以法治保障公众参与生态文明建设
发布时间：2015-05-27 来源: 正义网 点击:
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文/文国云 李清
导读：生态文明建设是一项系统工程，离不开全社会的共同参与。从我国实际出发，现阶段的一个重要任务和实现路径，就是建立健全生态文明法律制度，以法治保障为动力，不断提高公众的参与性和满意度。
随着世界经济全球化的迅猛发展，生态文明国际化的趋势不断加强，建设生态文明正逐渐成为人类共识和协同行动。党的十八届三中全会围绕全面深化改革，作出了“深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全生态环境保护体制机制”的战略部署。党的十八届四中全会着眼全面推进依法治国，明确了“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立生态文明法律制度”的法治路径。这一系列重要决策部署充分体现了我国对生态环境的高度关注。
公众参与生态文明建设的时代视阈
公众参与生态文明建设是公众反思传统发展道路的必然选择。人类从狩猎文明走进农业文明，再到工业文明。尤其是在工业文明时代，随着科学技术和生产力迅猛发展，在创造出巨大物质财富的同时，也导致环境污染、生态破坏、能源危机等现象的出现。当下，生态文明观这一概念得到了公众普遍认同，凝聚起了世界各国推进生态文明建设的共识。因此，建设生态文明既是遵循人类社会发展的必然规律，也是顺应人类文明迈向生态时代的必然趋势。
公众参与生态文明建设是实现中华民族永续发展的必然要求。生态文明建设关系人民福祉，关乎民族未来。在我国社会主义现代化建设过程中，生态文明建设是其他各方面建设的前提和基础，是实现中华民族永续发展的必然选择。党的十八大着眼加强生态文明制度建设，强调要“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念；加强生态文明教育，增强全民的节约意识、环境意识和生态意识。”这一表述明晰了生态文明建设的目标指向，把公民参与生态文明建设提上了新的高度。
公众参与生态文明建设是检验地区环境友好程度的必然手段。生态文明是立足于人生存、发展的基本条件，其本质包括价值取向生态化、生产方式生态化、消费模式生态化等，生态文明直接影响着社会生产力发展，倡导生态文明就是保护和发展社会生产力，维系和促进人类的可持续演进。各地政府作为实现和维护公共利益的主体，肩负着生态文明建设的主导作用。但时下的生态文明建设的决策形成和实施过程还面临着以点带线、以线带面等诸多困境，以致公众作为生态环境利益的主体尚未全面参与到生态文明建设中。
事实上，公众参与生态文明建设是维护其生存权、发展权、环境享有权的重要表现，尤其是公众与生态环境问题密切接触，他们可以提供更为准确、及时的环境信息，可以对危害生态环境的企业和个人进行监督，可以促进政府科学决策，推进生态环境的保护和管理，实现生态效益和经济效益的双丰收。
公众参与生态文明建设的路径与制度
其一，立法现状。我国《宪法》第2条第3款中明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；国务院《关于环境保护若干问题的决定》(国发[1996]31号)中明确规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”；新《环境保护法》第6条明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”；《环境噪音污染防治法》第7条明确规定：“任何单位和个人都有保护声环境的义务，并有权对造成环境噪声污染的单位和个人进行检举和控告”……
由此，不难看出，我国各级政府是生态文明建设的推动者，这一系列法律法规，对公众参与生态文明建设的规定基本都具有原则性，并未明确规定公众参与的有效途径和具体手段。相比国外发达国家，这也揭示出我国生态文明建设法律法规体系亟待完善。
其二，现行制度。制度建设是生态文明建设的根本保障，当生态文明建设出现瓶颈制约或障碍因素时，能迅速从制度层面上得到保障性调整。公众参与生态文明建设制度是环境法治保障机制的重要组成部分，从我国的实际来看，主要体现在信息公开、立法参与、行政参与、权利救济等方面。
