土地制度改革构想

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土地制度改革构想 熊楚明
 
当前土地资源管理制度及其矛盾
当前，国家对土地资源的管理，实行全民所有和农民集体所有、城乡二元分块管理、土地用途管制和建设用地指标管理四大核心制度。
根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正，下同），“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”“ 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”这就是土地资源权属制度、城乡二元分块管理制度、土地用途管制制度和建设用地指标管理制度的来源。
城市市区的土地资源全民所有，且由国务院代表国家行使所有权，这种高度集中的制度安排，因为无法实现所有者对物权的普遍登记，也无法有效实现物权权益，故在实际操作中导致所有权虚置；全民所有演变为无人所有。农村和城市郊区的土地，属于农民集体所有，由于所有权和使用权的分离，在农村土地管理实践中，使用权往往代替了所有权；只是在土地被征收时其所有权才能有所体现，但也不能按其真实价值实现被征收，其物权权益大部分流失。
当前的土地用途管制制度，因为法律设定了“未利用地”这一以生产和利用为导向的原则，也未能有效执行耕地保护制度，同时勿略了占国土空间很大比例的生态用地，从而导致当前的土地用途管制制度既形同虚设，也不够完善。近十年来，农业用地被违规侵占的现象大量存在。
建设用地指标管制制度，是传统计划经济的管理方式。各地对建设用地的需求，通过上级政府对下级政府下达的建设用地计划实现。计划用地和土地征收规则，既难以反映真实的土地供求关系，也违背了土地资源的价值和市场规律。建设用地的计划、征收与拍卖之规则，即争取年度用地指标，微价征收，巨价拍卖，这样的规则产生了巨大的经济效益，使各类商人、资本和各地方政府趋之若鹜，是房地产泡沫和土地财政的元凶。只要有了用地指标，基本就可以无条件拥有建设用地来源，也就可以依据现有土地法规象征性微价征收土地资源，政府通过拍卖取得巨大利润，各类商人和资本通过房地产掘金，财政土地化、资本投机化、实业空心化、房产泡沫化由此形成并蔓延成灾。
土地资源是有限而稀缺的，城镇规划区的土地资源更是有限。为了应对建设用地不断彭胀的需求，也为了保护十八亿亩耕地红线名义面积，国土资源部发明了“土地整理”、“造地增粮”与建设用地指标挂钩的“增减挂”政策(芳山芳坡利用政策尤为可笑；这是“国土资源部”部门利益的体现。荒山荒坡其实大部分是退化了的生态用地)，地方政府则不断修编城市规划，源源不断为房地产供应建设用地。迄今为止，国家对土地资源没有实质性分类约束机制，对城乡建设用地也没有法定性建设规划控制，导致农业用地和生态用地不断被侵蚀，同时旧村空心化大量存在，中小城市旧城空心化也正在出现，土地资源利用效益低下。过渡且无序的城乡房屋建设，不仅浪费了宝贵的土地资源，而且浪费了大量的社会财富，并导致了经济结构的扭曲。
土地资源物权（所有权）是公民和法人的基础性财产权益，是市场经济体制的基础性物权制度和财产制度，但当前的土地制度并未把这种核心权益赋予公民和非公共法人，是当前财产制度安排的重大缺陷，严重制约市场发育和运行，也必将严重制约经济和社会发展。土地资源是人民生活、生产和建设的综合性战略资源，是各类生产建设用地和生态保障用地的基本载体。当前的土地管理制度，不利于对土地资源实行分类管理和用途管制，不利于保护农业用地和生态用地二大战略资源，不利于保护土地权属主体的物权权益，也不利于培育公平高效的建设用地市场。
 
