伴随经济社会发展，基层执法事务日益增多，执法编制核定与执法事务增长未能实现协同，正式编制内执法人员难以完成不断增加的执法事务，基层执法组织转而从社会自行招募临时工，签订劳动合同。这些人员不具有正式编制，他们或者从事执法辅助工作，或者以正式人员名义从事执法活动。临时工的存在有效缓解了基层执法力量的紧缺，确保执法机关充分完成各项执法任务。协警是这类人员的主要构成，在临时工队伍中所占比重最大。协警执法存在很多问题：协警法律素养低下，待遇差。协警往往是暴力执法、选择性执法、趋利执法的主要人群。另外，在执法现场，执法对象质疑协警执法权力，抵制和抗拒协警执法行为，由此引发执法冲突，甚至发生扩散，产生群体性事件。尤其在近年来，相关问题发生的频率显著提升，不断冲击基层社会秩序。

上述问题的发生与多种因素相关。在现有研究中，协警体制往往被作为产生问题的根源。协警处于正式体制之外，素质较差，对他们的职责缺乏明确界定，对他们的行为缺乏有效管理和控制。解决协警执法问题，首先需要明确协警身份，确定协警职责权限。协警并非正式执法人员，缺乏执法资格，只能配合与辅助正式民警开展执法工作。协警不能下达对公民权利具有实质影响的执法裁定，只能从事辅助性、事务性的活动。警察主要从事实质性、高权性的执法工作，辅警从事简单事务性和机械程序性的工作。上述内容构成官方和媒体对协警执法的主要认识，以及对协警体制改革的对策建议。当前各地推动的协警改革也是以上述认识为基础。改革举措包括限制协警从事具有自由裁量空间的执法事务，严格规范和限制协警执法行为，以及通过建立制度化、规范化、程序化的执法体制来解决协警执法所存在的问题。

上述对协警执法的理解在方法论层面主要受到传统行政执法“严格规则主义”理论模式的影响。该理论的概念、命题和方法构成分析协警执法事件，改革协警体制的思维范式。“严格规则主义”理论模式下，执法被界定为：国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动”。该理论模式有以下三方面特征：一是执法制度建设的核心在于有效约束公权力，建构严密的控权网络，保障个体权利。二是执法活动要严格依照法律规范，按照法定程序运行。执法活动的合法性来源于执法活动是否依法，是否遵守程序规定。有研究将这一合法性模式概括为“传送带”模式。三是“严格规则主义”进路认为配置执法权是协警体制改革的关键，在相关对策建议中，执法权被作为配置执法资源，规范执法行为，化解执法难题的重要杠杆。

在“严格规则主义”进路下，通过加强执法规范化建设，实现协警执法权限法定化、执法过程程序化，建立严密的控权网络，是抑制执法不规范行为，解决协警执法困境的主要思路。但是这一理论模式在解释协警执法实践时也存在很多不足，其所内含的规范化路径只构成协警制度沿革的一个面向：其一，协警执法往往是在多种冲突性利益之间的协调，是利益分配的政治过程。执法活动同时也是一种治理活动和政治活动。其二，基层执法裁量的范围十分宽泛，弥散在执法活动的每个环节当中。认定事实和适用法律的活动本身就包含自由裁量的因素，诸如对事实的性质、准确性程度、与法律规则适用的认定；以及评估和取舍相互冲突的事实，对法律原则和规则的理解，对其相对于特定事实的可使用性的判断等。从这个角度讲，很难将执法活动分为涉及裁量的“执法活动”和不涉及自由裁量的“辅助活动”。在一线执法瞬息万变的形势下，这种划分大多不具有可操作性。其三，“传送带”的合法性模式将形式正义作为执法追求的主要目标，缺乏对实质正义的有效关注。但是执法实践中，执法对象对执法行为的合法性认知往往采取“可接受性”这一实质正义的立场。他们甚至可能仅仅从自身利益出发，缺乏对执法权威的内在体认和服膺。明确的法律法规、规范化的执法制度并不构成提高执法的可接受性的充要条件，社会情势、舆论、传媒等因素都有可能塑造公众对执法行为的合法性认知。

基层执法并非单向的确立服从、实现支配的过程，而是一种双向的讨价还价过程。执法实践偏离理性化的官僚制决策模型。研究协警执法，需要进入一线执法场景中，理解基层执法的复杂性和特殊性。基层执法构成国家治理的重要一环，协警执法背后隐含了治理转型和社会转型的深层次背景。在理解协警执法实践时，“严格规则主义”往往容易简化协警执法的复杂性，忽视协警执法内涵的制度逻辑。研究协警执法，需要进入执法实践，深入协警执法的制度历程和脉络之中。协警体制的形成是一个复杂的制度演变过程，在形成过程中往往内涵“制度功能与结构之间的相互塑造”。需要分析协警制度生成、演变的外部政治、社会背景，研究两者之间动态化与功能性的关系，从微观和宏观层面分析协警执法困境的产生原因，在此基础上，对协警改革进行梳理，研究协警改革是否有效解决了协警执法存在的各类问题。

本文拟从体制层面展开，对协警执法的兴起、困境以及改革进行分析和研究。笔者于2013年5、6月、2014年1月、2015年2、3月，2015年8月，分别进入关中X镇、T镇、中南Y镇，以及滇中s镇公安派出所调研，参与观察协警执法，对协警、当事人、乡镇干部进行半结构性访谈。文章的经验材料一方面来源于笔者的实证调研，另外一方面来源于各类相关文献材料。文中引用了大量协警所写的，发表于协警微信公众号的网络文献。这些文献反映了协警对自身现状和协警执法问题的认识。虽然部分文献不乏夸张的手法，相关数据也缺乏细致考证。但可以将其与调研经验相对照，去伪存真，展开更为多元、全面的讨论。 

