司法衔接的有关意见和办法。如：湖南省人民检察院、公安厅与湖南省农业厅等行政执法机关共同出台的《关于加强工作联系建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制的意见》规定，“在查办经济违法犯罪案件工作中，行政执法机关和刑事司法机关之间要加强工作联系，密切配合，建立行政执法与刑事司法信息共享机制”。对信息通报制度作了规定：要求各机关确定信息通报的主管负责人与具体联络人员；规定信息通报的时间为每一季度一通报；信息通报内容包括行政执法机关移送案件、公安机关受理案件与撤回案件、检察机关批捕起诉案件的数据及具体情况。此外，该意见规定通过联席会议等方式及时研究解决执法中遇到的困难和问题，要求各有关单位在案件查询、检验、鉴定等方面密切配合，相互协作，促进查处工作的顺利进行。该些工作意见、办法进一步细化了行政法律、法规对信息共享制度的规定，也象征着部分行政执法部门与刑事司法部门就信息共享达成了共识，在地方初步建立起信息共享机制。

　　（一）信息通报制度的建立

　　根据《关于加强工作联系建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制的意见》，湖南省某些行政执法机关与刑事司法机关之间初步建立了信息通报制度。根据该通知的要求，信息共享主体之间报送、通报行政处罚案件情况和案件移送、受理、立案、查处情况，建立良好的配合协作的信息报送机制。

　　信息通报制度的建立使公安机关、检察机关能够及时掌握到本地区涉嫌犯罪的行政违法案件的动态，可以针对本地区频发的某类案件，开展专项整治活动。此外，通过信息通报制度，行政执法机关也可以及时把握已移送案件在刑事司法程序中的进展，对公安机关、检察机关经审查认为不构成犯罪未立案侦查的行政违法案件作出行政处罚，对破坏社会主义市场经济秩序和社会管理秩序的违法犯罪行为不留死角地进行责任追究，行政执法机关于刑事司法机关互相配合，打出一组漂亮的组合拳。

　　（二）联席会议制度的建立

　　联席会议制度是指在行政执法与刑事司法衔接过程中，行政执法机关与刑事司法机关针对法律、法规尚未规定、规定不明确的问题或者在执法过程中碰到难以把握的问题，由牵头单位牵头，在发挥民主精神的基础上各参与单位对问题进行讨论、研究，形成对与会单位具有指导性、约束力的意见，得以解决问题的一种制度。

　　随着行政执法与刑事司法衔接的相关工作的开展，在借鉴其他地方经验的基础上，地方纷纷建立起联席会议制度。如，湖南省双峰县人民检察院牵头，联合公安局以及县政府法制办出台了《双峰县关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的若干意见》，该意见中明确规定建立联席会议制度。规定联席会议的内容包括以下几方面：一是交流工作经验。二是研讨行政执法以及刑事司法过程中遇到的问题，并就如何解决问题以及商议对策。联席会议制度的建立加强了行政执法机关与刑事司法机关之间的联系，对行政执法与刑事司法衔接工作的开展起到了“润滑剂”的效果。如，长沙市食品药品监督管理局与该市公安局、人民检察院之间建立起了联席会议制度，交流工作中到的问题和困难，保障行政执法与刑事司法衔接工作顺利开展。针对食品药品安全犯罪案件涉及罪名多、鉴定难度大、部分罪名和法律适用有争议等问题，该市公安局多次与法院、检察院和市食品药品监督管理局召开联席会议，就办理危害食品药品安全案件的法律适用、检验鉴定、涉案物证处理等方面进行探讨，确定了统一的证据标准和鉴定要求。

　　二、信息共享的实施困境

　　（一）信息共享难以摆脱依赖行政配合的局限

　　我国大量的危害社会主义市场经济秩序以及社会管理秩序的涉嫌犯罪的行政违法案件系行政执法机关在执法过程中发现的，但是由于行政执法机关与刑事司法机关分属不同的体系，在工作过程中“各自为政”，导致公安机关和检察机关无法全面掌握行政执法信息。若某些行政执法机关没有将相关行政执法信息与公安机关、检察机关进行共享，刑事司法机关则缺乏第一时间发现涉嫌犯罪的行政违法案件的渠道，往往造成该类案件丧失了取证的最佳时间，或者导致证据灭失，使该类案件在后续的查处和办理显得异常麻烦，有的甚至导致案件无法进入刑事司法追究程序，使犯罪份子不能够得到刑法制裁，削弱了对犯罪的打击力度，放纵了犯罪。某些行政执法机关之间职责划分不清,由哪个机关来进行信息共享各行政执法机关之间存在推诿扯皮的现象，这也在一定程度上削弱了行政执法与刑事司法衔接的效果。

