中国征地制度：过程、困境与出路

张清勇

（中国人民大学国家发展与战略研究院、农业与农村发展学院）

丰雷

（中国人民大学公共管理学院）

摘要

本文利用1949 年以来历次征地法律法规制定过程的大量文本以及部分访谈记录，深入征地制度的变迁过程，可以发现：国家的经济发展思路和战略塑造了征地制度及其变化；1982 年修宪后形成的非出于公共利益占用农地的悖论是制约征地制度改革的法律瓶颈；1998年修订土地管理法后确立的征地制度提高了征地补偿标准，但征地范围、程序、争议解决机制、征地强制性等方面不利于保护农村集体经济组织和农民的土地财产权利。推进征地制度改革应修改宪法的土地条款；明定只有公共利益项目才可以动用征地权；正常补偿，评议商定补偿款并签订征地协议；做好征地的论证、争议、裁决程序设计；允许集体土地按规划进入市场；加快征地立法、修法进度。

关键词：征地、征收、征用、公共利益

一、引言

进入21 世纪后，我国征地领域出现了两个明显的特点。其一是征地规模空前。20 世纪80、90 年代全国年均征地111.7 万亩和124.5万亩，2003-2010 年均494.3 万亩，最近的2011、2012 年分别为853.1和776.6 万亩。第二个新特点是征地冲突大面积爆发。据统计，因征地引起的群体性事件一度占全部农村群体性事件的65%以上（程刚，2006）。作为应对，中央2004 年建立了集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议机制，专门设立‚“农村土地征用专项工作小组”，各级政府都组建了‚“农村土地征用问题专项工作小组”。

为什么会发生如此巨大的变化？已有研究多从中国偏向经济内容的政绩考核以及分税制改革后地方政府缓解财政困难的角度入手，从地方政府的工作重点在20 世纪90 年代中期以后从经营企业转向了经营城市来讨论，却几乎都忽略了一个事实，即这些因素最多只构成了地方政府主观上的意愿，而忽略了可行性方面的因素。一些研究指出土地使用制度改革的深化和土地的资本化、二元土地制度的缺陷以及住房市场化改革在其中的作用，却也都忽视了一个关键性的制度因素，即1998年土地管理法的修订对中国征地制度的重大改动。

对于1998 年修订的《土地管理法》，主管部门认为该法以保护农民土地财产权为核心，做出了多项创新性规定，包括‚“赋予被征地的农村集体经济组织和农民征地过程中的知情权和监督权”，征地条款‚提高了征用土地补偿费的标准，并对征地的程序、征地补偿费用收支做出了规定，“加强了对农村集体经济组织和农民利益的保护”。类似的观点广为流传，大量研究认为新《土地管理法》以保护农民的土地财产权为宗旨，该法的修订是中国征地立法的一个重大进展，指出该法的修订和实施增强了地权的安全性，有利于保护农民的权利（Ho，2005；Deininger and Jin，2009；张昭仁等，2011）。但是，如果该法确实是以保护农民土地财产权为核心的，那么新世纪以来征地领域的一系列新现象怎么可能出现？这也是为什么荷兰学者VanRooij（2007）会提出‚“中国征地冲突之谜”——“《土地管理法》和《农村土地承包法》的立法和实施取得了进步，征地冲突怎么可能会继续（甚至恶化）”的原因。

1999 年实施的《土地管理法》确实是比较晚近才修订通过的，但仅从立法的先后顺序，或者突出该法中的个别条款，就断定其在保障地权上取得了进展，可能会过于武断。主管部门称该法赋予了农村集体经济组织和农民征地过程中的知情权和监督权，与之相对应的问题是，有多少原来属于他们的权利被取消了？新增了多少不利于他们的规定？总之，立法是否取得了进展，要与历史上的规定进行完整、具体的比较之后，才能做出判断。万国鼎（1934）指出，学术研究、实际问题的解决中，“学理之研究，现实之调查，历史之探讨，均为不可或缺之准备。……吾侪生中国，亟待解决者中国土地问题，先民经验，尤不可忽。而欲明现状之造因，亦必追溯已往”。落实到征地问题上，是什么造成了新世纪以来征地领域的一系列问题？与之前相比，1998 年修订的《土地管理法》是否取得了进展？为什么作为焦点问题，征地制度改革十几年来无法迈出实质性的步伐？1998 年之前近半个世纪的征地立法和实践中有无今天可以借鉴的经验？对于这一系列问题，需要深入回顾历史，才能做出回答。

为此，本文尝试回顾1949年以来中国征地制度的历史变迁过程。我们收集了历次征地法律法规制定过程中的大量文本，辅之以笔者对立法关键人物的访谈记录，深入征地政策和法规的制定过程，从几次重大变革的“变”与“不变”中解读征地制度变迁的来龙去脉，找寻征地制度改革难以推进的症结与出路。

目录

一、引言.......................................................5

二、《国家建设征用土地办法》：从1953 年到1958 年 ............. 7

三、20 世纪80 年代宪法修改和相关立法.......................... 9

（一）1982 年宪法修改....................................... 9

（二）1982 年《国家建设征用土地条例》 ..................... 11

（三）1986 年《土地管理法》 ................................13

四、20 世纪90 年代以来的变化................................. 14

（一）1994 年“继续实行低价征用土地的办法”................ 14

（二）20 世纪90 年代《土地管理法》的修订 .................. 15

（三）2007 年《物权法》.................................... 19

五、几点评论..................................................21

六、结束语：十字路口的征地制度改革........................... 24

参考文献 .....................................................27