协警又称协勤、辅警、警辅、联防队员、治安员、巡防员、协管员、保安员等。协警的多种称呼本身反映出协警体制沿革的复杂历程。协警最早被称为联防队员，在20世纪80年代开始大量出现。协警执法的出现一方面是新中国政法传统中群众路线在执法领域的表达，另一方面也与改革开放以来治安形势恶化，“严打”运动、社区警务战略等现实因素密切相关。

（一）群众路线与治安联防组织

群众路线是中国共产党的根本执政路线和组织路线。新中国成立之后，群众路线成为政法工作的主要工作方法。在治安工作中，强调群众路线与专门工作相结合。在建国初期的镇压反革命运动以及之后《治安管理条例》的颁布，都强调依靠广大人民群众，充分动员和利用群众力量开展治安工作。1963年，以“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”为内容的“枫桥经验”在全国推广，成为各地治安工作的主要标杆。从1960年代开始，各地普遍组建起群众治安联防队。改革开放之后，这批队伍由公安部门管理和组织，在打击违法犯罪，维护基层社会秩序方面发挥了巨大作用。1988年，公安部向国务院请示，继续加强群众性治安联防工作，缓解警力不足的矛盾。在请示中，公安部指出各级人民政府要加强对治安联防和治保会工作的领导，各部门、各单位要积极支持和参加群众性治安防范工作。1991年，全国人大常委会颁布决定，提出加强社会治安综合治理，必须发动和依靠广大人民群众，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动，形成群防群治网络。

另外，改革开放以来，伴随体制变革和社会转型，基层社会治安形势恶化，违法犯罪数量激增。在乡村地区，治安工作一度成为农村工作“三大难”的“第一难”。从1983年到1987年，国家在基层多次开展“严打”运动。从“文革”时遗留下来的警力，以及警校毕业人员、复转军人难以满足治安形势和“严打”运动的警力需求。公安部门开始从社会招募联防队员，弥补警力不足。在“严打”运动中，联防队员成为治安巡逻、发现违法犯罪活动、扭送违法犯罪嫌疑人的主要力量。90年代末之后，基层治安工作从打击转向服务。公安部大力推进社区警务战略，基层公安部门承担了大量的群众工作和基础工作，初步形成一警多能格局。联防队员转而在人口管理、纠纷调解、接处警、巡逻防范、应急处突、交通执勤、治安管理、信息采集、安全保卫、视频监控、监所管理和情报收集等方面发挥了突出作用。可以说，正是由于大量协警奋战在执法一线，公安部门较好完成了80年代以来的“严打”任务，在治安形势不断恶化的局势下确保社会秩序的稳定，同时也实现了公安工作从打击向服务的平稳转型。

早期治安联防队名目繁多，乡镇（街道）党委政府、村庄（社区）自治组织，以及基层公安部门纷纷成立治安联防队。中央文件强调成立治安联防组织需要“党政动手”，以地方党委政府为主体。因而由基层党委政府和村社自治组织招募成立的治安联防组织所占比重最大。这一时期的治安联防队大多为义务性或者半义务性，联防队员从本辖区招募，在从事本职工作之余开展治安联防工作，部分地区的基层组织给予联防队员一定物质补贴。在农村地区，联防工作可以折抵义务工。“严打”运动更具追求打击效率，强调打破专业化的科层壁垒，通力合作，形成合力，有效打击违法犯罪活动。在很多地方，治安联防队缓解了正式警力不足的困境。在笔者所调研的多地农村派出所，80年代每个乡镇大多只派驻一名民警，担任治安员，协调、组织和管理联防队开展执法活动。

治安联防制度是简约治理模式在新中国的制度沿革与发展。简约主义是一种国家发起、社会参与的治理模式，包括半正式行政和准官员的使用。在新中国政法传统中，简约主义在基层治安领域体现为“专群结合、依靠群众”的工作方针：“一方面，国家建立专门的公安部门与正规的警察队伍，另一方面，对于社会的稳定，最主要的不是通过扩充专职的警察力量或运用强力方式来维持，而是积极利用多元的社会机制以及半正式的治安组织与人员实施治理。”简约治理的有效性以特定的动员能力和社会结构为前提。这一时期，国家具有一定程度的动员能力，可以动员和吸纳群众参与基层治安；另外，基层社会由一个个政治、经济和文化一体化、内聚力较强的共同体组成，社会流动性、社会冲突性较低。这构成简约治理的社会基础。

（二）“专群结合”与半专业协警体制

90年代以来，简约治理模式当中社会参与一维开始隐去。这一时期，城镇住房制度改革之下，治安作为一项公共品转由市场化的物业公司提供；社会结构转型之下，农村地区人财物外流，乡村组织财政困难，群众难以动员，群防群治工作的社会基础不断被消蚀。除长三角、珠三角地区少量集体经济发达的村庄之外，全国大部分地区基层治安联防组织不复存在。公安机关越来越发现村级组织在治安工作方面日益无所作为。村庄内生秩序维持机制瓦解，大量纠纷涌向基层公安派出所，民警工作量呈几何级增加。这反映出基层社会秩序维持机制发生转变，传统社会内生秩序机制逐渐瓦解，以公安部门为中心的现代秩序机制开始确立，警察从乡村治安的辅助角色转变为主要角色。这一时期的警务政策也要求公安机关在基层社会秩序维持方面发挥主导作用，积极填补“悬浮化”基层政权所遗留的治理真空。2002年召开的全国公安派出所会议要求高度重视和加强基础工作，预防、控制和减少违法犯罪。派出所被赋予了“防、管、建、治、打”的系统化功能。治安防范、人口管理、信息收集、矛盾化解、服务群众成为公安派出所的主要工作和职责。