　　行政执法领域是职务犯罪的易发、高发领域。由于行政执法信息处于一个相对独立、密闭的空间，导致行政执法过程中出现的职务犯罪行为难以被检察机关、监察机关及时发现。

　　综上，若要行政执法机关将行政执法信息与刑事司法机关共享，得依赖于行政机关的配合。也就是说，在行政执法与刑事司法信息共享过程中，实质上是行政执法机关掌控着是否进行信息共享的主动权。

　　（二）信息共享具有随意性

　　我国刑法针对行政执法机关拒不移送涉嫌犯罪的案件的行为制定了徇私舞弊不移交刑事案罪，但是现有的规范性文件未对行政执法机关拒不提供涉嫌犯罪案件的线索和信息作具体明确的规定，导致行政执法机关在行政执法与刑事司法衔接过程中对信息共享不重视，认为不与刑事司法机关进行信息共享也不会对自己有任何影响，持无所谓的态度，导致在实践工作中一部分案件未能被刑事司法机关发现，成为“漏网之鱼”；一部分案件线索系群众控告、举报，而非行政执法机关提供，行政执法机关就行政执法信息与刑事司法机关进行共享有很大随意性。

　　（三）信息通报工作未正常开展

　　虽然行政执法机关与刑事司法机关之间已建立了信息通报制度，但是在实践工作中，信息通报制度的运行和完善还需要走很长的一段路。

　　首先，并非所有的行政执法机关均严格按照规定来落实信息通报制度。

　　其次，“定期或者不定期”进行信息通报的规定，在时间上存在很大的空间，故导致信息通报的次数和频率很低。

　　再次，信息通报的方式五花八门，未常规化、固定化。在信息通报上，有的行政执法机关采取简单的书面形式移送，有的采取口头通报形式，缺乏严肃性和严谨性。

　　最后，公安机关、检察机关没有将信息通报制度落实到位。规范性文件中规定，“公安机关、检察机关向行政执法机关通报移送案件的受理、立案、撤案、批准逮捕、起诉或者不起诉情况。”但是在实践工作中，公安机关、检察机关往往也怠于将案件相应的处理情况向行政执法机关通报，导致行政执法机关不知道该案件处于什么阶段，影响行政执法机关的下一步行动，严重打击了信息共享的积极性。

　　（四）联席会议制度未发挥应有作用

　　在实践工作中，行政执法机关与刑事司法机关为加强信息交流、工作配合而制定的联席会议制度流于形式，基本没有发挥应有的作用。

　　第一，牵头部门不固定导致联席会议召开难度大。实践工作中行政执法机关、公安机关、检察机关均参与过联席会议的牵头工作，不同单位牵头导致会议召开地点、时间变动性大，其他单位很难配合。

　　第二，联席会议的过程具有封闭性，透明度不高，列席会议的人员基本系分管领导。

　　第三，联席会议的性质“变质”，会议大多是为了某单位的专项活动进行动员而开展，或者就某个案件的处理进行协调，在实践中可能演变为权力干预的工具，与制度设立的初衷大相径庭。

　　第四，虽然联席会议的相关规范性文件对会议的效力问题做了规定，但是在实践中，部分行政执法机关和刑事司法机关没有严格按照会议内容执行。

　　（五）信息共享平台建设不均衡

　　虽然行政执法与刑事司法信息共享平台在我国某些省市陆续搭建起来，但是尚处于试点阶段，没有在全国范围内建立起来。且受制于经济社会发展条件，我国各地信息共享平台机制呈现出一种不均衡的状态。在发达地区，诸如上海、深圳等地，业已形成了一些可复制的成功经验。以深圳为例，截止至2014年1月25日，行政执法与刑事司法信息共享平台已覆盖166家行政单位，录入行政执法案件信息1425条，该信息平台有望在广东全省推广应用。但是在信息共享平台建设尚处于刚刚起步阶段或者是其他不具备信息共享平台机制软件与硬件建设的地区，建立行政执法与刑事司法信息共享平台需牵涉到我国大部分的行政执法机关与刑事司法机关，各单位之间对是否应当建立信息共享平台在思想上没有达成共识，且又缺乏法律层级较高的对各协作单位有较强制约力的规范性文件的指导，更为关键的是缺乏牵头部门和主管单位的具体推动，使信息共享平台建设的工作推进难度很大。此外，由于技术、资金保障不到位，也是导致信息共享平台建设工作没有实质性进展的重要原因。建设与维护信息共享平台需要投入大量资金与大批专业技术人员，但当前政府财政对此没有专门预算，缺乏经费保障。由于经费保障不到位，信息共享平台的建设难以推进，目前大部分地区的做法是通过纸质文书或口头通报的方式进行信息的传递，科技含量低，使信息的共享受到极大阻碍。

