背景一：中国城市发展快
城市相对于乡村而存在。从历史上看，城市作为人类社会的一种聚落形态，它与乡村之间存在着一定的边界，但是，这个边界在工业革命时期已经被打破。截至2000年，全球一半以上的人口集中生活在城市，其中，发达国家居住在城市的人口占76.1%，发展中国家居住在城市的人口占40.5%。另外，人类创造的财富主要贮存在城市，人类发明的科技成果大部分也集中在城市。九千多年来沉淀的城市历史和城市文明，早已形成令人向往的巨大魅力。
现代城市的魅力，不仅体现在能够为人们提供舒适的环境和方便的生活，而且体现在能够发展经济，创造财富，实现梦想。继工业化、市场化之后，城市化成了一个国家推动经济社会发展的又一巨大引擎。为了提升国家的竞争力，包括中国在内世界各地都在推行城市化。随着城市规模的极力放大，城市承担了几乎所有的社会功能。
由于城市有着如此之多的魅力，足以让所有充满梦想的人在不同的时间汇集到同一个空间，城市因此而发展，而且越来越大。1990年，中国省级城市建成面积超过1000平方公里的只有北京，20年之后，超过1000平方公里的城市增加至7个。中国现有城市数量663个，其中，包括31个省、自治区、直辖市的656个城市和港、澳、台地区的7个城市。根据美国麦肯锡全球研究所2011年4月的报告预测，到2025年，在126个新兴城市中有100个在中国;在世界上最富裕的600个城市中，中国将占有151个席位;在未来10个经济发展最快的城市中，除了纽约之外，其余9个都在中国。
中国城市人口快速增加的主要原因是社会转型过程中出现的农村人口流动。在中国传统文化视域里，虽然乡村曾经长期占据社会的主体地位，扮演着精神家园的角色，发挥着传承文明的作用，但人们还是始终承认城市的美好，相信城市的优越。进入城市并拥有城市居民身份，向来是历朝历代农村居民的一种渴望和期盼。
改革开放后，随着城乡二元对立和分治管理政策的不断松动，农村人口开始大批量地流向城市。城市人口比例从1978年的17.92%增加到2011年的51.27%，只用了32年的时间。相比之下，英国是世界上最早进入城市化的国家，城镇人口比重从30%到70%用了200年，美国从30%到70%用了100年。城市人口的快速增长，不仅给城市发展带来了压力，而且增添了城市管理的风险。
背景二：城市化与风险
城市化与城市风险之间存在着一定的内在联系。主要表现在两个方面，一是城市化本身存在着风险。只要城市存在，城市风险就存在;没有城市，没有城市化，就没有城市风险。二是城市化与城市风险之间相辅相成，相互转化，相互促进。城市风险管理好了，可以促进城市的健康发展。
从历史经验看，城市化是一个自然的、有规律的发展过程。作家爱伦堡在赞美法国巴黎时说过这样的话：“巴黎不是按计划兴建起来的，而是像树林那样自然成长起来的，往昔和现在融为一体，使它成为一座奇妙的城市。”从这种意义上看，中国的城市化建设有两个值得关注的问题，一是现有的50%左右的城市化程度，距离现代城市化水准尚有很大的差距;二是违背自然发展规律，出现了人为城市化或“被城市化”现象。
“被城市化”会带来什么样的后果?坊间有一种说法，“城市大了，空间小了;人口多了，交流少了;城市洋了，特色没了;档次高了，生活难了”。在城里人看来，城市过快扩张和人口过度膨胀以后，他们得到的不是方便，而是烦恼;不是平静，而是风险。
中国的城市风险是一种“人为制造的风险”或“有组织的不负责任的风险”。这样的城市风险具有两个明显特征，第一，由于它是由城市自身孕育和积聚而成的风险，所以是一种难于化解的风险。第二，由于这种风险的风险种类、风险数量、风险爆发的能量，以及对社会造成的影响等远远超过了传统的静态风险，所以它是一种难于治理的风险。