另外，国家政治动员能力不断弱化，治安联防队的义务性难以为继，地方政府转而出台政策，向社会集资或者寻求企业与个人赞助，通过利益输入方式来维持治安联防组织。这导致了一系列问题的产生。实践中，地方政府、公安部门大多通过收取联防费、协勤费，或者从税费中提取，例如农村地区治安联防经费主要从作为农业税费组成部分的“村提留”当中支出。公安部门的治安联防经费也大多从罚款中提取。治安联防组织的设立提高了人民群众的税费负担；而且，联防经费从罚款中提取，也增强了基层执法的趋利性，基层公安组织为获取经费，以罚代管，“放水养鱼”，通过执法来创收，出现了严重的乱罚款、乱收费、乱摊派的“三乱”问题。同时，在执法过程中，联防队员执法不严、暴力执法问题突出，甚至出现执法对象死亡的恶性事件，相关事件多次见诸媒体，引起强烈反响。

因而，国家开始逐步大力清理和整顿治安联防组织。1993年，公安部发布通知，要求除少数商品经济较为发达地区除外，农村原则上不再组织治安联防队；强调治安联防队只负责企业事业单位周围地区的治安巡逻，维护治安秩序，防止发生违法犯罪案件，及时扭送现行违法犯罪分子，治安防防队和队员不得行使公安机关的刑事侦查和治安案件的调查处理等职权，明确联防队员职责。同年，公安部在另外一项决定中取消交通协勤费。2000年，公安部进一步加大力度，发布通知：要求各地公安机关要对本地区的执法队伍进行清理整顿，凡有合同工、临时工、联防队员、保安人员等非人民警察从事公安行政执法任务的，必须一律停止，并根据有关规定进行清理和整顿。2004年，公安部开展针对协警队伍的专项整治行动，要求各级公安机关一律不得从社会上招聘治安员，现有的治安员将在3年内全部清退。对于现有治安员，要按照“只出不进，逐年减少，彻底取消”原则，用3年时间陆续从公安机关清退出去。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。

公安部的强力整顿并未完全禁绝协警执法，而是进一步提高了协警体制的规范化水平。面对警力不足的困境，基层公安部门仍积极面向社会招募人员，组建以及扩充协警队伍。不同于早期义务性、半义务性，以社会参与为核心的治安联防组织，这一时期的协警组织规范化水平更高，成为隶属于公安部门的一支专业执法队伍。公安部门内部制定多项措施，对协警招募、组织和执法等领域进行规范。这一时期的协警实际上是“专群结合”的产物，是一种半专业化的执法组织：一方面，协警组织专业化、职业化程度提高。协警成为专业的执法人员，在执法分工上，协警与正式民警之间不仅存在协作关系，同时也存在替代关系。协警由公安机关招募、培训、管理和使用。执法成为协警的主业，依靠执法工作获取主要收入。有大量协警从90年代加入公安队伍，从警时间达10年以上。协警不仅从事后勤、财务、审计、装备等非执法类工作，也从事盘查、抓捕、巡逻、接处警等执法辅助工作。由于正式警力不足，很多协警以正式民警名义从事执法工作。

另一方面，协警体制仍遵循治安联防队管理模式。不同于正式的科层组织，联防队管理模式具有分散性、扁平化等特征。第一，协警由基层公安部门，包括公安局和公安派出所根据辖区治安形势和本部门情况自行招募、管理和使用，协警管理具有分散性特征。多数协警由各基层单位自行组织招录，招录的条件、标准、程序等都不统一。上级政府、人大对协警队伍的管理十分松弱。第二，协警属于编制外人员，在执法体制内形成一种“用人双轨制”。协警不纳入正式编制，由招募单位与协警签订劳动合同，属于基层执法队伍里的“临时工”、“合同工”。第三，协警工资由招募部门支付，主要从部门办案经费中支出，或者由本级党委政府赞助。协警工资较低，只有正式民警工资的三分之一到二分之一左右，且没有失业、退休等方面的津贴。有报道指出，某地协警王某从2004年进入协警队伍，从开始的工资350元到800元和现在的1300元，但在当地和他岁数相当的正式民警的工资已经能拿到4000元左右。其四，协警组织内部无等级划分，协警组织呈现扁平化特征，不同于正式警察队伍内部等级化的警衔结构。虽然部分地区将协警队伍分为大队（县级）、中队（乡镇）、小队三个层次，但实际管理中大队对小队的制约其实很小。协警队伍缺乏一套工作绩效的考评、激励和晋升机制。有的协警干了20多年，职务与新来的协警相同，仅工资多出200元。 

协警队伍的演变经历了一个负责的过程。在1987年左右，协警队伍绝大多数人经考试，录用为“合同制民警”，1999年、2000年左右解聘了这支队伍，又恢复成“联防队员”，到2002年，又转换了一个称谓“协警”。今天的“协警”是由历史演变产生的“协警”。

 在针对反革命运动的工作方式时，毛泽东指出：“党委领导，全党动员，群众动员，吸收各民主党派及各界人士参加，统一计划，统一行动，严格地审查捕人和杀人名单，注意各个时期的斗争策略，广泛地进行宣传教育工作（召开各种代表会，干部会、座谈会、群众会、在会上举行苦主控诉，展览罪证，利用电影、幻灯、戏曲、报纸、小册子和传单做宣传，做到家喻户晓，人人明白），打破关门主义和神秘主义，坚决地反对草率从事的偏向”。参见毛泽东：《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社，1977年，第39页。