　　即便是已经搭建信息共享平台的地区，也仍受各类主客观因素限制，致使信息共享平台形同虚设。一是信息输入不及时、不规范。由于某些单位未明确分管领导与职能部门，没有专兼职工作人员，且信息录入缺乏硬性标准，导致行政违法案件的输入量与实际数量相比依旧存在较大差距。此外，信息输入时间延迟、输入的内容不全面的现象十分普遍，这在很大程度上给信息共享平台的工作效能打了折扣。二是没有充分利用信息共享平台。首先，同一地区，并非所有的行政执法机关均参与到信息共享平台的建设和使用中来，该些未参与的行政执法机关的相关执法信息自然没有录入到该平台，使得信息共享平台的功能和作用没有实现最大化。其次，有的行政执法机关虽然参与到信息共享平台的建设中来了，但是在思想上仍然没有给予重视，并未好好利用该平台的功能，致使该平台如同虚设。再次，已建立信息共享平台的地区也受经费问题的掣肘，平台的更新、运营和维护均需要大量资金，财政并未拨付专项资金，导致信息共享平台虽已建立但是并无实际效用。最后，当前各地信息共享平台的建设主要依靠当地检察机关的推动，并以当地自我建设为中心，该平台仅在当地部门与部门之间有效，下级与上级、地区与地区之间并未形成一个纵横交错的立体平台。

　　总的来说，虽然部分地区在实践中已经摸索出某些可以复制的成功经验，但是在全国范围来看，尚未有统一规划建设行政执法与刑事司法信息共享平台的工作意见投入实质性的运作。

　　

　　

　　第三章 行政执法与刑事司法信息共享机制不健全的原因分析

　　行政执法与刑事司法信息共享机制能够为破解“有案不移”、“以罚代罪”的现实难题提供可行的方案，为促进行政执法机关依法行政与刑事司法机关公正司法提供双重保障，在强调“全面建设法治国家”的今天意义显得尤其重大。我国已经初步建立起行政执法与刑事司法信息共享机制，但为何当前该机制的落实面临上述诸多难题，难以发挥其功效？因而有必要对行政执法与刑事司法信息共享机制发展不健全的深层原因进行有效梳理。

　　第一节 现有的规范性文件法律位阶低

　　在本文的第二章中，已经详细分析了我国行政执法与刑事司法信息共享的相关规范性文件，不难看出我国行政执法与刑事司法信息共享机制的框架主要由《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》等6大文件构成。其中，除了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》属行政法规之外，其余的均属于内部规范性质的法律文件。该些规范性文件的制定主体包括国务院、最高人民检察院、全国整规办、公安部、监察部。

　　此外，地方也出台了效力层次较低的一些政府规章及地方机关之间的联合工作意见。以湖南省为例，2003年，湖南人民检察院、公安厅联合湖南省农业厅等行政执法机关根据国务院颁布的2部行政执法与刑事司法衔接的规范性文件出台了《关于加强工作联系建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制的意见》，该意见明确规定要建立信息共享制度，以及信息通报制度、联席会议制度，且对该些制度的内容进行了进一步的细化。但是，该规范性文件的制作主体是湖南省人民检察院、公安厅以及湖南省7个行政执法机关，效力层次较低，无法对全省范围内所有的行政执法机关形成约束力，仅能对参与制定的机关及下属机关起到一定的规范及指导作用。

　　总而言之，我国行政执法与刑事司法信息共享机制的框架主要由一部行政法规，以及一些内部规范性质的法律文件和政策性文件搭建而成,在法律效力上缺乏普遍约束力和强制力。无论是从立法主体地位来看，还是从法律文件性质来看，这些规范性文件在立法法上的效力层次较低，难以为信息共享提供强有力的保障。

　　第二节 规范性文件的内容有待完善

　　现有的规范性文件对建立行政执法和刑事司法信息共享机制的作出了明确的规定，如《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》规定“在查办违法犯罪案件的过程中，行政执法机关与刑事司法机关之间应当建立信息共享机制，以达到加强联系、密切配合、互相制约、确保法律执行的目的。”但这些规范性文件对行政执法与刑事司法信息共享机制的具体描述很少，仅概括性地规定要建立信息共享机制，并没有对信息共享机制具体包含什么内容进行细化，对该机制的具体设计和规划没有详细的规定与要求。体现在：1、信息共享的主体范围不明确。2、信息共享的内容不明确，即没有规定行政执法机关和刑事司法机关之间应当相互共享哪些信息。3、信息共享的期限不明确。4、监督主体不明确。5、缺乏信息共享的责任承担规定。故导致在实践工作中，信息共享工作的开展缺乏动力，也系该项工作难以全面整体推进的重要原因。

　　此外，6大规范性文件对的信息共享机制的配套制度也只作了统筹性的规定，未能就该些制度的具体内容如：联席会议的牵头部门、联席会议的内容、召开的期限，信息通报的期限、时间、内容，信息共享平台的牵头部门等等进行规制。

　　总而言之，行政执法与刑事司法信息共享机制缺乏具体、明确的法律规定，机制建设缺乏可操作性，导致在实践工作中，信息共享往往停留在几个行政执法机关和刑事司法机关之间象征性地报送些资料，对该些机关均缺乏有效的制约。