新中国成立初期，中国的城市化率只有8%左右，城市规模不大，城市密度较低，结构简单，功能有限。城市管理当时面临的难题，主要是交通拥挤、环境污染、卫生条件差、安全无保障等所谓的“城市问题”。后来，城市问题伴随城市的发展而不断增多，继而演变成“城市危机”。不管是“城市问题”还是“城市危机”，都没有因此影响到城市自身的安危。然而，当城市演变成一个复杂的社会有机体，演变成一个巨大的运行系统时，“城市问题”或“城市危机”就变成了“城市风险”。虽然城市风险尚未引起人们的普遍重视，但城市风险及其爆发后的严重后果，已经超越了“城市问题”或“城市危机”对社会造成的影响。
城市风险管理的最大难点是不管理。当今当世，人们对城市化的诱人前景与经济价值有着充分的理解，而对城市化背后的隐忧缺乏清醒的认识;很多人只顾欣赏城市的生产能力或美学价值，而将原本存在的城市弊病屏蔽掉了，尽管这种屏蔽不一定是有意的。
由于城市化在源头上存在诸多模糊问题，使得城市日益成为最容易爆发风险的地区。其表现在于，第一，人口的变化和集聚。中国人口仍处在增长阶段，增长的人口基本上都会集中在发展中的城市，给城市管理带来诸多风险。第二，气候和环境的变化。在全球气候变暖的趋势造成的生态环境逐渐恶化，引发水资源紧张、空气污染等问题，将给城市造成难以想象的社会风险。第三，科学技术的快速发展。支撑现代城市生存和发展的基础主要是科技，科技是把双刃剑，科技的副作用给城市带来的损失是不可估量的，如“千年虫”、网络诈骗等问题。第四，经济社会结构的发展。随着改革开放的深入，中国将会出现两种趋势，一是市场作用的加强，二是国家管制的放松。这种演变趋势又会导致两个后果，一个是经济要素迅速向城市集中，另一个是国家行政力量的作用受到约束。当城市风险突然降临时，政府可能会发现自己手中掌控的资源有限，难以解决城市的风险难题。
如果城市建设忽视了人的城市化，不仅城市化本身失去了意义，而且还会带来诸多城市风险，使城市变得难以管理。因为这样的城市化，不仅土地承受不了，资源也承受不了。
以静态的眼光看，城市风险与两个方面存在着直接关系，一是城市规划，二是城市建设
1.城市风险与城市规划
城市规划导致城市风险的可能性源于城市规划本身的二重性。城市规划是城市发展的起点，在城市建设、城市运行和城市管理等过程中具有举足轻重的作用。城市规划不仅是城市建设的蓝图和资源配置的依据，而且是政府公共政策和市民共同愿景的体现。城市规划具有标准性、系统性等特征。城市规划通行的标准是假定常住人口规模，即根据具有公民权利的城市人口正常的家庭生活，设计出城市的功能和设施的配套。按照规划标准设计的城市功能必须是齐全的，城市设施必须是配套的，以满足城市正常运行需要，形成系统性。
城市规划的系统性在不同的历史阶段具有不同的表现形式，传统性城市的系统性主要关注城市的道路系统、供电系统、供水系统和污水排放系统等基础设施系统。现代化城市的系统性除此之外，还要关注供气系统、供热系统、通讯系统和地铁系统等基础设施系统和城市服务系统。
城市基础设施系统和城市服务系统的建立与完善，一方面可以解决城市管理中普遍存在的诸多“城市问题”，满足城市居民日益增长的社会生活需要。另一方面，又形成了城市居民对城市生命线基础设施系统和城市服务系统的高度依赖，使城市在各种灾害面前变得非常脆弱。一个系统出现问题，势必殃及其他系统的正常运行;一个环节出现问题，也有可能造成全局的瘫痪，导致城市的巨大损失。城市规划设计本身具有的二重性，在使城市变得方便快捷的同时，又增加了城市抵御事故灾难的脆弱性。
在中国，城市规划导致的城市风险，除了规划本身固有的原因之外，还有两个特殊因素，一是城市规划的理念误导，二是城市规划的随意变动。
中国的城市规划理念曾经受到两个方面的负面影响，一个是“城市美丽”理念的影响。以美化、亮化，改造、重建之名，拆掉原本活力充沛的旧城区。在现实生活中，推土机变成城市规划师延伸的手臂，一个又一个的旧时建筑，推土机一推了之。而后，在此之上出现的辉煌景观或广场草坪，能够满足的只是好大喜功者的审美需求。