目前，协警已经成为基层执法的主要力量。有文章统计，我国现有公安民警160余万人，占人口比重千分之1.23，警务辅助人员及协警200余万人，占人口比重千分之1.53。尤其在一线执法中，协警比重甚至达到三分之二到五分之四强。在新成立的巡警大队中，往往除大队长、中队长之外其他都为协警。在交警大队，协警也占到很大比重。例如某市城区某交警大队，由20多名正式民警和80多名协警组成。在笔者所调研的关中某镇派出所共有民警21名，其中公务员编制的有5名，事业编制3名，协警有13名。在基层交警部门，协警所占比例更大。笔者调研期间，有交警中队长戏称交警中队为“协警中队”。大量正式民警留在机关，警力倒挂，基层协警比重远高于整体比例。在基层，一线执法环境复杂，风险高，很多正式民警大多担任领导职务，承担指挥职能。一线执法现场中协警所占比重更大。

公安组织是一种劳动密集化的组织，执法人员薪资占部门开支比重很大。半专业化协警体制成本低，作为“廉价劳动力”的协警显著降低了国家在治安方面的人员开支。在治安形势恶化、执法事务增多的背景下，中国之所以可以维持一支数量较少、成本较低治安体制，在很大程度上缘于协警的大量存在。这种体制还赋予基层公安部门一定的自主权，可以根据辖区治安形势补充警力，弥补了编制制度的不足，兼顾到警力在不同区域的差异性分布。现行编制制度往往依照辖区人口划拨编制，难以兼顾治安形势、执法任务、社会结构等因素，这些因素恰恰是决定警力需求的关键。而且，协警大多从本辖区内招募，协警对辖区社会环境十分了解，在辖区内拥有广泛、深厚的社会关联，包括利用社区熟人社会内的利息传输机制低成本的获取违法信息、捕捉嫌疑人；利用地缘、血缘等社会关联辅助执法，降低社区成员对警察的排斥和怀疑。尤其是长期在本辖区执法的老协警，拥有丰富的执法经验、广泛的人脉资源。很多新进的年轻民警都需要事先跟随这批“老协警”学习日常执法和纠纷调解经验。他们的经验成为基层执法不可缺少的治理资源。但是协警体制也面临困境，包括执法不规范现象突出、协警队伍素质参差不齐、一线执法冲突多发等。

（一）半专业协警体制的运作困境

半专业协警体制具有“专群结合”特征，是一种低成本的治安体制。但是在实践中，这种半专业的治安体制面临诸多困境，并逐渐成为一个不断生产执法不规范行为和不稳定因素的高成本体制。首先，协警执法不规范现象突出。当前协警已经成为职业的执法人员，但协警组织仍遵循联防队管理模式。协警所从事的工作与正式民警具有同质性，但是相关待遇差别很大，同工不同酬。微薄的工资难以满足协警日常开支需要，甚至导致部分协警家庭发生矛盾，产生离婚。工作量大，待遇低，协警执法积极性差，在一线执法中不愿意投入太多的精力，部分协警消极应付。这也造成协警队伍流动性高。很多年轻协警干两三年之后离去，然后再重新招募，如此往复，协警队伍像“流水席”一样。执法经验需要在长期的执法实践中逐渐培养和积累起来，协警队伍的高流动性降低了协警队伍的整体执法水准。另外，社会优秀人员不愿进入协警队伍。协警招募困难，基层公安部门只能不断降低招募条件。有的地方甚至出现只有小学文化的人当协警的现象。有报道指出，部分地方协警多为关系户、实力户，吃不得苦，工作不积极、执勤巡逻不配合，不懂得警戒和盘问，部分协警留长发、戴手链、戴戒指。

基层协警执法的趋利性也十分突出。正式待遇较低，部分协警通过违法手段获取灰色收入。笔者2016年在鄂南某乡镇交警中队调研发现，在治理货运超载执法中，存在“收钱放行”的违法现象，相较于正式民警，协警更容易被利益俘获。有报道发现：辅警能做很多正式民警不能做、不敢做的事情，比如当交警处理事故划定双方当事人责任比例时，存在一些操作空间。如果通过辅警之嘴去和当事人沟通，一般能捞些好处。几包烟的事。正式民警不好说，但协警没事，他们不怕被举报。总体来说，目前协警队伍整体执法能力、执法素质参差不齐，且处于不断下降的过程中，协警成为大量执法不规范现象的源头。

另外，半专业协警体制形成诸多遗留问题，产生诉讼、信访事件。这主要发生在老协警群体之中。部分协警从90年代开始进入公安队伍，将青春奉献给公安事业。如今已近退休，但缺乏养老保障。部分老协警采取诉讼方式，要求公安部门补办养老保险、社会保险等，并签订无固定期限劳动合同。部分协警也采取上访方式要求党委政府、公安部门承担养老责任。这都成为潜在不稳定因素。这个问题实质上由来已久。早期各地公安部门将部分老协警纳入编制之内，提高协警的薪资待遇。1992年，公安部下达内部文件，以各省为单位，从协警队伍中选拔、考试，录用一批人转入民警序列。这次改革虽然只解决了部分协警的待遇问题，但是给其他协警带来很大希望。由于这次改革，很多打算流出的协警决定留下，等待下一次的选拔和录用。