　　第三节 缺乏有效的监督和责任追究机制

　　尽管行政执法与刑事司法信息共享机制缺乏有效的的监督和责任追究机制也是行政执法与刑事司法衔接规范性文件内容不完整的的一种体现，但是考虑到缺乏监督与责任追究机制的制度没有强制力和威慑力，是行政执法与刑事司法信息共享机制推行困难的重要原因，故专门就现有的信息共享机制缺乏有效的监督和责任追究机制专辟一项来进行分析。

　　一、缺乏有效监督主体

　　《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》赋予了检察机关和监察机关对行政执法机关是否按规定将涉嫌犯罪的行政违法案件移送给刑事司法机关进行监督的权力。《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》规定，行政执法机关查处行政违法案件和移送涉嫌犯罪的行政违法案件的行为受监察机关的监督。不难看出该两部规范性文件明确规定了检察机关和监察机关是行政执法与刑事司法衔接机制的监督主体，但是监督的内容是行政执法机关是否移送涉嫌犯罪的行政违法案件。

　　信息共享机制是行政执法与刑事司法衔接机制的有机组成部分，行政执法机关将涉嫌犯罪案件移送至刑事司法机关是行政执法与刑事司法衔接工作的一种，虽然检察机关和监察机关享有对行政执法机关是否将涉嫌犯罪的案件移送至刑事司法机关进行监督的权力，但是并不等同于检察机关与监察机关具有对行政执法机关与刑事司法机关之间是否信息共享进行监督的权力。也就是说，现有的规范性文件并没有明确地规定行政执法与刑事司法信息共享的监督主体。

　　二、未形成责任追究机制

　　虽然现有的规范性文件对行政执法机关“有案不移”、“隐匿、私分、销毁涉案物品”的责任承担做了规定：若情节轻微，则可以给予该机关正职负责人或主持工作的负责人降级以上行政处分；若情节严重构成犯罪的，则应当依法追究正职负责人或主持工作的负责人刑事责任。但是对行政执法机关隐匿案件信息的情形应承担何种后果并未予以规定。立法上的缺失导致行政执法与刑事司法信息共享机制的运行缺乏保障，造成信息共享的随意性。

　　由于缺乏有效的监督主体，且没有建立相应的责任追究机制，使信息共享机制这项需要长期坚持且工作量巨大的基础性工作在实践中得不到根本的保证。而且行政执法机关与刑事司法机关又分属各个不同的系统，更加缺乏监督和制约。一旦某个环节出了差错，就会影响到整个信息共享机制，乃至行政执法与刑事司法机关的有效运行。

　　第四节 行政执法与刑事司法主体抵触信息共享

　　一、对信息共享缺乏认同感

　　部分行政执法机关、刑事司法机关及其工作人员对行政执法与刑事司法信息共享的意义和积极作用认识不清，存在以下认识误区:

　　1、对行政执法与刑事司法信息共享怀有高度的戒备，错误地认为信息共享是对本单位权威的挑战，存在很强的抵触情绪，认为没有义务也没有必要将相关信息进行共享。

　　2、认为规范性文件、上级业务主管机关并没有对行政执法与刑事司法信息共享有具体、明确的工作要求，本单位对信息共享也没有迫切的需求。

　　3、认为进行信息共享容易将自身执法过程中出现的一些违规违法，甚至是犯罪问题暴露出来，被检察机关或者监察机关抓住把柄。

　　4、认为进行信息共享是给自己增加工作量，且对自身的执法有了更高的要求，是自找麻烦。

　　由于行政执法机关与刑事司法机关对行政执法与刑事司法信息共享缺乏基本的心理认同基础，在思想上不重视，工作中也不予以配合，给信息共享机制的建设和完善增加了不少阻力，难以有实质性的突破。

　　二、部分工作人员法律素养不高

　　无论是行政执法机关还是刑事司法机关的工作人员，通常对自己主要职责所涉及的法律法规比较熟悉，并具有处理与自己职责相关的业务的丰富经验。由于业务分工的不同和专业素养的差异，对与自己业务无关的其他法律法规则却知之胜少。

　　部分行政执法机关工作人员对刑事法律及相关司法解释比较陌生，在判断罪与非罪、此罪与彼罪方面的法律功底和经验不足。在案件处理过程中，对相关罪名和犯罪构成要件掌握不够，对是否构成犯罪、构成什么类型的犯罪没有把握，通常对行为人以行政处罚结案，使得某些触犯刑法的犯罪嫌疑人未受到刑事追究。如在办理生产、销售假冒伪劣产品的违法案件中，适用刑法时遇到产品价值、销售金额、非法所得数额等问题时，由于数额不同会影响到行为人是否构成犯罪，构成什么犯罪的问题，但行政执法机关在实践工作中办理这类违法案件时大多以罚款形式结案。此外，某些行政执法机关认为行政违法行为已进行行政处罚，则无需再将该案的案情、造成的后果等信息与刑事司法机关共享，导致某些触犯刑法的行政违法案件没有被公安机关及时发现，检察机关也无法落实法律监督职能。

