中国征地制度：过程、困境与出路

张清勇

（中国人民大学国家发展与战略研究院、农业与农村发展学院）

丰雷

（中国人民大学公共管理学院）

五、几点评论

第一，纵观共和国成立以来六十余年间征地制度的历史演进，可看出一条基本的脉络是，国家的经济发展思路和战略塑造了征地制度及其变化。在计划时代，国家为优先发展重工业，扭曲产品和要素价格，形成城市偏向。在土地这一重要的生产要素领域，集体化后“国家进行社会主义建设的土地征用问题”成为“国家与农民，即工人阶级与农民之间的经济矛盾”的一大表现（林铮，1957），于是国家通过修法来表达意志——1958 年为节省国家开支而将补偿倍数下调，放弃协助农民转业、吸收参加工作的规定，强调就地在农业上安置。十一届三中全会以后，这一状况并未改善，甚至进一步扭曲了：为解决征地花大代价的问题，1982 年立法者试图将农村土地也规定为国有；未果后推出的《国家建设征用土地条例》提高了征地的强制性；1986 年《土地法》把关于将农村土地变为实质上的国家所有的条款写进草案；1994 年的《九十年代国家产业政策纲要》、《中国21 世纪议程》均部署“实行低价征用土地的办法”；20 世纪90 年代修订《土地管理法》时，原国家土地管理局一度提交了界定征地范围、改革补偿方式的送审稿，但遭到产业部门的反对，最后通过的新法还明确扩大了征地范围，取消了旧法里面协商征地方案、签订征地协议的规定，规定征地争议由作为征地方的政府来裁决，且“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。

第二，已有大量研究指出中国的征地制度形成于计划经济时代，虽有一些调整，但未摆脱计划经济窠臼，还有不少研究认为征地立法不断取得了进步。通过上文对征地制度历史变迁的考察，可以看出，1998 年新《土地管理法》确立的征地制度表面上提高了征地补偿标准，但从征地范围、征地程序、征地争议解决机制、征地强制性等方面来看，与之前的制度安排相比，它更不利于保护农村集体经济组织和农民的土地财产权利。

第三，1982 年宪法规定城市土地国有，农村和城市郊区的土地属于集体所有，国家为了公共利益的需要可以征地，土地不得买卖或者以其他形式非法转让。这些规定一直延续至今，基本的内容没有变。城市土地国有和农村土地集体所有，根据1982 年所说“是我国实际情况的反映”，作为一种静止表述，问题不大。但是，城市扩张时，静态的表述就遇到了难题。我将这个问题称为城市扩张中非出于公共利益占用农地的“宪法悖论”：（1）城市扩张中的非公共利益项目要占用农地，按宪法规定，由于是新增城市用地，它必须把所占农地从集体所有转为国有；（2）因为土地不得买卖，它不能通过购买集体土地的途径来实现所有权属性的转变；（3）因为不是出于公共利益，它没有理由动用征地权。这样一来，城市扩张中的非公共利益用地便没有符合宪法规定的由农村集体所有土地转变为城市国有土地的通道——通过购买来实现集体向国有的转变，是不合宪法的；通过征地来实现集体向国有的转变，也是不合宪法的。于是，按宪法规定，城市扩张中的非公共利益建设项目根本无法实施。笔者推测，这一悖论是1982 年修宪时遗留下来的——当时争论集中在是不是要为了便于建设征地而将农村土地也规定为国有，争论后最终放弃将农村土地也规定为国有，却忽略了对修改草案讨论稿本身的考察而直接接受了讨论稿（张清勇，2013）。可能正是这个悖论成了征地制度改革的瓶颈，造成了1982 年以后至今30 余年的征地困境。如果这一问题不能得到化解，征地困境可能还会拖下去，甚至进一步激化。

第四，不少研究从土地产权、征地程序等角度入手讨论征地问题，认为农民土地权益受损根源于现行土地制度的缺陷，超公益目的征地、低价征地是对农村地权歧视的表现，政府低价征地、高价出让是国家将管理者职能与所有者职能混淆、利用管理者职权与农民争利，征地中的程序违法与程序责任缺失是根本症结等。但是，这些研究忽略了一个问题，即土地产权、土地市场、征地程序、公共利益界定等本身是如何形成的。从中国征地制度的变迁过程可以看出，土地产权、土地市场、征地程序、公共利益界定等都是人为塑造的，内生于国家的意志。正如中央财经领导小组办公室曾指出的中国征地工作“从根本上没有解决好正确对待农民的问题”，“没有很好地体现尊重农民的民主权利，保障农民的物质利益的基本准则”，“经济建设走了一条剥夺农民、牺牲农民的路子”（潘明才，2003），国家如何看待和处理自身与农民的关系，是否赋予农民完整的土地财产权利，农民能否争取到完整的土地财产权利，将最终决定征地制度的走向。