一是信息公开制度。信息公开是建立生态文明公众参与法律制度的前提基础。其主旨是保障公众获取自己生存所依赖的环境信息的知情权，进而有效参与生态文明中去。其方式主要包括国家有关部门主动公开和公众申请公开两种方式；主要内容包括环境法律法规、部门职权职能、环境科技信息、环境状态信息、公众生活环境信息等。
二是立法参与制度。立法参与是实践环境民主的本质要求。立法参与制度主旨在于“接地气”，能使环境立法最大限度反映民意，保证环境立法的科学性、合理性和普惠性，为法律法规的实行创造良好条件。其方式包括立法部门以听证会、论证会等形式向全社会公开征求环境立法草案意见，公众可直接反馈或通过“两代表一委员”等间接提出建议。
三是行政参与制度。行政参与是行使环境行政权的有效保证。公众通过参与环境的行政决策、执法监督，能有效促进行政决策的科学性、民主性，对环境行政执法进行有效监督，为环境行政执法监督提供有力保障。公众行政参与主要包括:以听证、投票、行政救济、提供意见、社区组织方式等方式参与环境评价过程，参与环保监测和调查，参与设立环境质量标准，参与环保法令执行，参与重大污染项目实施。
四是权利救济制度。建立权利救济制度，能有效保障公众的环境权利，充分发挥公众对损害环境利益行为的监督作用，进而有效保护公共环境。现实中的权利救济制度方式主要为环境公益诉讼，即由于行政机关或权力部门、企业、团体组织、个人违法或不作为,导致环境公共利益受到侵害时，法律允许团体组织或公民为维护其环境利益而向法院提起诉讼。环境公益诉讼具有特殊性，需通过国家立法手段予以明确。
其三，现实路径。随着我国生态文明建设的不断深入，公众环保意识和国民素质逐步提高，公众参与环境保护取得了明显进展。如2013年，从“我为祖国测空气”到“中国水危机独立调查”，从“随手拍污染活动”到“呼吁撤销小南海电站项目”，公众一直尽力观察、监督和改善身边的环境。不过，其间也暴露出不少缺陷，比如2011年大连市反对PX项目游行等群体性事件，暴露出公众参与环境权利保护的制度过于原则，反映出公众参与生态文明建设的法制及执行缺失。
其四，存在问题。主要包括四个方面：一是公众参与生态文明建设的机制不健全。现行宪法缺乏对生态文明内在要求的考量，未明确把“走可持续发展道路”作为环境与资源保护的指导思想。同时，在现有单项自然资源法中，未把生态环境保护作为立法的主要目标。以基本法为主导的单行法的缺乏导致生态文明建设法律体系尚未确立，其后果是公众参与生态文明建设的立法规定并不完善且分散。当前仅有2006年国家环保总局出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与的程序、方法、内容等方面作出了相应规定， 而《环境保护法》、《环境噪音污染防治法》等规定了公众参与生态文明建设的若干原则规定，但缺乏针对性和可操作性。
二是公众参与生态文明建设的积极性不高。生态文明建设涉及人类长远利益，对于多数普通公众而言，现实利益和陋风易俗难变，误认为个人力量微不足道，导致公众参与生态文明建设缺乏足够动力。最典型的莫过于国家2008年实施的“限塑令”，尽管限塑可以明显改善环境，但触及公众的眼前利益，短时间内产生了立竿见影的效果，但由于执法机关的执法乏力，导致公众参与度、积极性不高，最终限令难行。同时，激励机制有待加强，比如在《环境保护法》中虽明确规定“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”，但这些规定起到的作用比较有限，无法充分调动公众参与。
三是公众参与生态文明建设的范围较窄。原因主要在于法制保障空间狭小。目前我国法律制度提供公众参与生态文明建设的空间仍然较小，从网络反腐的“井喷式”现象可窥其一斑。事实上，若公众参与渠道不畅或受阻，就会变成外部抗争和行政阻力。尤其是在社会环境敏感期，要避免公众的非理性极端行为，需从制度层面寻求解决方案。
四是公众的环境知情权尚未得到真正保障。尽管《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法(试行)》对环境信息公开提出了明确要求，但对多数企业还是采取的自愿公开的原则，只对少数污染严重企业才要求强制公开信息，这说明限制性环境信息公开不足。同时，公众只能在“环保机构在政府部门环境信息公开工作的具体行政行为侵犯其合法权益”时，才能够向法院提起诉讼，甚至遭遇一些环保机构以环境信息“涉密”为由拒绝公开，由此导致公众环境权益很难得到及时有效救济。