　　刑事司法机关的部分工作人员也同样存在类似问题，对相关行政法律、法规不熟悉，对行政执法机关处理行政违法行为的依据、程序、期限等问题不了解，这也在一定程度上对行政执法与刑事司法信息共享产生了负面影响。

　　三、部门/经济利益使行政执法机关抵触信息共享

　　《行政处罚法》规定，“当行政违法行为构成犯罪的，应当依法追究行为人的刑事责任，行政机关不得以行政处罚代替刑事处罚。”《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也规定，行政执法机关应当将涉嫌犯罪案件向公安机关移送，不得“以罚代刑”。《行政处罚法》规定人民法院对构成犯罪的违法行为判处罚金时，若行政机关已经对行为人进行了罚款，则该罚款数额可以抵扣相应的罚金数额。由于行政处罚和刑事处罚分属两个不同体系，故在司法实践中，行政执法机关和人民法院同时对行为人进行行政处罚和刑事处罚并无不当，但是当某一行为既触犯了行政法律法规，又触犯了刑法时时，原则上应优先进行刑事处罚。

　　我国县市级行政执法机关的考核一般以办案数量为主要指标,行政执法机关的罚没款系本单位办案经费和补贴的主要来源。虽然财政制度一般规定了罚没款“收支两条线”的原则,但实践上，财政部门对行政执法机关上缴的罚没款会按比例进行返还，行政执法机关罚没款的多少会与本机关获得的财政拨款成正比。此外，行政执法机关也会将部分返还的罚没款作为本机关执法人员的补贴，行政处罚数额的多少与执法人员的补贴直接挂钩，罚没款数额越高，“回报”也就越高，反之则越低。若行政执法机关将案件信息与刑事司法机关共享，导致涉嫌犯罪的案件势必将优先移送至刑事司法机关，如此一来，会对行政机关工作人员产生经济利益、或人情关系上的不利影响。受部门利益、经济利益以及人情关系的驱动，加之相关监督和责任追究机制落实的不到位，使某些行政执法机关及其工作人员不愿意将行政执法信息与刑事司法部门共享。

　　

　　

　　第四章 关于完善行政执法与刑事司法信息共享机制的思考

　　上文对行政执法与刑事司法信息共享机制中出现的问题从不同角度进行了详细分析，下文将就如何完善该机制，进一步发挥其功效提出思考与建议。

　　第一节 行政执法与刑事司法信息共享机制立法之完善

　　行政执法与刑事司法信息共享机制的健全离不开规范性文件的完善。

　　一、提高规范性文件的法律位阶

　　现有的行政执法与刑事司法衔接的规范性文件大多是内部规范性质的法律文件和地方行政执法、刑事司法机关联合出台的工作办法，该些法律文件效力层次和法律位阶均低于法律、司法解释、行政法规、部门规章等，不具有普遍的约束力与适用效力，仅对参与制作的单位及下属单位的内部工作具有指导意义。

　　全国人民代表大会及其常务委员会是我国立法机关，同时具有监督政府、检察机关、人民法院工作的权力，其出台的法律文件具有除宪法外的最高法律效力。地方人民代表大会及其常会委员会出台的地方性法规虽然在法律效力上低于法律、行政法规，但是高于政府规章及内部规范性质的法律文件，对地方行政执法机关以及刑事司法机关均具备普遍约束力。故无论是从主体地位来说，还是从立法效力来说，人民代表大会及其常务委员会作为行政执法与刑事司法信息共享机制的立法主体确有必要，有利于从根本上解决与信息共享机制相关的规范性文件法律位阶低及不具备普遍约束力的问题。

　　此外，由于行政执法机关和刑事司法机关分属于两个不同的系统，在信息共享过程中承担不同的职责，故若由任意一方担任立法主体的角色，则在制定相关规定时会更多地考虑到本方利益，故无法形成行政执法与刑事司法信息共享的合力。人民代表大会作为立法主体也有利于协调行政执法机关与刑事司法机关两个不同“阵营”的工作，解决立法“不中立”的问题。

　　基于以上考虑，由人民代表大会作为立法主体来解决行政执法与刑事司法信息共享机制中出现的规范性文件法律位阶低，立法主体倾向于本方利益的问题，不仅仅具有权威性，也更具有中立性。

　　二、细化信息共享机制的内容

　　现有的规范性文件均仅对信息共享机制做了原则性的规定，并未细化信息共享的主体、范围、期限、责任等，也未就信息共享机制的配套机制作出具体详细的规定。针对现有的信息共享机制规范性文件操作性不强的问题，全国人民代表大会应当在充分调研、充分论证的基础上，就信息共享主体、范围、期限、责任、监督主体、运行保障、配套机制等基本问题作出具体性的规定，架构出信息共享机制的主体框架和内容。

