钱弘道

作者：钱弘道，浙江大学光华法学院教授

来源：中国法律评论 2017-09-19

本文原题为《中国法治评估的兴起和未来走向》，首发于《中国法律评论》2017年第4期专论栏目

本文经“中国法律评论”公号授权大案发布

法治评估在中国的兴起不是偶然的，有其自身的土壤和时代使命。各地的法治评估实践和各个学术机构的法治评估研究，无论评估方法是否存在局限还是指标设计是否科学，都在客观上推动了法治评估的发展和法治中国的进程。法治评估正在转型，主要原因在于顶层设计对法治评估的定位和大数据、人工智能将深刻影响法治评估的格局。

虽然法治评估缘起于国外，但其在中国的热度已经超过国际任何国家，法治评估“热”在中国有其深刻的时代背景。

法治评估在中国兴起的根本前提条件是中国发起了新的改革。这场改革从1979年中共十一届三中全会开始，步步推进，“法治”“治理体系和治理能力现代化”成为这场改革的主旋律。这场改革为各个领域的创新营造了条件，为各个领域的创新成为“热门”营造了条件，为各个领域的创新规模超过其他国家营造了条件。

例如，互联网、大数据、人工智能在中国的势不可挡；再如，1999年的《宪法修正案》、2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、2016年的《中共中央关于全面从严治党若干重大问题的决定》等成为法治评估“热”在中国的制度和政策基础。

法治评估之所以“热”在中国存在其必然的逻辑和内在机理。

法治评估在中国兴起无疑受到国外指标运动的重要影响。从最直接的影响看，世界银行报告中的法治指数、世界正义论坛的法治指数和国际上的清廉指数以及其他经济、社会等各个领域的指数测评都不同程度地影响了中国的法治评估。

笔者在2006年启动中国内地第一个法治指数——杭州市余杭区法治指数的实验，最直接的影响就来自于世界银行报告。之后，笔者查阅了大量其他领域的指数测评资料，也曾赴香港专门调研香港法治指数的测评情况。国外指标运动对国内法治评估的影响主要是第三方评估。在余杭区法治指数诞生以前，中国内地并没有第三方法治评估。余杭法治指数的诞生迅速影响了国内第三方评估的发展，也当然影响了内部考评。

法治评估在中国的兴起也是中国法学研究方法发生变革的结果。长期以来，中国法学研究方法单一，存在各种弊端。一方面，中国市场经济改革必然推动法治建设，法治实践必然要求变革法学研究方法，各种实践难题必然要求法学界做出及时回答；另一方面，经济学侵入法学，经济分析法学或法律经济学兴起的一个结果是实证研究方法对中国法学研究变革产生了重要影响。

笔者之所以启动余杭法治指数实验，与此前研究经济学和经济分析法学存在密切的关系，实证研究方法极大地影响了本人的学术研究。当然，影响中国法学研究的不仅仅是经济学，社会学以及其他学科都不同程度影响和推动了中国法学研究方法的变革。法治评估扮演了这样一个角色，它既是中国法治实践不断推进和法学研究方法发生变革的一个产物，也是推动中国法学研究方法变革的一个重要因素。

2006年，笔者在启动“法治余杭”系统工程的最早一次研讨会上提出“量化法治”概念，提出关于制定法治评估指标体系和测评法治指数的建议。余杭法治指数可以作为中国法学研究进入数据思维和量化法治阶段的标志。有学者后来将法治研究划分为“正名阶段”、“定义阶段”和“量化阶段”，笔者认为是恰当的。

在余杭法治指数诞生以前，中国没有量化法治概念。法治评估代表的是一种数据和量化思维。量化法治意味着中国法学从规范到实证的转型，意味着以问题为导向和以效果为导向的确立。

法治评估实际上是一种法治的推进机制，也是一种制度创新。笔者曾在《中国社会科学》发表文章《法治评估及其中国应用》对法治评估的定位和对中国法治发展的意义进行了基本阐述。从机制或制度角度看，法治评估应当贯穿法治建设的全过程，成为法治建设的基本机制或制度。

法治评估为法治建设确立目标。法治评估的第一步是要设计指标。这个指标设计的工作改变了以往法治研究只注重定性的研究方法，改变了以往法治研究的宽泛性和模糊性。法治指标设计要求定性和定量相结合，要求精准，要求能够量化，要求能够实际应用于测评。

指标设计要求化繁为简，要把庞大的法律法规变成一系列指标和考核标准，而且必须落脚于“实际的法治”。这个指标设计的过程是法律法规的“浓缩”，是制度的再创新。

我们说，法治评估是法治建设的一个“抓手”，这个“抓手”的意义，首先在于为政府、司法机关设定了目标。目标的设定在相当程度上避免了“口号法治”的形式主义弊端，避免了法治建设的“面子工程”“形象工程”的资源浪费，避免了法治建设的盲目性。因此，指标设计是否科学就成为法治评估的焦点，也是中央顶层设计的重点指向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定“建设科学的法治建设指标体系和考核标准”，其意义就在于此。