但是，从1992年之后，公安部再未下达相关文件，反而从2000年之后，开始大力清理和整顿协警队伍。在正常情况下，协警要进入行政编制，成为正式民警十分困难，不仅需要参加考试，成为国家公务员，而且需要通过各项考核，才能被授予警衔。很多协警早已超过招警的年龄要求。因此除非公安部下达特殊政策，很少有协警转入正式编制之内。不过，部分地区出台相关政策，灵活性的解决老协警问题。例如，地方公安部门下达文件，采取“以工代干”方式，设定警龄条件，对符合条件的协警给予事业编制待遇，但不纳入正式编制之内。但是如何确定警龄，确定给予待遇的条件和标准在实践中是一项十分棘手的问题。如果操作不当，也会引发协警上访。此类上访往往呈现出群体访的特征。笔者在调研期间，就曾遇到一起相关案例。另外，实践中编制管理涉及到多个部门，需要地方党委政府在各部门间统筹协调。国家为防止体制臃肿一直采取偏紧的编制管理政策，公安部门内只能分流到少量编制配额，仅有极少量老协警的待遇问题能够得到解决。

（二）一线协警执法冲突多发

执法冲突是目前协警执法的突出问题。相关冲突事件多次见诸媒体，引发民众和学界的广泛关注和激烈论争。执法冲突主要发生在一线执法现场，发生在协警与执法对象以及周边群众的互动过程中。依据工作类型的差异，协警可以分为勤务辅警、交通协管、治安巡警、巡逻巡警等几类，前者负责部门内务、后勤和基础类工作，后三者负责一线执法，与群众接触面大，也是执法冲突发生的主要人群。见诸媒体的冲突事件以交通协管和治安巡警为主。第一，执法冲突多发与执法现场的分工机制密切相关。当前公安体制内部警力倒挂，正式民警大多留在机关。在公安部门内，正式民警为优势群体，协警为劣势群体。风险相对较高、较为辛苦的执法事务大多由协警承担。这些事务往往涉及到基层警务工作的方方面面，且多于与执法对象发生直接接触。正式民警大多承担组织任务，负责执法活动的组织、协调和管理。执法实践中，协警往往处于一线，他们与违法活动的物理距离最短，最先赶到现场，进行先期处理。协警大多是第一个进入陌生环境当中，进行执法。有协警说：“我们协警每一天每个人都要独自面对的事实：独自站岗、巡逻，应对突发事件第一现场到位临时处置。”协警与执法对象的接触面广，发生冲突的概率相对较高。

第二，协警的执法活动具有管制性和干预性，与执法对象的互动具有对立性。作为街头官僚，协警直接与公民打交道，并对公民的生活构成实实在在的影响。协警执法活动包括出警、辖区巡逻、入户排查、抓赌、车队路口警戒、临时检查，这些活动或者对当事人利益进行减损，例如行政处罚行为；或者对当事人的行为进行约束和强制，例如交警协管员对违法驾驶行为的劝阻和制止，制止正在发生的违法犯罪行为，扭送违法犯罪嫌疑人。在协警改革中有些执法行为被界定为辅助活动。在一线执法现场，这些行为往往也对所指向的目标当事人形成强制和约束，对他们的利益造成潜在的减损，包括拍照、登记、取证、盘查、贴单等行为。协警执法行为往往具有利益分配与再分配的属性。协警执法的干预性与管制性导致执法双方互动模式的对立性，从而存在冲突发生风险。执法对象的“顺从并不是自发的”，他们也采取“陪笑脸”、“拍照”、“索要执法证”等方式进行反制，这些手段构成他们在对立关系模式下的常规战术。协警则需要采取多种策略，塑造自身的情境权威，确保执法对象的服从和配合。这是一个到处充满冲突风险的互动过程。

第三，协警执法的工作界面大多为街头空间和社区空间，社区空间的自治性、街头空间的不确定性和开放性都可能导致冲突的发生乃至扩大。协警代表国家权力在场，不可避免带有外来者的色彩，容易引起执法对象和周边群众的猜测、焦虑和紧张，引发不同程度的信任问题。协警举措失当则容易引发执法对象的防守和抵御。执法互动失败，从而产生语言冲撞，甚至产生肢体冲突。协警具有外来身份，在社区空间与街头空间下，他们的执法行为往往难以得到肯定性的评价，更难以获得周边群众的支援。协警执法冲突具有很强的扩散效应。基于对执法对象的同情和对协警执法的负面印象，周边群众都可能加入到抵制协警执法的行动当中。空间的开放性，协警对暴力的低监控度，大大提高了执法空间内的不确定性。分散攻击下暴力行为的弥散化降低了其被捕捉到的概率，提高了惩罚暴力的难度，这些都为冲突事件的发生及扩大提供了相应的机会空间。

第四，在一线执法现场，协警执法合法性低，执法资格不被执法对象和周边群众所认可。人们可能从自身经验和认识出发，甚至从自身利益出发，在绝对意义上否定协警执法的资格，对协警不具有执法权进行扩大解释，继而完全否定协警的执法权力。协警权力缩小到非执法类的内务、后勤、服务领域中。传媒宣传也可能加剧个体对协警身份的认知和偏见。有关协警违法的传媒报道可能进一步强化个体对协警执法的负面认识，强化个体对协警队伍整体的不良印象，进一步降低协警执法的合法性。在执法现场，协警被污名化为“二狗子”、“皇协军”，在工作中常被“遭白眼”。执法对象的抵制很难被认定为“妨碍公务”，协警执法行为在法律层面只能被界定为“见义勇为”。协警执法资格、法律角色、执法行为的模糊化进一步恶化了协警执法环境，提升了执法对象的抵制动力，提高了执法冲突的发生几率。

