转自：法律出版社

作者：罗晖

与所有的法律制度一样，刑事预审制度并非与生俱来的，而是经历了漫长的历史发展过程。现今，刑事预审制度已经成为了传统两大法系各主要国家刑事诉讼制度的重要组成部分。从表面上看，传统两大法系各国建立刑事预审制度的目的是在刑事案件进入庭审程序之前对案件进行起诉审查，以确定案件是否符合起诉的条件。但实质上，这些国家的主要目的在于通过中立第三方的司法审查，制约侦查机关的侦查行为和公诉机关的控诉行为，进而实现对侦查权和公诉权的司法控制，从而防止和避免被追诉人的人身权、财产权以及其他合法权利在审前被非法的限制和剥夺。因而，传统两大法系国家的刑事预审制度通常也被称为“司法审查意义上的刑事预审制度”。

众所周知，我国现行《刑事诉讼法》是于1979年制定的。根据1979年《刑事诉讼法》第3条的规定，我国刑事预审的权力主体是公安机关。除了公安机关以外，其他任何机关都不能行使预审权。虽然我国《刑事诉讼法》历经1996年、2012年和2018年三次修订，但对于第3条并未作任何修订，继续确认了公安机关在刑事预审中的主导地位。这意味着，我国现行的《刑事诉讼法》只是将刑事预审视为公安机关侦查活动的延续和公安机关的专属职权，其主要目的在于检验核实侦查所获的罪证材料是否确凿，弥补和纠正侦查工作的疏忽和错误，而与传统两大法系刑事预审制度中强调对涉案人身自由、财产的司法审查以及刑事案件的分流等功能的制度设计有着原则的区别。因此，我国所谓的“刑事预审”仅仅是在名称上与传统两大法系各国相同，但在实质上却是两种完全不同的概念，特别是公安机关的侦查和预审由同一个部门承担，可能会导致预审权的湮灭，从而消解了现行《刑事诉讼法》确立的预审部门对侦查部门应当进行内部制约的立法预期。这也意味着缺乏司法审查功能是我国现行刑事预审制度的最大缺陷。由于公安机关侦查行为具有不可诉性，所以我国的法院无法通过现行的刑事预审制度对公安机关在侦查过程中的侦查行为进行有效的司法规制，亦无法在犯罪嫌疑人或涉案财产受到来自公安机关非法采取的侦查行为或强制措施侵害时及时介入为犯罪嫌疑人提供有效的司法救济。因此，现行的刑事预审制度必须进行改革和完善。但是，如何对我国现行的刑事预审制度进行改革呢？当前主要有徐氏方案、韩氏方案、云氏方案和曹氏方案四种改革方案。客观而言，上述四种方案各有千秋，对促进我国刑事预审制度的发展均起到一定的积极作用。但限于时代背景，上述四种方案均不完善并存在一定的误区，具体表现如下：

误区一：刑事预审仅适用于公诉案件

“徐氏方案”是西南政法大学诉讼法学泰斗徐静村先生提出的刑事预审制度改革方案。“徐氏方案”的核心是公诉案件的刑事预审制度。徐静村先生认为：

（1）预审法官是预审的权力主体。

（2）预审的范围是除了适用简易程序以外的所有公诉案件。

（3）预审的期限为法院收到检察机关的公诉书后15日内。

（4）预审的审查方式为开庭审查方式，但是不向社会公开。在具体案件的审查中，在预审法官的主持下，先由检察机关指控并提交证据，而后由被告人及其辩护人就检察机关的指控发表意见，并进行证据开示活动。

（5）预审终结后，预审法官应当将符合审判条件的案件移送至审判业务庭审理。对于不符合审判条件的案件，预审法官应当作出不予交付审判的裁定，并送达相关当事人。

客观而言，徐静村先生对于预审法官主导刑事预审的设想无疑是最为接近现代西方两大法系的刑事预审方案。但是，“徐氏方案”将刑事预审的范围仅限制为“适用简易程序以外”的公诉案件，而不适用于自诉案件。这就极大地限制了刑事预审的适用范围，导致刑事预审的价值无法充分发挥。因此，“徐氏方案”虽然吸收和借鉴了传统两大法系刑事预审制度构建的一些经验，但并不是我国刑事预审制度理想的改革方案。

误区二：检察机关是启动刑事预审的唯一主体

“韩氏方案”是江苏警官学院韩德明教授提出的刑事预审制度改革方案。“韩氏方案”的核心是检察机关具有提起预审的动议权，可以向法院提出启动刑事案件预审的建议，从而启动刑事预审程序。由于韩德明教授认为“预审并非一种形式意义上的程序，而是案件是否符合提起公诉乃至移送审判的条件的本质需要”。因此，“韩氏方案”的具体内容如下：

（1）法院内部设立专门的预审机构，由专门的预审法官负责对刑事案件预审。

（2）预审的范围是所有类型的刑事公诉案件。

（3）检察机关向法院提起动议是启动预审的唯一方式。

（4）预审终结后，预审法官应根据审查情况，作出准予交付审判或不予交付审判的裁定，并将裁判的结果发往检察机关，由检察机关决定是否向法院提起公诉。

客观而言，韩德明教授所提出的“韩氏方案”与徐静村先生的“徐氏方案”一样，也主张在法院内部设立专门的预审机构并由预审法官专职负责预审，这是一个正确的改革方向。但是，“韩氏方案”将检察机关向法院提起动议作为启动刑事预审的唯一方式，无疑剥夺了预审法官依职权启动刑事预审的可能性，亦剥夺了被告人或被害人启动刑事预审的权利。这不仅不利于维护被告人或被害人的合法诉讼权利，而且也不利于对侦查机关和检察机关刑事诉讼活动的监督。因此，“韩氏方案”自身亦具有较大的局限性，不宜作为我国刑事预审制度改革的方向。