六、结束语：十字路口的征地制度改革

征地制度改革从1998 年修改完土地管理法就提了出来，但从新一轮土地管理法修订和农村集体土地征收条例制定的情况来看，进展极为缓慢。于此同时，征地问题进一步严重化了。征地制度与财政、晋升机制等一起塑造了各地的“以地谋发展”模式，经济增长方式进一步扭曲；大量违法征地背后是层出不穷的腐败，因征地而起的大量信访和群体性事件影响了改革发展稳定的大局；大规模征地还造成了耕地数量和质量的下降，进而危及粮食安全。对此，中央、国务院提出了相关措施，但1998 年修订后的土地管理法仍是目前的主要制度安排。习近平主席指出改革要敢于啃硬骨头，冲破思想观念障碍，突破利益固化的藩篱。真正要推进新型城镇化和转变经济发展方式、加快产业结构调整，应吸取历史经验教训，坚定立法修法决心，突破部门立法的藩篱，冲破部门利益和改革阻力，稳步推进征地制度改革。让征地制度朝着改善的方向改革，可以考虑以下几个方面：

第一，修改宪法的土地条款。八二宪法增加了土地所有权条款，规定城市土地国有，农村土地集体所有，为了公共利益可以征地，土地不得买卖。这使得城市扩张中的非公共利益项目没有一个符合宪法规定的由农村集体所有土地转变为城市国有土地的通道——征地违宪，买地也违宪。这可能是土地管理法1998 年转折的重要原因，也是征地制度改革长期难以推进的瓶颈。一个修改思路是维持土地所有权不得买卖、土地使用权可以转让的规定，打破城乡分割，不强求城市土地必须国有、农村土地必须集体所有，以登记发证方式承认某时点的国有和集体所有土地现状，允许非出于公共利益的建设项目以取得集体土地使用权的方式用地。另一个思路是，维持城市土地国有、农村土地集体所有，修改土地不得买卖的条款，让原属农村集体所有的土地经买卖转为国有土地，而不是经过征收。还有一个思路是，宪法不规定城市土地国有、农村土地集体所有，也不禁止土地所有权买卖。如果修宪时机还不够成熟，也应就事论事，进行试点，做好准备。

第二，明定只有公共利益项目才可以动用征地权。我国宪法规定“国家为了公共利益的需要”可以征地，但是实践中征地远远超出公共利益范畴，而且国家动用征地权以满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认，这在世界上是绝无仅有的。应明确只有公共利益项目才可以征地。公共利益真的难以界定吗？土地管理法历来都基于公共利益的考量，规定国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地等可以以划拨方式取得。可以依此明定，只有按照规划、之后准备以划拨方式供地的建设项目才可以动用征地权。

第三，正常补偿，评议商定补偿款并签订征地协议。公共利益是强制征地的理由，却不能构成低价征地的理由。但是，长期以来占据主导的却是为了公共利益就要压低补偿的思维和实践，没有树立正常补偿的意识，即国家在违背集体经济组织或个人的意愿、强制拿走土地的同时，还往往使其遭受经济上的损失。出于公共利益的征地也应按照对被征地方造成的损失，或按被征收地块以非征收管道转让可能给被征收方带来的收益进行补偿。这可以借鉴历史上走群众路线、主动做解释和准备工作、共同评议商定补偿款并签订征地协议的做法。

第四，设计好征地的论证、争议、裁决程序。要通过程序设计来保障征地遵循公共利益、正常补偿等原则。为防止公共利益界线被随意突破，一方面，是否出于公共利益，征地方应事先主动论证，确证是出于公共利益的，才可以提出征地；另一方面，要确保被征地方以及公众拥有对征地方主张的公共利益说法提出质疑或反对的权利。征地方坚持是出于公共利益而被征地方提出质疑、双方无法达成一致的，要设计公开合理的裁决方法和程序予以解决。征地补偿由征地双方评议商定并签订协议，无法达成一致的，也应有公开、合理的裁决方法和程序。争议未经裁决的，不得实施征地。

第五，允许集体土地按规划进入市场。这是征地制度改革的另一面。国有和集体所有都是公有。1988 年宪法规定土地使用权可以依照法律规定转让，1988 年土地管理法依此规定国有和集体土地使用权可以依法转让，但1998 年土地管理法把集体土地使用权依法转让的空间压缩得只剩下一个“除外”。大量调研表明，农村集体也能统筹利用好土地，如果再能有政府的服务，而不是排斥，农地在不改变集体所有的情况下转用，将能得到更高效的利用。要允许集体土地按规划进行非农建设，还要允许集体土地按规划进入市场，参与城市化。非出于公共利益的建设项目不可动用征地权，要由建设方与集体协商取得土地。出于公共利益的建设项目可以动用征地权，也可尽量采取灵活方式，让集体以入股或其他方式参与其中。

第六，加快立法、修法进度。目前我国征地立法、修法工作严重滞后，应遵循前面提出的原则和建议，加快立法和修法步伐。首先，全国人大要尽快出台专门的土地征收法律。《立法法》规定，对非国有财产的征收只能制定法律。目前我国没有土地法，也没有专门的土地征收法律，土地征收事务主要由土地管理法规定，但土地管理法是‚为了加强土地管理‛而制定的，不专门针对作为非国有财产的土地的征收。其次，要尽快修订土地管理法，改正该法1998 年修订时对征地制度的重大改动，严格界定征地范围，考虑恢复征地双方评议商定补偿款和签署征地协议的规定，废除争议解决前就可以强制实施征地的条款。最后，国务院要尽快出台征地条例，细化土地征收法律和土地管理法的内容和操作程序。

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