　　1、明确信息共享的主体。本文的第一章中已论述了在行政执法与刑事司法衔接机制语境中，行政执法机关指除公安机关和监察机关以外的行政机关、法律法规授权的组织，以及行政机关委托的组织；刑事司法机关指公安机关和检察机关。鉴于行政执法与刑事司法信息共享机制系行政执法与刑事司法衔接机制的组成部分，故信息共享主体应与行政执法与刑事司法衔接机制下的行政执法主体和刑事司法主体一致。

　　2、明确信息共享的内容。明确信息共享的内容首先得明确进行信息共享的案件范围。在当前实践中，对将涉嫌犯罪的案件信息与刑事司法机关进行共享已普遍达成了共识，存在分歧的是哪部分行政违法案件的信息应进行共享，划分的标准是什么。众所周知，行政执法机关数量庞大，公安机关、检察机关的人力、物力也有限，要求行政执法机关与刑事司法机关将所有行政违法案件的信息均进行共享，并要求公安机关、检察机关进行审查的现实可能性不大，故只应将未达到刑事追诉标准，但是接近追诉标准，且具有其他严重情节的非适用简易程序的案件纳入到共享的范围。之所以将纳入共享范围的案件设定非适用简易程序的标准的原因是，在现实生活中，有大量事实清楚、情节简单、后果轻微的的行政违法案件适用简易程序，该类案件显然不会构成犯罪，故将部分行政违法案件排除在需要进行信息共享的案件范围之外，可以节省大量的行政、司法资源。此外，有关单位及个人认为行政执法机关应当移送的而尚未移送的，而向检察机关或者监察机关进行举报的涉嫌犯罪案件也应纳入信息共享的案件范围。

　　确立了信息共享的案件范围之后则要明确该些案件应当共享的信息内容。一般来说，行政执法机关应当将案件名称、基本案情、处罚依据、处罚结果等与刑事司法部门共享；案件移送后，刑事司法部门应当将案件的受理或不予受理、撤案、批准逮捕、起诉等情况与行政执法机关共享。

　　3、明确信息共享的期限。行政执法机关应当及时将符合共享要求的行政违法案件的信息与刑事司法机关进行共享，对于涉嫌犯罪的案件应当在发现之日起5日内予以共享，行政违法案件应在作出行政处罚决定之日起5日内予以共享。刑事司法机关应当在3日内将行政执法机关移送的案件的相关处理情况向行政执法机关进行共享。

　　4、明确监督部门及职责。宪法赋予了人民检察院法律监督权，负有监督法律实施的职责。虽然没有明确规定检察机关对行政执法机关的行政执法活动具有监督权，但是从行政执法与刑事司法信息共享的立法和实施现状来看，明确检察机关对行政执法机关的法律监督权，对督促行政执法机关就行政执法信息进行共享，打击行政执法机关在信息共享过程中出现的职务犯罪确有必要。此外，《行政监察法》赋予了监察机关监察职能，其监察对象在很大程度上与行政执法与刑事司法信息共享主体吻合，故也应当明确监察机关系信息共享机制的监督主体。监察机关对行政执法机关及其工作人员的信息共享工作进行监督，若发现违纪、违法问题的，依照相关规定进行处理；若发现涉嫌犯罪的，则及时移送检察机关进行处理。

　　5、明确责任追究。明确责任追究机制能够保障行政执法与刑事司法信息共享机制的有效运行，发挥信息共享机制在行政执法与刑事司法衔接中的重要作用。若行政执法机关及刑事司法机关未按照相关规定进行信息共享，情节轻微的，对正职负责人或者主持工作的负责人或者直接责任人给予记过以上的处分；若给国家、群众的生命财产安全造成严重损失等后果，构成犯罪的，适用玩忽职守罪的刑法条文及相关立案标准、司法解释，对其以涉嫌玩忽职守罪依法追究刑事责任。

　　第二节 健全行政执法与刑事司法信息共享的相关配套制度

　　信息通报制度、联席会议制度以及信息共享平台系行政执法与刑事司法信息共享的配套制度，以保障信息共享机制的有效运行。鉴于各地的具体实际情况——行政区域大小、人口多少、财政实力、行政违法案件数量均存在差异，故全国人民代表大会在对信息共享机制立法时，可将该三类制度的建立在立法中表现出来，但是具体如何健全信息通报制度、联席会议制度以及信息共享平台，由地方人大根据本地的实际情况进行立法予以确立更为适宜，更彰显灵活性。

　　一、健全信息通报制度

　　首先，应具体、明确通报的时间维度。各地根据当地具体情况，以月、季度、半年、年为时间单位。

　　其次，细化信息通报的内容。除了规定行政执法机关应当向公安机关、检察机关通报查处行政违法案件情况及向公安机关移送犯罪案件的情况之外，公安机关和检察机关也应向行政执法机关通报行政执法机关移送的案件的后续处理情况，以便行政执法机关能够及时掌握已移送案件的处理情况，一旦出现公安机关认为不构成犯罪不予受理以及检察机关认为不构成犯罪作出不诉决定的情形时，行政执法机关能够及时对不构成犯罪但属于行政违法的行为人作出相应行政处罚。此外，还规定行政执法机关向刑事司法机关通报具体的案件信息应包括该案的涉案金额、造成的损失等关键性信息。