（三）协警体制困境的深层原因

在社会转型和治理转型背景下，半专业协警体制在具备低成本、高效率的优势同时，其劣势也在不断凸显。简约治理模式的社会基础不断弱化。从宏观层面讲，协警执法实践所存在的问题与多种结构性因素相关。首先，意识形态转型使得协警群体的利益诉求被不断释放出来。半专业协警执法体制建立在强调义务本位、鼓励奉献的传统社会主义形态之上。在转型过程中，义务本位让位于物质激励，协警的利益诉求不断凸显。协警与正式民警之间的待遇差别、地位差异的可接受性不断降低。

后续协警体制改革都涉及到对协警物质激励的调整，从而可能蕴含潜在的不稳定风险。例如，2008年新《劳动合同法》颁布实施。大部分公安部门转而同协警签订劳动合同。但公安机关属于纯公益性单位，主要依靠政府财政来运转。基层公安部门财力紧张，办案经费紧缺，虽然同协警签订劳动合同，但难以完全按照合同约定履行义务。要解决协警待遇问题，需要同级党委政府牵头，财政部门、编制部门、劳动部门、公安部门相互协调，仅仅依靠公安部门，难以解决问题。除少量经济发达地区之外，全国大部分地区的协警组织依然按照联防队管理模式来运行。部分协警采取诉讼、上访的方式要求公安部门按照新劳动合同法规定履行相关义务和责任。

另外，社会转型背景下，警察执法职能不断延伸，以警察为主体的正规强制机制逐渐成为基层社会治理的主导机制。警察权全面深入和渗透到社会当中。村庄（社区）、街头等空间的秩序维持，交通、流动人口、消防等特定事务的有效管理都需要依赖警察来完成。目前，协警的工作范围已经远远超过早期治安联防组织。协警执法范围广泛，与民众的生产生活、日常出行之间的关系更加密切。同时，社会利益结构调整，社会矛盾突出，一线执法环境恶化，执法风险加大。国家治理环节的立法缺漏、司法不公、执法不规范现象都有可能塑造个体对国家权力的负面认知，决定个体对一线执法活动的态度。社会治理实践塑造了个体的日常体验，治理不足生产出个体心理层面的委屈、压迫和不满。日常体验定格了个体的委屈感，确立了他们的需求尺度，指出了他们的泄愤对象。处于执法一线的协警往往承受了公众对社会现状的不满和怨气，被转嫁了治理不足所产生的社会压力。

警察从基层治理的辅助力量逐渐变为核心力量。这反映出国家自上而下向地方社会集中并垄断暴力，基层社会国家强制的力度不断加大，规范化程度不断提高。国家通过警察力量维持社会秩序，推动基层社会治理。在这个过程中，作为一种半正式性的治安体制，协警组织的优势逐渐弱化，劣势日益凸显。基层社会国家治理面临治理能力不足的困境，警察执法面临强制能力不足的问题。警察缺乏促使执法对象配合执法活动的能力。法律角色不明确、处于公安组织底层的协警获得执法对象服从和配合的难度更大。协警执法实践中所出现的问题反映出基层国家治理场域下不断提升的强制力度和相对缺失的强制能力之间的巨大张力。 

针对协警执法实践中所存在的问题和困境，各地公安部门积极探索，推进协警体制改革。十八届四中全会之后，协警体制改革从地方层面上升到中央层面。协警体制改革以法治化为导向，通过明确协警的法律地位、职责权限和管理体制，逐步建立起体系化、专业化、规范化的警辅体制。

（一）专业化警辅体制的形成

2012年，苏州市首个出台《警务辅助人员管理办法》，对协警的法律地位、职责权限、管理机制进行规范。在此之后，东莞、长沙、广州、武川、大连、中山等地也纷纷颁布管理办法。各地的改革措施存在很大相似性，主要表现为以下几个方面：

一是将协警统一称为警务辅助人员，明确协警的法律地位。二是明确协警的权限，《管理办法》将执法分为辅助性执法和裁量性执法活动，辅助性执法活动是指为确保裁量性执法活动开展的执法工作，包括治安巡逻、检查、接处警、扭送违法犯罪嫌疑人等，协警拥有进行辅助性执法活动的权力。裁量性执法活动是指涉及到执法主体自由裁量，执法活动会对执法对象权利配置产生影响，包括交通事故责任认定、行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制、刑事强制措施的决定等。协警没有权力从事此类执法活动。三是将协警的管理权限上收到地市一级公安部门，由其统一招募、管理、监督、考核辖区内协警队伍。四是划分协警职级，根据不同职级享受差别性待遇。例如，中山市出台的《进一步完善全市公安机关警务辅助人员管理工作的意见》将文职辅警和勤务辅警各分为六个等级管理，层级与薪酬挂钩。江苏泰安市将协警分为九个等级，分别为一星到九星警辅。四是提高协警待遇。各地推行的警务辅助人员改革也对中央产生影响。2016年1月11日，中央深化改革领导小组通过《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，该意见主要借鉴了各地颁布的辅警管理办法，并进一步完善，提出建立制度化、规范化、法治化的警务辅助人员管理制度。

各地推行的辅警体制改革受到公安部对交通协管员相关规定的影响。2008年，公安部颁布《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》，其中规定由县级以上人民政府统一交通协管员的招聘录用，规定交通协管员可以在民警指导下承担维护道路交通秩序，劝阻交通安全违法行为；维护交通事故现场秩序，保护事故现场，抢救受伤人员；进行交通安全宣传教育等工作。且规定交通协管员的工资不低于当地最低工资标准，由地方政府财政保障，无地方政府财政保障的协管员根据《公安部关于进一步做好公安机关治安员队伍专项清理工作有关问题的通知》的要求清退。长沙市制定的《长沙市警务辅助人员管理办法》中有关辅警职责规定直接沿用《意见》。

