近20年来，我国土地城镇化明显快于人口城镇化，各地“摊大饼”趋势明显，城镇化单纯依赖土地增量扩张难以为继。将范围细化至城镇周边及交通沿线，与目前“摊大饼”式的城镇化模式不无关系。

国土资源部副部长胡存智此前表示，我国城镇化进程中，土地城镇化与人口城镇化速度相差较大，城市用地增长弹性系数已超过合理阈值。从数据来看，1990年至2000年，我国城市建设用地面积扩大90.5%，但城镇人口仅增长52.96%，土地城镇化是人口城镇化的1.71倍。2000年至2010年，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，相差1.85倍。

国家发改委城市与小城镇改革发展中心副主任乔润令也认为，为了GDP发展、政绩和财政等多重原因，我国城市面积正以脱离现实的规模在扩张。“城市的定位和目标都太离谱，好大喜功，建设国际大都市的口号泛滥。截至目前，中国有655个城市提出来要走向世界。在200多个地级市中，有183个城市提出要建国际大都市。规划标准高，投资规模大。生态城、智慧城、科技城、现代城、国际一流、世界领先之类的口号，比比皆是。”

发改委城市和小城镇改革发展中心2013年6月份发布的一份调查显示，12个省的156个地级以上城市中提出新城新区建设的有145个，占92.9%。12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也规划了11个新城新区。在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。另161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。

与之形成鲜明对照的是，目前一些城市规划建设用地与优质耕地的重叠度较高，大中城市周边还有不少优质耕地未划为永久基本农田，城市发展占用优质耕地的现象仍比较突出；同时，两部在核查中发现，一些地方仍存在划远不划近、划劣不划优的现象。

目前全国12个省(区、市)建设用地总量已接近国务院批准《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数。这一现象在北上广深等大城市格外突出。近期开始依法披露的省级土地二调结果显示，北京、上海、天津三大直辖市距突破2020年耕地保护指标已是“咫尺之遥”。相对比1996年第一次土地调查结果，北京市耕地净减11.67万公顷，年均减少8,980.9公顷；离北京市2020年耕地保有量指标21.47万公顷，仅有约1.24万公顷。

除了城镇建设对耕地的占用，耕地自身的退化亦威胁着18亿亩耕地红线。日前，农业部在江苏扬州召开全国耕地质量建设现场会，会上透露，目前耕地退化面积占耕地总面积的40%以上。据第二次全国土地调查数据，1996年至2009年，全国减少耕地逾2.03亿亩，大多数是优质耕地，仅东南5省就减少水田1798万亩，相当于减掉福建全省水田面积。

优质耕地急剧减少，成为中国大城市“城乡失衡”突出问题。农业部部长韩长赋认为，这已成为中国城市化进程“扯后腿”问题。

“城镇周边的耕地，多是长期形成的高产田，在城镇发展的过程中，被钢筋水泥一圈一圈地吃掉，会造成严重后果。”国土资源部部长姜大明年初在全国国土资源工作会议上说，划定好永久基本农田，将“倒逼”划定城市发展边界。

划定永久基本农田 城建需绕道

永久基本农田最早在十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出。此后，国土资源部曾发布多个文件推进永久基本农田的划定。

2013年12月召开的中央城镇化工作会议明确指出，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。国土资源部部长姜大明今年初在全国国土资源工作会议上说，中国将从500万人口以上大城市周边开始划定永久基本农田，并逐步划定覆盖全部城市、小城镇和农村的耕地红线。

此次《通知》要求在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。此外，它还规定了先行展开城市和具体时间表。根据《通知》安排，北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、贵阳、西安14个城市周边永久基本农田划定工作将先行展开，全国永久基本农田划定和成果完善工作将于2016年底前全面完成。这既是对有关部门和各级地方党政领导的一道明令，也为严防死守耕地红线提供了有力保障。

《通知》指出，划定工作要贯彻落实中央的最新要求，遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，严格划定永久基本农田保护红线。、