误区三：预审权是侦查机关的专属职权

“云氏方案”是湖北警官学院云山城教授提出的刑事预审制度改革方案。“云氏方案”的核心是改变当前刑事预审为公安机关专属职权的现状，并分别在公安机关、检察机关、国家安全机关和军队保卫部门内部设立独立的刑事预审部门，从而将刑事预审的范围扩大至所有经过侦查机关侦查（包括检察机关自侦）的刑事案件，使预审成为这些机关办理刑事案件的最后一道工序。“云氏方案”的具体内容主要包括：

（1）预审的主体是侦查机关内部设立的刑事预审部门，由专门的预审工作人员负责对刑事案件预审。

（2）预审的范围是所有经过侦查机关侦查（包括检察机关自侦）的刑事案件。这也是“云氏方案”的创新之处。

（3）预审的启动方式是由各个侦查机关自行负责启动。

（4）预审的审查方式以预审工作人员书面审查为主，其他审查方式为辅。客观而言，云山城教授所提出的“云氏方案”将刑事预审的范围扩大至所有经过侦查机关侦查（包括检察机关自侦）的刑事案件，使预审成为这些机关办理刑事案件的最后一道工序，扩宽了预审的范围。但是，与“徐氏方案”和“韩氏方案”相比，云山城教授所提出的“云氏方案”的核心仍然将以公安机关为代表的侦查机关作为刑事预审的权力主体。虽然检察机关自侦的案件亦纳入了刑事预审的范围，但从整体来看“云氏方案”的侧重点仍然在于规范和理顺以公安机关为代表的侦查机关内部的侦查部门和预审部门之间的关系，并未从更宏观的视野（即引入司法审查制度）来改革我国的刑事预审制度，亦具有较大的局限性。

误区四：预审程序越复杂效果越好

“曹氏方案”是福建警察学院曹文安教授提出的刑事预审制度改革方案。“曹氏方案”的核心是根据不同的主体实行不同类型的预审方案。其中，公安机关、国家安全机关和军队的保卫部门等侦查机关实行检察预审方案，而检察机关单独施行法官预审方案。“曹氏方案”的主要内容是：

（1）在检察预审方案中，公安机关对刑事案件立案后，可以自行对案件采取侦查措施。但是，如果公安机关在侦查中认为需要对犯罪嫌疑人采取羁押、查封、扣押和冻结等措施的，必须经过同级检察机关中的预审检察官批准。在侦查终结后，公安机关必须将案件移送至同级检察机关的预审检察官处，并由预审检察官通过不公开听证的方式对案件进行审查。如果预审检察官认为案件达到公诉的条件，则由检察机关向法院提起正式公诉。

（2）在法官预审方案中，检察机关对自侦的刑事案件立案后，可以自行对案件采取侦查措施。但是，如果检察机关在侦查中认为需要对犯罪嫌疑人采取羁押、查封、扣押和冻结等措施的，必须经过同级法院中的预审法官批准。在侦查终结后，检察机关必须将案件移送至同级法院的预审法官处，并由预审法官通过不公开听证的方式对案件进行审查。客观而言，“曹氏方案”开创性地提出了“检察预审方案”和“法官预审方案”，其对不同的主体适用不同的预审制度的设想考虑到了我国侦查机关和检察机关在办理刑事案件中分工不同的现实国情。但是，这两个方案在具体的制度设计上却过于复杂，相关程序烦琐，亦难以起到互相监督和制约的作用，必须根据我国国情进行进一步地简化和完善。

事实上，最高人民法院于2014年颁布实施的“四五改革纲要”提出“进一步健全审判权力运行机制，并加大对人权的司法保障力度”，已经为我国未来的刑事预审制度改革指明了前进方向。鉴于此，我国未来的刑事预审制度改革和重构应当着力避免前述四个误区，并应当批判性地吸收和借鉴传统两大法系刑事预审制度的合理内核，最终目标是建立一个由预审法官主导的，并具备程序性司法审查功能的刑事预审制度。重构后的刑事预审制度应由预审法官所主导，并应适用于包括公诉案件和自诉案件在内的所有刑事案件。在重构后的刑事预审制度中，预审法官、检察机关、被告人和被害人均有权启动预审。而且，预审法官不仅应当对包括刑事公诉案件和自诉案件在内的所有刑事案件进行预审，而且还应当对限制犯罪嫌疑人或被告人人身、财产权利的强制措施进行审查。当然，基于我国现阶段人口多、底子薄、发展不平衡的基本国情和基层司法人员素质普遍不高的司法现状，为了降低改革的成本并减少改革的阻力，可以在批判性地吸收和借鉴域外司法令状制度适用经验的基础上，通过“分步走”的改革方式进行过渡：第一步是取消公安机关的刑事预审权，改由检察机关和法院共同行使；第二步是在吸收和借鉴西方两大法系各国司法令状制度合理内核的基础上，由法院和检察机关分别对限制犯罪嫌疑人或被告人人身、财产权利的强制措施进行司法审查，并通过签发令状的方式规范强制措施的适用，从而强化对审前程序的司法控制，为实现我国刑事预审制度改革的最终目标提供经验和借鉴。