各地推行的警务辅助人员改革改变了之前半专业化的协警体制。警辅体制的规范化水平更高。在韦伯的论述中，官僚体制具有三方面特征：一是分工专业化，根据职能类型进行专业分化，进而确定明确的职能范围和权力边界；二是组织层级化，科层制内部存在组织等级划分，形成上下级之间的领导与被领导关系；三是行为规则化，科层制内人员必须在统一的规范下行动，“业务的执行须遵照一般规则”。改革之后的警务辅助人员管理体制具有这三方面特征：（1）上移协警管理权限。半专业体制下的协警管理具有分散性特征，协警体制地方化程度高。规范化的警辅体制下协警管理权限上收到地市一级的公安部门，体制内纵向一体化程度提高。上级公安部门一方面掌握了执法活动的组织、领导权，另一方面掌握了人、财、物管理权。在半专业协警体制中，后者往往由基层党委政府掌握。（2）划分协警职级，改变之前协警队伍的扁平化组织架构。规范化的警辅体制下协警被划分为不同等级，形成了围绕工作考核的组织、激励和晋升机制，强化组织激励，凸显物质激励。（3）明确协警职责权限，改变之前协警法律角色、执法行为的模糊化状态。协警在规定的权限范围内依照法定程序履行相关责任，协警执法进一步规范化和程序化。

在警务辅助人员管理改革背景下，协警不再是基层执法工作的非正式力量，而是进入体制之内，成为专业的警务辅助人员，构成公安队伍中一个相对独立的警种。寓于协警体制内的简约治理模式逐渐转变为规范化、正式性的执法体制。专业化的警辅体制有效解决了之前半专业化协警体制的弊端，例如抑制协警执法不规范现象，化解协警积极性低、协警队伍流动性高等问题。但其所发挥的作用不可高估计，一些深层次的问题仍难以通过体制改革得到解决。同时，简约治理模式的消解也可能提高执法体制的运作成本，降低运作效率。

（二）专业化警辅体制的局限

治理体系法治化是国家治理法治化的基本面向，是为现代国家提供善治的创新机制。结构转型背景下，基层社会治理复杂性程度提高，半专业协警体制出现诸多不足。警务辅助人员管理体制改革在组织层面强化了公安部门对协警执法的调控和监管能力，提高了协警执法的规范化程度，有效解决了协警执法实践中所存在的问题。但在具体的改革实践中，相关举措仍存在不足和局限：

首先，专业化的警辅体制对地方财政能力具有很高的要求，大大提高了体制的运作成本。辅警制度大幅度提高协警待遇，这往往必须以雄厚的政府财政能力为基础。目前进行改革试点的地区，或者位于东部沿海地区，包括大连、苏州、中山、东莞；或者是省会城市，如长沙；或者协警人员数量较少，如武川县公安局共有辅警117人（其中事业身份89人，合同制协警28人），占全局总人数的44%，合同制辅警占总人数的11%。在中西部地区，地方财力紧张。在笔者所调研的关中某县公安部门，县财政甚至没有将公安部门的办案、人员经费纳入到财政预算。专业化的辅警体制改革消解了半专业化协警组织机制的低成本优势，基层执法投入可能会由此大幅度增加。伴随治安形势的变化，对警力的要求也会提高，执法投入也会随之进一步增加，可能出现体制臃肿风险。

另外，体制改革调整了协警体制的物质激励机制，可能暗含信访风险。从以往的经验来看，已经从公安队伍退出的协警可能由此“找补”，要求公安部门、地方政府弥补之前待遇与改革后待遇之间的差额。专业化的改革进一步消解协警队伍的义务性，过去掩盖在集体主义话语之下，未被制度化计算的人力投入，可能会按照新标准进行物质化计算，通过上访行动表达出来，协警制度改革反而成为一个生产问题的“历史遗留制度”。旧协警上访可能成为特定职业群体上访的新类型。这反映出改革过程中新旧体制间的矛盾和冲突。体制改革引发组织震荡，产生稳定风险。协调好体制内不同群体的利益成为改革成败的关键。

明确协警职责，建构执法分工体系是协警体制法治化改革的关键。协警与正式民警的权力配置需要与执法实践相结合。目前，执法分工体系与执法实践仍存在一定张力。其一，在基层执法工作中，大部分轻微治安案件由协警通过非正式手段来处理。协警对人情世故和辖区的各种关系网络十分熟悉。他们常常在执法现场进行调解，在法律系统之外化解矛盾。这种非正式执法方式有效利用了协警的社会资源。专业化的警辅体制下，对于涉及到执法裁量的事务，协警不再具有执法权力，非正式的执法手段不再具有合法性，简约治理模式的空间被压缩，基层执法的成本可能进一步提高。

其二，建构执法分工体系可能强化公安部门内部警种设置的“烟囱结构”，增加正式警力与协警之间的协作成本，降低警力的使用效能。基层执法具有多重属性，执法需要实现法律效果、社会效果和政治效果的有效统一。民警执法需要兼顾执法、维稳、服务群众等目标。这意味着不同警种之间需要通力合作，整合权力资源，形成执法合力。在半专业协警体制下，执法体制地方化，基层党委政府、公安部门协调不同警种开展执法工作。根据不同时期的治安形势，根据不同警种的警力状况，灵活确定协警与正式民警的职责分工。垂直化的执行结构可能会导致不充分的执行或不执行，组织的横向协调也会产生很大问题。垂直化的警辅体制中，基层党委政府、公安部门协调能力弱化，难以适应复杂多变的执法形势，从而降低现有警力的执法效能。