土地管理制度改革构想
中国共产党十八届三中全会明确提出，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”
根据中国共产党十八届三中全会精神，必须尽快改变土地管理之乱象，必须对土地制度进行重大改革，切实保护公民和法人土地资源物权及其权益，切实保护国家生态资源和耕（农）地资源底线。笔者设想，彻底修改“土地管理法”，建立以“法人所有、管制用途”为核心的土地管理制度，即以“自然法人、公共法人、社会法人、企业法人所有”的土地权属制度，和“城乡统一、分类管理，保护资源、管制用途” 的土地分类管理制度。当前，我国的土地所有权分别属于国家和集体，物权制度和市场制度正在形成，各类改革大势所趋，这些制度形态和政策环境，有利于土地制度权属改革和土地资源分类管理改革。具体改革思路如下：
１、改革土地分类制度。设想将全国土地资源按用途区分为三大类别：生态用地、农业用地和建设用地。将现行《土地管理法》中关于土地分类的法律术语，即“城市土地和农村土地”，“ 农用地、建设用地和未利用地”， 改革为“生态用地、农业用地和建设用地”。从当前的土地城乡分类管理制度和建设用地使用指标管理制度，改革为以土地用途管制为核心的、城乡平等统一的土地分类管理制度；取消“未利用地”这一容易误导且不便管制的用地类别；适应建设生态文明的要求，增加“生态用地”类别。土地分类源于国土空间规划及与之相应的土地利用规范；国土空间规划和土地利用规划实行法定，即经分别经全国人民代表大会和省级人民代表大会审议通过后实施，同时制定完善严密的土地资源分类管理具体政策（法律）。
政府严格管制生态用地和农业用地，切实保护生态资源和农业资源；建立细化到村组的土地资源分类档案并划定红线。取消建设用地使用指标管制，代之以土地用途管制。市场自由配置建设用地，建立城乡平等、规范有序、公正自由的建设用地市场，切实保障各类建设用地平等权益。农业用地经营使用权由市场配置，即农业用地在保障社会法人所有、用途管制的原则下，其经营使用权可以自由租赁、卖买和处置。政府征收建设用地，必须与其他市场主体平等（特定需要例外），必须遵循用途管制原则和市场价值原则。
２、改革土地权属制度。从当前的土地国家所有和集体所有制度，改革为自然法人（公民个人）、公共法人（国家权力机构和公办事业机构）、社会法人（政党和社会团体、农民集体组织等各类营利性组织）、企业法人所有制度。取消现行《土地管理法》中“国家所有和集体所有”这类虚泛的权属概念，真正落实各类土地资源的权属主体，确认并核定所有权边界，重新发证建档。属于公共法人和社会法人所有的土地，其权属主体即为该法人单位名称。
将当前《土地管理法》中“城市市区的土地属于国家所有，”“农村和城市郊区的土地，属于农民集体所有；农民宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，改革为“生态用地归属公共法人所有或社会法人所有。农业用地归属社会法人或公共法人所有，自然法人（农民个人）或企业法人经营使用。各类法人可依法取得建设用地并依法登记，依法享有所有权，可以依法自由买卖、租赁、转让和处置”。
建立自然法人、公共法人、社会法人、企业法人土地所有权制度，是落实土地资源物权制度和责任制度的基础，且其权属一律平等。自然法人和企业法人对建设用地资源的所有权和经营使用权，是发挥市场配置资源的核心要素。公共法人和社会法人（主要为各农民集体组）对生态用地和农业用地资源的所有权，是社会主义思想的核心体现，是保障社会公平和公益、保护农业用地和生态用地战略资源的重要制度基础，也是建立健全 “国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的有效形式。建立完善各类法人所有权管理细则。
３、整合土地资源管理职能。从当前部门分割管理改革为集中统一管理。改革政府土地资源管理机构及其职能设置，整合分散于国土、农业、林业和建设等部门的各类土地资源管理职能，将自然资源管理职能从生产经营职能中分离，并使资源保护职能与环境保护职能相统一，组建“资源环境部”，统筹管理国土空间规划，资源分类规划与使用规划，生态资源和农业资源等战略资源保护，资源与环境监测，生态修复和环境污染防治等事项，统一行使各类土地资源及其附属物权属管理、用途管制和审批许可等职责。将当前各部门发放的“土地证”、“农地经营证”、“林权证”、“ 草原证”等各类以土地资源为基础的权属证，统一置换为“土地所有权证”，同时按土地资源所属类别予以标注，并建立以土地资源为基础的各类不动产统一登记制度。同时组建“资源环境警察局”，统一行使资源与环境执法职能，保障生态资源、农业资源不受侵害，保障环境不受污染破坏，切实保障国家生态环境安全底线。强化并完善乡镇基层资源与环境管理机构。
 