　　再次，确定信息通报的形式。各地可以根据实际情况确定信息通报的形式为书面移送或以召开会议的方式进行通报，考虑到频繁召开办会议会使各部门在时间上难以配合，且会议的经费难以得到保障，故以书面形式为主，以召开会议的方式为辅。

　　最后，规定各部门应确定本单位负责信息通报的内设机构，确定主管负责人与具体联络人员，设专人专岗负责。

　　二、完善联席会议制度

　　地方各级人民代表大会及其常委会应当从以下几个方面完善联席会议制度：

　　第一，确立联席会议的牵头部门。考虑到牵头部门首先必须是行政执法机关或者刑事司法机关中的一员，且在执法领域须具有较高权威及行使权力的积极性。因此作为行政执法与刑事司法衔接机制主体之一的检察机关较为适合充当牵头部门，成为联席会议的组织者和主持者。

　　第二，应当明确规定联席会议的召开时间。现有的规范性文件规定，“定期或不定期”召开不同层次的联席会议。采取“定期或不定期”这样的模糊性措辞，使得联席会议的召开具有很大的随意性。针对该问题，可以对联席会议的召开时间作出具体设置，比如每季度或者每半年召开一次；此外，还应当规定遇到重大、紧急情况可以临时召开联席会议。

　　第三，划定联席会议的内容范围。各地行政执法与刑事司法机关可以在加强办案情况通报以及办案经验的交流、研讨司法与执法实践中遇到的各种问题的基础上增加联席会议的内容。

　　第四，确定联席会议的效力。明确规定在充分协商的基础上达成的一致意见对各与会机关具有约束力，需严格按照达成的意见执行。

　　三、构建信息共享平台

　　信息共享平台依托电子信息网络传输行政执法与刑事司法信息，是实现信息共享、案件查询、线索及时移送等关键问题的重要途径和有效手段，对保障检察机关的法律监督权，保障行政执法和刑事司法的公平、公正均具有重要意义。

　　由于一些地方信息共享平台尚未搭建，或虽搭建了信息共享平台，但平台设计不科学，这都对行政执法机关和刑事司法机关信息共享造成不便。随着信息技术的发展，建立行政执法机关与刑事司法机关之间、上级与下级之间的全方位、一体化电子信息网络，不仅能保证行政执法信息与刑事司法信息在各机关之间快捷、高效地传递，也能保障行政执法与刑事司法信息共享机制能够有效运行。

　　（一）调动各方力量共同打造信息共享平台

　　行政执法与刑事司法信息共享平台是一个涉及面广、技术含量高的庞大系统工程，要积极争取地方党委、政府的重视和支持。

　　首先，成立建设信息共享平台的项目领导小组，全面领导和把握项目的建设，具体负责项目的组织实施。

　　其次，要确立牵头单位及参与单位。由于建设信息共享平台牵涉的单位绝大部分是行政执法机关，需要一个强有力的主体来调动该些机关，故确定各级政府为牵头部门更为恰当；参与单位则为所有行政执法机关与公安机关、检察机关。

　　再次，需要组织一个由理论研究、业务和技术部门共同参与的课题组，可以在行政执法机关与刑事司法机关现有的网上工作系统的基础上，尽可能的充分利用好已有资源，在认真考察和深入调研的基础上设计出电子平台，避免造成不惜要的资金浪费，以及杜绝重复建设。

　　最后，信息共享平台的建设需要投入大量资金与大批专业技术人员，政府财政应对此设立专门预算，在经费上对行政执法机关与刑事司法信息平台建设给予充分的保障。

　　（二）信息共享平台的内容录入

　　各级行政执法机关、公安机关、人民检察院应当按照信息共享的范围，在规定期限内，将相关执法信息及案件处理信息录入信息共享平台：

　　1、行政执法机关办理案件的信息。行政机关在行政执法过程中发现的达到刑事立案标准，涉嫌犯罪应受刑罚处罚的案件信息；行政机关查处的虽没有达到刑事立案标准，但接近立案标准，且具有其他严重情节的非适用简易程序的行政违法案件信息；有关单位及个人认为行政执法机关没有按照行政执法与刑事司法衔接的相关规定移送涉嫌犯罪案件而向检察机关、监察机关举报的案件信息。

　　2、公安机关办理案件的信息。公安机关对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪的案件做出立案或不立案决定，以及提请逮捕和移送审查起诉的案件信息。