其三、根据目前的权力配置，协警并未从对立性的一线执法互动中脱离，执法分工体系在化解执法冲突方面的作用不可高估。警辅体制改革将一线执法活动划分为裁量性活动与辅助性活动。很多辅助性活动往往发生在社区和街头，与执法对象直接接触，执法空间的不确定性高，执法风险大。裁量性活动往往发生在公安部门内，警察具有空间主导权，发生冲突的几率较小。目前一线执法承受了巨大的社会压力，执法风险高。因而在专业化警辅体制下，协警依然构成一线执法的主要力量。在对立性的互动模式中，执法往往成为一种充斥各类战术与策略的讨价还价过程。明确协警职责并不一定可以提升协警的“情境权威”，提高执法对象服从协警、配合执法的动力。作为执法主体的协警，必须采取各种策略，或者通过柔性执法来建构有偿机制，或者通过强力执法来建构强制机制，来获取执法对象的服从，以最大限度实现执法目标。在这个过程中，发生冲突的几率依然很高。 

本文的分析表明，协警执法不仅涉及到执法体制等组织层面，同时也涉及到执法体制背后的执法形势、治理传统以及三者之间的关系。在这个意义上，协警执法是执法体制与执法形势、治理传统三者不断匹配和调适的过程。只有将三者互动作为一个整体来看待，才能对协警执法体制沿革的制度逻辑及其演变有一个充分的了解，才能对当前协警执法实践形成深入的理解。简约治理模式通过将权责下放给半官方人员，以非正式的机制处理社会事务，作为政府维持整个体系高效率、低负担的办法。在新中国治安工作中，这一治理传统得到延续和发展，形成群众性的治安联防组织和半专业性的协警体制。在执法实践中，简约治理模式降低了组织运作成本，发挥出强大的治理功效。由于整体转型所带来的执法形势的转变，简约治理模式的劣势不断凸显，中央和地方通过推进警务辅助人员管理体制改革，重塑执法体制，加强对一线协警执法的规范和监管。

一线执法具有复杂性和特殊性。执法的真实工作环境很难切合独立且非人格化决策的理想化官僚政治模型。执法实践与正式规则、程序存在很大差距，这构成正式执法组织内部的“非正式形态”。一线执法的合法性低，很难获得执法对象的顺从与配合，也难以获得周边群众的有力支持与声援。执法人员的强力执法有时可能超越执法裁量边界，在对立和冲突的讨价还价过程中导致人际互动失败，产生执法冲突。在开放性、不确定性的社区和街头空间内发生扩散。一线执法往往面临综合性的执法事务，需要不同类型的执法权力相互协作。在简约治理模式下，通过权责下放，发挥一线执法人员的创造性和积极性，从而提高执法体制灵活性和适应性。当前警辅体制的局限和不足反映出执法体制与一线执法实践仍存在张力。专业化警辅体制未能按照理想化形态来运作。执法体制的规范化程度提高，但体制效能并未随之提升。

在体制转型过程中，基层执法呈现出一种混杂形态。在组织层面，部分地区专业化警辅体制已经形成；其他地区半专业的协警体制仍将继续运行。在政治层面，执法既是一种专业化的法律实施活动，也是一种政治化的群众工作。执法需要坚持走群众路线，密切联系群众，积极回应群众需求。开展执法活动，不仅需要采取命令式的强制手段，更需要注重说服教育工作。混杂状态下，简约治理模式的优势仍在一定程度上持续发挥，包括协警利用社区熟人社会内的利息传输机制低成本的获取违法信息，利用地缘、血缘等社会关联辅助执法，降低社区成员对警察的排斥和怀疑。同时，在新形势下简约治理模式也可能逐渐形成新的功能。在一线执法风险不断提高的态势下，基层公安部门向协警转嫁问责风险，通过处罚协警来应对舆情压力。协警成为正式民警推卸责任、规避风险的工具。

不过，混杂状态下新旧体制的冲突可能进一步扩大。对执法政治性的强调一方面激励协警发挥能动性与创造性，积极采取多元方式，整合各种资源，化解矛盾，实现法律效果与社会效果的有效统一，弥合执法事务非规则性与法律系统格式性要求之间的张力。另一方面也可能能模糊警察管辖边界，提高警察执法事务量，加剧警力不足的困境。当前，“有困难找警察”、“有警必出”、“有求必应”等一系列口号实际上都反映出人民警察所承担的政治责任。公安部门往往将回应群众需求简化为回应网络民意。具有片面性的网络民意难以完整反映一线执法实态，以网络民意来左右执法考核，问责一线人员，往往导致执法人员无所适从，执法陷入困境。近年来相关舆情报道大多未能认识到协警执法的复杂性，对于协警的论断具有片面性，所提出的对策建议在执法实践中缺乏可操作性。协警群体、民众、传媒之间的分歧越来越大，协警体制改革缺乏共识基础。

从这个角度讲，协警体制改革依然任重道远。当前协警执法实践中所存在的问题仍可能持续很长一段时间。十八届四中全会之后，执法体系法治化成为协警体制改革的总体目标。面对一线执法的复杂性和体制改革过程中的混杂状态，协警体制改革应当秉持多元思维。在继续推动法治化改革的同时，借鉴简约治理传统，充分发挥简约治理的优势，注重发挥多元社会机制的治理功能，而非不断延伸警察的职责范围；另外，提高执法体制的灵活性和适应性，避免体制僵化，有效提高执法体制的制度效能；同时，缓解新旧体制冲突，重建改革共识。在改革过程中，从执法实践出发，兼顾各种目标，灵活、稳妥、务实的推进改革，实现法治建设和国家治理的有效统一。