公众参与生态文明建设的法治保障
生态文明建设是一项系统工程，离不开全社会的共同参与。从我国实际出发，现阶段的一个重要任务和实现路径，就是建立健全生态文明法律制度，以法治保障为动力，不断提高公众的参与性和满意度。
要建立环境教育法，提高公众参与性。我国目前的环境教育普及率不高，教育机构和院校忽视对学生环保意识的教育，社会公众总体上受环境教育程度不高。尽管我国出台的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《关于加快发展循环经济的若干意见》等政策法规对环境保护教育作出了相应规定，但其实践性和可操作性不强，亟待通过立法制定更加具体、详细的配套措施。尤其应注重培养人的环保意识， 采取多种方式，促使公众掌握现代环境保护的法律法规、基础知识， 养成正确保护生态环境以及优化生态环境的意识，不断增强处理和解决环境问题的能力，强化公众对生态文明建设的参与性。
要完善信息公开制度，保障公众知情权。环境信息公开是保障公众有效参与生态文明建设的前提基础，是保障公众环境知情权的重要手段。要发挥公众的主观能动性，调动公众的参与积极性，首先要能够及时获取生态环境的确切信息。因此，建立完善环境信息公开制度，需要对公开的内容、事项、范围、对象、时限、救济等作进一步具体明确的规定，进一步完善环境政策法规信息、环境管理机构信息、环境状态信息、环境生活信息等涉及的职责权限、方法程序、指标指数、注意事项等内容。同时，应明确信息公开的职能部门，并对企业信息公开事项作进一步明确。
要强化行政执法监督，确立公众环境权。环境权是公众参与生态建设的法律依据与实现保障，是公民的一项基本权利。环境权中分为实体性权利（包括：享有环境的权利、使用环境的权利）和程序性的权利（包括：知情权、参与权、救济权）两大类，其中参与权是公众环境权的核心内容。目前，全球已有近百个国家的宪法或组织法中制定了环境保护条款，将环境保护明确为国家及国家机关的职责，或社会团体及个人的义务，一些国家已明确承认国民享有环境权。我国亟待通过完善宪法规定来确立环境权，同时完善相关的单行法，构建一个完整的环境权体系。
此外，环境权入宪能提高环境权的法律位阶，有利于推动环境权从应有权利向法定权利、实有权利转变，保障公民的知情权、参与权、监督权和诉讼权；细化完善相关单行法，有利于加强公民对环境行政执法的监督，促进生态环境保护与治理方式转变，保护公民合法环境权益及环境诉求途径。
要推进环境公益诉讼，保障公众享有权。环境公益诉讼是公众环境权益的保障。当前，环境公益诉讼已成为世界各国通行的重要环境维权方式，我国亦在借鉴和探索中不断完善。2015年1月，最高人民法院、民政部、环境保护部发布了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，进一步明确了环境民事公益诉讼程序、受理条件、原告资格、办理程序、赔偿责任方式等内容。在具体实践中，应更加注重实效问题，切实把环境公益诉讼不受地域限制、尽量减轻公益诉讼原告负担、推进环境司法与行政执法联动、探索生态环境修复费用使用规则、私益诉讼可搭公益诉讼“便车”、克服地方保护主义等要求落到实处，并在面对新形势、化解新问题、制定新举措中积极探索创新，不断完善环境公益诉讼制度。
公众参与生态文明建设，是推进生态环境保护、实现可持续发展的动力源泉；建立公众参与生态保障制度是时代发展之所需、中国现实之所要。建立公众参与保障制度，推进生态文明建设关键在于政府主导、社会主体、公众参与，通过把现实需要和长远利益统筹结合起来，把握生态建设的动力方位，着力构建长效监管机制，有效推进生态文明建设，促进生态文明健康发展，力求实现“新账不欠、老账多还、逐步推进”的基本目标。
（作者单位：四川省内江市委 四川省内江市中级人民法院）
（刊载于2015年5月号《人民法治》杂志）
(责任编辑：郑源山)
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