另一个是“现实主义”理念的影响。在这种规划理念之下，不顾现实需求，用搭建积木的手法让一栋又一栋的新楼拔地而起。虽然在中国大陆656个城市中没有一个城市具有像样的下水管道系统，但全世界87%的在建摩天大楼则云集在中国。如果这些高楼发生火灾，按照现行的消防技术装备水平，消防人员面对30层以上的高楼火情几乎是爱莫能助。摩天大楼一旦发生火灾，财产损失或人员伤亡在所难免。
按照先进的城市规划理念，城市不是建筑的延伸，城市规划不是物质空间的设计，城市规划设计不是单纯的技术过程，而是一个在理解城市功能的基础上建立起来的系统调控过程，是一个对城市运行过程中反映的不同群体利益的协调过程。规划师需要关注的不只是建筑、道路和桥梁组合而成的水泥丛林，而且包括下水道是否堵了，自来水是否干净，屋外的路灯是否可以照见黑暗的角落，孩子、老人和残疾人出行是否安全等等全部流程。
城市规划的另一个特征是它的稳定性。城市规划一旦确定下来，不会随意改变。纵观人类建筑历史，欧洲一些国家的城市轮廓，几十年甚至上百年都没有发生或很少发生变化。反观中国，有些城市几乎是一届领导一个规划，被人称为“首长规划”。以北京为例，从1993至2012年，20年间先后经历了1993年、2005年和2013年等三次城市总体规划的大修编。理由很简单，规划所依据的标准即假定的常住人口目标和人均GDP目标被提前突破了，原来的规划不适应城市发展的需要。同样的问题也发生在深圳，最初规划中假定的常住人口目标是100万人，而今天的深圳常住人口早已超过1000万人，所以，即使像深圳这样的新型现代化城市，也经常发生城市内涝、道路塌方、交通受阻等危及城市生命线系统的灾害事故。
在当今中国，不断变动的城市规划，似乎成了不需要说出理由的一件事情。频繁变脸的城市规划在中国已经成为一种新常态。新中国成立后的60多年，除了新疆石河子，也许找不到第二个不改变城市规划的案例。
2.城市风险与城市建设
城市建设之所以会导致城市风险增加，主要是在城市建设中存在两大问题，一是速度太快;二是方向迷失。
关于建设速度太快的问题。中国的城市化快速发展从上世纪80年代的“旧城改造”开始启动，90年代进入提速阶段，随后一路奔跑，时至今日，未曾歇息。30多年的城市化进程可以用两个词概括：“太急”、“太快”。
有统计资料显示，从1990年到2000年，中国城市的建成区面积从1.22万平方公里增长到2.18万平方公里，增长率为78.3%;从2000年至2010年，中国城市的建成区面积从2.18万平方公里增长到4.05万平方公里，增长率为85.5%。与此同时，全国超过1000万人口的城市已有7个之多。有人说，当今的中国是一个对建筑师十分青睐的时代，过去西方国家的一个建筑师，毕其一生顶多能够参与2至3个摩天大楼的设计项目，而在中国，一个好的建筑师每10年就可能有这样的好机会。
有人将这种现象称为“长官意志”的结果，是在任领导为了多出政绩的表现。我的看法，不完全是。从国际历史看，城市化率达到50%以后，城市发展会进入一个加速发展时期。当城市化率达到70%时，才转而进入减速阶段。所以，中国城市化的快速发展既有主观原因，也有客观原因。
问题在于，城市快速发展目的是什么?城市化的核心是“人”的城市化。城市化的目的只有一个，那就是为了营造美好生活环境，提升城里人的生活质量。然而，生活里的现实与理想中的目的相差甚远。快速发展的城市不仅没有提升城市文明的品质，反而带来了诸多不便和麻烦。这是因为，过快的城市发展造成了城市的生态失衡，城市的生态失衡必然带来环境恶化和风险增加。
城市作为一种有机体，其正常运作并发挥活力必须同时具备两个系统，一个是动力系统，一个是稳定系统。两者相辅相成，缺一不可。当城区的面积变大、楼房变高之后，如果相应的基础设施跟不上，相应的保障系统不完备，城市风险就会油然而生，骤然增加。其实，这样的简单道理谁都会懂，问题在于投资城市下水道、城市民政福利等基础设施，难以对GDP快速增长起到立竿见影的效果。从某种意义上说，城市社会的“发展冲动”是造成城市风险增加的症结所在。城市“成长烦恼”的根源是“心情太急”“功能太全”“变化太快”。