　　3、检察机关办理案件的信息。检察机关立案监督的信息，批准/不批准逮捕的案件信息，起诉/不起诉的案件信息。

　　4、行政执法机关与刑事司法机关的其他相关执法信息。

　　（三）对信息共享平台的运行给予充分人力保障

　　行政执法机关与刑事司法机关信息共享的内容均要通过人工操作，录入、导入数据平台，因此为保证信息共享平台能够有效运行，必须给予充分的人力保障。

　　首先，各单位必须指定分管领导作为本单位负责信息共享平台运作工作的负责人。其次，必须安排具体的操作人员，负责录入、更新相关的行政执法和刑事司法信息；此外刑事司法机关还需要有专门的工作人员负责对录入信息共享平台的相关信息进行研究、筛选，从中发现涉嫌犯罪的案件。最后，保障各单位均有技术维护人员，负责对信息共享平台进行日常的维护。

　　行政执法与刑事司法信息共享平台作为一个系统程序,负责操作此项程序的人员应当接受必要培训。针对部分行政执法机关人事变动频繁,新任人员不熟悉信息共享平台操作流程的情况，各部门也要及时组织人员进行培训。

　　第三节 信息共享机制运行之保障措施

　　一、加强宣传，达成信息共享的共识

　　加大行政执法与刑事司法信息共享的宣传力度，破除行政执法机关、刑事司法机关及其工作人员对信息共享的偏见及错误认识。

　　加强宣传的重点是要改变行政执法机关与刑事司法机关工作人员对信息共享的错误认识，为推进共享机制建设奠定思想基础。这就要求行政执法人员和刑事司法人员首先必须站到整合执法资源、规范执法活动、建设社会主义法治国家的高度来正确认识行政执法与刑事司法信息共享对行政执法与刑事司法衔接。其次，必须认识到随着社会的发展和执法环境的复杂化，行政执法与刑事司法信息共享是行政执法与刑事司法的必然趋势，也是行政公开的内在需求。最后行政执法与刑事司法信息共享是规范行政执法行为的客观需要，能够使行政执法人员和刑事司法人员多一道监督，督促自己依法行使权力。从另外一个角度来说，也是在保护行政执法和刑事司法人员。行政执法机关与刑事司法机关既是信息共享机制建设的主体，同时也是受益者。

　　对社会公众加强信息共享机制宣传的力度，营造良好工作氛围。不仅要让行政执法与刑事司法主体消除对信息共享机制的误解，同时也要向社会大众宣传信息共享机制的内容、组成及意义，在社会形成一种良好氛围，为信息共享机制的推动打下良好的群众基础。各牵头部门及参与部门均要加强与报刊、电视台、广播电台，特别是网络这一新兴媒体的联系与沟通，积极主动地提供新闻素材，做好行政执法与刑事司法信息共享的宣传工作，使社会了解信息共享工作的目的、内容和成效等。通过宣传，广泛发动群众参与，积极举报涉嫌犯罪案件和违法违纪、职务犯罪线索。

　　总之，通过加强宣传要做到三个方面的转变:一是从对信息共享机制怀有戒备、抵触心理转变成为真正的接受；二是从认为信息共享机制与自身工作无关、不予理睬到将该工作作为自身职责所在；三是从消极应付信息共享工作变为积极配合。

　　二、提高行政执法人员及刑事司法人员的法律素养

　　行政执法机关要根据行政执法与刑事司法信息共享工作的需要，结合本单位工作职能，有计划、有组织、有针对性地组织各类业务培训班、专题研讨、座谈会等。通过学习培训，使行政执法人员能够熟练运用相关法律法规和专业知识客观准确地分析判断案件性质以及构成违法犯罪的基本要件，熟练掌握各类案件的立案标准，办案流程，能够熟练制作各类法律文书，熟练掌握行政执法与刑事司法信息共享工作的有关知识和具体要求，有效提升行政执法队伍的业务素质和工作水平。

　　刑事司法机关则可以组织本单位负责行政执法与刑事司法信息共享的工作人员针对行政法律、法规进行系统的学习，了解行政执法机关在办理行政执法案件的流程、期限等，以便信息共享工作能够更好的开展。

　　三、建立考评制度

　　地方各级人民政府、各级人民检察院均应当将信息共享工作纳入年度考核内容，将信息共享工作的开展情况纳入综合治理考核中来。对参与信息共享的行政执法机关和刑事司法机关进行定期考核，且应当听取监察机关的意见。首先，明确考核加分及减分项目，促进良性互动。其次，设立奖惩措施。对在行政执法与刑事司法信息公开过程中表现优秀的机关给予一定精神上、物质上的嘉奖，对于表现落后的机关给予一定的惩戒措施，如进行通报批评等。

　　四、实行行政执法机关收支脱钩

　　改变财政上将罚没款的多少与行政执法部门获得的财政拨款成正比、执法部门将行政处罚数额的多少与执法人员的补贴直接挂钩的现象，切断行政处罚罚没款与行政执法部门及其工作人员之间的联系，实行行政执法机关收支完全脱钩，消除经济诱因对行政执法与刑事司法信息共享机制的不良影响。