以土地资源分类管理为核心，制定相应的土地权益政策
土地资源分类管理的战略目标，是确立土地资源底线思维，保护战略资源。生态用地是保障国家生态安全的战略资源，农业用地是保障国家粮油安全的战略资源，必须确立底线，必须严格保护。土地资源分类管理的具体政策，构想如下：
１、生态用地主要政策：生态用地主要包括林地、湿地、草地、荒漠荒坡、沙地沙漠等土地资源，是保障国家生态安全的基础资源，也是保障国家全体居民基本生存环境的基础资源，其性质属于全民重要公益用地，其权属一律归公共法人所有和社会法人所有；根据生态用地的重要程度，由中央、省市和县市政府分别代理所有权。必需严守国家生态用地红线，保障全民生态福利；除建设军事、能源、交通、通讯、水利和旅游等重要公共基础设施之外，未经法定程序，不得买卖、转让，不能转变为建设用地。矿藏开采不得损坏地表生态。分级（国家级、省级和县级）划建各类生态保护区（自然保护区、生态公益林、森林公园、湿地公园、治沙治漠区，均可改名为“生态保护区”）。每个村镇均必须划定生态用地红线。每个城市规划区均必须有一定规模的生态用地。
２、农业用地主要政策：农业用地主要包括水田、旱地、草地（牧场）、商品林地、园地、水域等各类用于广义农业生产的土地资源，是关系国计民生、保障国家粮油食品安全的基础性战略资源；由于我国人口众多、农业用地资源紧缺，因而具有保障农民基本生存的功能；除建设水利、军事、能源、交通、通讯等公共基础设施之外，未经法定程序，不能转变为建设用地。
为了切实保障农业用地红线和农民基本生存不受损害，农业用地实行所有权和经营使用权分别管理的政策，即所有权一律归属社会法人（即各村民委员会或自然村组织）或公共法人所有；经营使用权一律归属自然法人即农民个人或企业法人，并依法核发“土地所有权证”和“土地经营使用权证”。为了便于实际操作，农业用地权证可以实行“两权分离”管理，“两权合一”发证，即发给农民的农业用地权证上，“所有权”主体标明为村组法人，“经营使用权”主体标明为农民个人，同时标明用途管制原则和“经营使用权”买卖转让等原则；其“所有权”仅限定为用途管制权，“经营使用权”在服从用途管制的前提下，可以自由租赁、卖买、担保抵押等，实现物权收益。如此可使所有权和经营使用权相互制约，既可因明确社会法人所有权以实现用途管制目标，保障农业用地不被侵占，又可因明确农民个人经营使用权以保障农民权益主体地位，方便农地经营使用权市场化流转。建立完善农业用地所有权和经营使用权管理细则。每个村镇均必须划定农业用地红线。
３、建设用地主要政策：公民个人、公共法人、社会法人和企业法人依法取得并依法登记的各类建设用地，主要包括公民个人住宅和园林用地，公共机构和社会团体建筑用地，各类企业工商服务建筑用地，公办、公益事业和基础设施建筑用地等各类基本建设用地，其权属为其所有。各类依法取得并依法登记的建设用地，均可依法、平等进入土地市场，均可自由买卖和转让；除受城市和乡镇建设规划约束之外，用途不受管制。
 
建立完善土地资源物权保护和收益分配制度
国家严格保护公民和法人土地资源所有权、使用权及其财产收益。土地权属主体按照国家土地用途管制原则和法律法规，其经营收益和市场化处置收益，均受法律保护；但对土地租赁和买卖收益，尤其对经法定程序改变土地用途而进行的土地买卖收益，国家依法征收增殖税。
国家建立土地增殖收益调节制度。一是依附于土地的矿藏资源，其权属法定为国家所有，并由公共法人依法管理和处置；二是依据市场价值规律，土地租赁、买卖等产生的增殖收益，法定为土地权属主体所有；三是国家依法征收增殖税，对土地租赁、买卖等产生的增殖收益，征收高额累进增殖税，为央地共享税种；四是合理确定增殖基准价；通过市场购买而得的土地，当时的购买价为基准价；通过政府划拨而得的土地，当时办理权证的手续费用，为基准价；因农村土地确权而得的土地，可以考虑按土地买卖当时当地人均年收入八至十年之积为基准价。五是法定土地增殖税使用原则、方向、范围和相关比例，主要用于当地居民社会养老基金、拆迁安置基金、基础设施建设基金、生态保护和治理基金等。
 
土地制度改革的历史与法理协调
土地制度改革的阶段性成果，是在法定土地用途的基础上，建立公民个人、公共法人和社会法人所有的土地权属制度，并建立完善以土地资源为基础的公民和法人不动产登记制度。这将彻底改变我国当前的土地制度权属结构和使用结构。为此，在制定具体政策时，必须协调衔接好土地权属继承与变更的关系，主要处理好如下几个重要关系：
一是农业用地（含林地、湿地等）确权登记，必须处理好其初始权属及其继承与变更的关系。土地承包经营始于1970年代末期和1980年代初期，迄今已三十多年，农村人口和土地经营与使用权属均发生较大变化。实行农业用地经营使用权确权登记，并依据党的十八届三中全会精神，使经营使用权具有更多更实际性的财产权益，这就必须使确权登记有明确而充分的法理依据，必须从法理上处理好农地承包经营权之初始权及其继承与变更的关系，理顺权属的历史脉络、现实存在和政策目标之间的关系，使确权登记于法有据，于情有理，于事有益，稳定有序。
二是生态用地确权为公共法人所有，必须处理好权属变更与权益补偿的关系；同时必须明确权属变更的方式方法、时间节点，以及权属变更补偿原则和生态用地管理细则等事项。生态用地主体是林地、草地和湿地。集体林权制度改革后，大部分林地都确权给农民承包经营；对其中的很大一部分要转变为生态公益用地和生态公益林，同时将其权属转变为公共法人所有，因此，对承包经营主体应该有适度的补偿。可以一次性补偿回收，也可分年度补偿回收。
三是建设用地确权登记，必须处理好城乡事实形成的建设用地权属确权发证与政策目标的关系、权属继承与变更的关系，必须处理好城乡居民宅基地的初始权及其继承与变更的关系。这就必须设定确权的基本原则，明确界定各类建设用地初始权的来源与法理依据，明确界定其权属继承与变更的法理依据。衔接好城市依法取得的住宅建设用地使用权与所有权的关系。通过建设用地确权登记，为培育平等统一、高效公正的建设用地市场创造良好制度基础。
 
2015年10月10日
修改于2016年7月5日


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