关于城市建设方向迷失的问题。城市建设方向迷失的主要表现在“土地城市化盲区”和“高、低城市化陷阱”。
所谓“土地城市化盲区”，简单地说，就是对城市化的片面理解，将城市化简单的理解成土地的城市化。从1990年至2000年的十年期间，全国约有53.4%的城市扩张面积来自耕地;从2000至2010年的十年期间，这个比例上升到68.7%。从绝对量上看，第一个十年是770万亩，第二个十年是1900万亩，后者是前者的2.46倍。在过去的20年中，城市占用耕地的绝对量和速度呈现出罕见的飙升状态，深圳从一个小渔村起家，截止2010年已经建设的城市面积达到692平方公里，增加了100多倍。西部中心城市成都的建成区面积从1990年的113平方公里增加到2010年的498平方公里。而最新的成都天府新区规划，总面积约1580平方公里，是现在成都建成区的3倍多。类似这样的开发区，全国有1500多个，按每个开发区平均占地6平方公里计算，结果是一个令人结舌的天文数字。这种现象被称为城市“肥胖症”。城市肥胖症的实质是人、地分配不均，一边是人少屋多的新城区，另一边是人多房少的老城区，两者都没有解决人的生活和安全问题。
如果城市建设忽视了人的城市化，不仅城市化本身失去了存在的意义，而且会带来诸多城市风险，使城市变得难以管理。
关于“高、低城市化陷阱”。扩张城市空间通常存在两种方式，一个是纵向延伸，另一个是横向扩张。前者属于上下问题，后者属于左右问题。有些城市设计师和城市管理者，或受限于空间资源的掣肘，或出于经济学上聚集能够产生更佳效益的假说影响，常常热衷于城市的纵向发展，既挖掘城市的地下空间，又延伸城市的天穹空间，使得高层建筑在“二战”之后越来越多，并成为衡量一个城市是否现代化的标志。然而，按照这种思路建设的城市，隐藏着巨大的忧患，随时可能会被一些看似不相牵连的自然因素或社会因素所引爆。譬如，骤然而至的强降雨或洪水倒灌一旦涌入城市地下空间，会对整个城市构成“釜底抽薪”式的摇撼;过多的高层建筑在其发生倾覆时，不仅因为引发多米诺骨牌效应，对临近地区的安危造成威胁，形成次生性灾害，而且影响及时施援的进度，降低及时抢救的功效。
中国的城市化陷阱不仅存在过“高”的问题，同时还出现过“低”的问题。根据卫星遥感监测数据显示，过去20年间我国多数城市扩张的地带是越来越低的地带。天津市的建成区在1990年的平均海拔为5.95米，2000年降至4.12米，2010年又降至3.26米。宁波市建成区的平均海拔在上世纪90年代为7.99米，2000年降为6.11米，2010年又变成了4.82米。此外，上海、广州、北海、连云港(601008,股吧)、汕头等诸多城市建成区的海拔高度，最近20年也出现持续下降的趋势。当然，也有一些城市，比如香港、烟台、厦门、日照等城市的高程没有太大变化。还有少数几个城市的高程在不断增高，比如青岛、海口、深圳等。以深圳为例，1990年的平均海拔为9.7米，2000年变成10.66米，2010年提高到22米，原因是这几个城市的可供继续建设的平坦土地有限，人们不得不向高处发展。这种现象的存在违背了城市建设的基本原则。在现实生活中，不仅那些“半山别墅”“观澜公馆”之类的建筑成了规划人最得意的作品，而且城市的空间地带也呈现出海拔越来越低的趋势。
城市建成区的平均海拔下降说明两个问题，第一，说明城市建设越来越多地占用了优质耕地。质量比较高的耕地一般都处在海拔相对低一点的平坦区域，最近20年城市扩张占用的土地，大都是这样区域的土地。第二反映城市抵御自然灾害的能力有所下降，城市管理的风险增加了。因为的沿海、沿湖的城市区海拔比较低，容易受到极端天气事件的影响。
总之，在城市风险管理问题上，需要关注的不仅是城市风险管理的技术与方法，更重要的是那些导致城市风险产生的原因，影响城市风险形成的条件。除此之外，城市发展的快与慢、取与舍、得与失、奖杯与口碑等诸多问题，也值得反思。（来源：中国保险报）
.jpg){kind=small}