划定永久基本农田保护“红线”，要与城市开发边界和生态保护红线划定等工作协同开展，与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等多规合一工作相衔接；在划定过程中，涉及基本农田数量或布局发生变化、需要相应调整土地利用总体规划的，应依法依规、规范有序进行调整完善。

两部要求，各省（区、市）先从500万以上人口特大城市、省会城市、计划单列市开始，按照城镇由大到小、空间由近及远、耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序，稳步有序开展划定工作。此外，要加强部省联动、部门协同。划定工作由县级以上地方各级人民政府负主体责任，由国土资源主管部门会同同级农业主管部门负责组织实施，两部负责宏观指导、监督检查。

不过，这些好规定在执行过程中仍存在跑偏甚至沦为一纸空文的可能，因此必须给基层政府戴上“紧箍咒”。对此，《通知》从强化组织保障、加强指导监督和加强宣传引导三方面提出了具体要求。要求各地加强政府组织领导，认真谋划，精心部署，做到人员落实、经费到位，确保按时、保质、保量完成各项工作任务；要建立定期上报和通报制度，适时督导、检查；对不按规定划定永久基本农田的，要依法依规追究有关单位和个人责任。

张占录表示，城镇周边耕地一旦划为永久基本农田，意味着“一寸都不能占”，目前“摊大饼”式的城市扩张模式将受到遏制。

姜大明也曾表示，永久基本农田一经划定，城市建设必须跳出去，搞串联式、组团式、卫星城式发展。他还称，将在此基础上，修订城市土地利用规划和城市建设规划，尽快把城市发展边界确定下来。

探索多规合一 尽快把城市发展边界确定下来

未来的“城市边界”需要以规划形式落地，并通过立法形式确定下来，使之具备法律效力和权威性。这样也能够使城市规划保持连续性，不会出现过去那种政府一换届、规划就换届的情况。同时必须加大督察问责力度，加快相关法律修改，把土地保护、利用、管理纳入更加完善的法治轨道。这也是依法治国、依法执政的核心要义所在。

在国土资源部规划司司长董祚继的视野中，耕地红线、永久基本农田、城市建设用地开发边界和生态红线落在新一轮土地利用总体规划中是密不可分、互为前提的几条线。“如果城市开发边界定不下来，永久基本农田就不可能划定。反过来说，开发边界确定之前，也得先把永久基本农田划定。”

“但有一点很明确，耕地保护和生态保护优先，是划定红线的基本原则。”他解释说，也就是先在规划图上把永久基本农田和需要保护的生态用地“抠出来”，尽可能以此为基础来划定开发边界。

董祚继表示，“建设是可以避让的，可耕地是长期形成的，不允许占用，如果一定要搞建设，就跳过去、绕过去。”他说，要将原来划定建设用地预留区中的优质耕地调换出来，严禁占用。

为了防止城镇化无序扩张风险，保证城镇化的健康发展，严格按照城市规划是重要一环。日前，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

所谓“多规合一”并非指只有一个规划，而是指在一个空间内，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。习近平总书记在2013年年底召开的中央城镇化工作会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

“多规合一”的探索有利于各个城市制定一个综合性的指导性规划，统领发展规划、空间规划以及人口和环境规划等内容。与此同时，将打破各部门规划过滥又各自为政的现象，逐步形成现代化的规划行政体系和规划法律体系，这将有助于避免城市规划的盲目与混乱，让中国的城市真正发挥城市应有的功能。

但是，城镇化意味着中国需要大力发展中小城市，而这些城市在这种发展和约束当中，如何因地制宜同时，又能科学的协调和规划，这需要更多的专业支持，尤其是在规划方面，因为城市规划具有超前性，不能仅靠探索。

根据近期地方实践经验和面临的难点问题，国土资源部有关部门将结合土地利用总体规划调整完善、永久基本农田和生态保护红线划定，将划定的城市开发边界落实到法定规划中，进一步探索边界管理的政策措施。