法治评估是一种法治建设的倒逼机制。从功能上讲，法治评估机制能够倒逼法治建设的各项工作。所谓“倒逼”，是指法治评估结果必然会给法治建设的各地方或各部门带来压力，由此逼使各地方和各部门改善法治建设方法，弥补法治薄弱环节，注重法治效果。这种倒逼机制一旦成为常态，就能够有效推进法治的各项工作。

从倒逼机制角度看，法治评估应当贯穿立法、执法、司法、守法各个环节。立法工作既需要“立法前评估”，也需要“立法后评估”。近几年来，“立法前评估”和“立法后评估”已经逐步得到重视，今后应当成为立法工作的常态。执法、司法、守法都应当用法治评估方式来测评效果，来“倒逼”各个环节的具体工作。

以余杭法治指数测评为例，评估组出具评估报告都有具体的数据分析，都会根据数据反映的问题提出整改建议，余杭区委区政府根据这些建议进行整改，这就是倒逼机制的作用。余杭法治指数以及之后笔者主持完成的中国首个“司法透明指数”和首个“电子政府发展指数”出台后，媒体在报道时比较一致地用了“倒逼机制”这个词来描述法治评估的功能。

法治评估是一种公众参与机制。法治水平如何，最终要看公众是否满意。法治需要合力，需要公众参与。法治离开公众参与是没有前途的。中国法治的脆弱有多种因素，公众参与不足是重要原因之一。如何让公众发挥作用，是亟待破解的难题。

第三方法治评估是政府以外的第三方力量的参与，是一种有效的形成法治合力的公众参与机制。第三方法治评估是一种有序的公众参与，是一种通过第三方机构动员各方力量参与监督的民主参与机制。这一点，正好符合中国式民主的有序参与要求，也是一种有效的法治精神培养方式。目前，全国正在进行的法治评估大都采用了民意调查方式，民意调查就是具体参与机制。

从上述三方面看，我们可以推断，法治评估是未来中国法治的增长点。这在过去的评估实践中已经得到反映，也将在未来法治发展过程中得到更好的证明。但法治评估是否能够真正成为未来中国法治增长点，关键在于理论界和实务界是否能够真正贯彻落实中央的顶层设计。这一点，我们尚不能盲目乐观，需要拭目以待。

法治评估一般可以分为两种模式：内部考评和外部评估。内部考评即政府和司法机关内部自上而下的考核评估。外部评估即第三方评估。未来法治评估的基本趋势是：内部考评和外部评估两种模式在中国将长期存在；第三方评估从弱到强，逐渐成为常态。

内部考评是中国政府推进法治绩效管理的基本方式。这一点，中国的法治评估模式有别于其他国家。内部考评之所以在中国会长期存在，与政府主导型的法治模式相关。政府主导推进法治，必定自上而下，必定重“管理”，重“绩效”，重行政手段。

当中央顶层设计明确规定“建设科学的法治建设指标体系和考核标准”“用法治成效考核领导干部”之后，任何地区、任何部门的官员都会把推进法治作为政治任务去推动，都会用行政手段去推动，都会从管理绩效角度去看待法治评估，并且可能选择直接采用自上而下的传统考评方式。由此可见，内部考评有其存在的政治基础以及正当性。

例如，迄今为止，国务院法制办推动的全国各地的法治政府评估基本上采用了自上而下的内部考评方式。再如，浙江省、江苏省都采用了内部考评方式。内部考评的优势是，领导重视，能够动员足够的资源，有足够的资金支持，数据获取相对容易，评估结果一旦与领导干部考核挂钩就会引起足够重视。内部评估的缺陷是容易做表面文章，容易导致形式主义。

外部评估或第三方评估将成为未来的常态模式。虽然外部评估应用于中国不过十余年，但形成共识已不是难题。目前中国外部评估方式可以分为以下三种：

“完全独立”是指没有委托方、不需要委托方资金的评估模式。“准独立”是指受政府或司法机关的委托、使用委托方资金开展评估的模式。“合作型”是指政府或司法机关与第三方合作完成评估。余杭法治指数的测评可以归类为“准独立”模式。

余杭区政府委托中国法治研究院和浙江大学开展测评，浙江湖州市吴兴区法院也委托中国法治研究院和浙江大学开展测评司法透明指数，提供一定的课题经费，可以归类为“准独立”模式。这种“准独立”模式目前比较可行，符合中国当下的实际条件。

中国民间组织并不发达，大学科研机构作为第三方受到资金限制，“完全独立”模式的发展受到明显制约。内部评估的优势正是外部评估的劣势。外部评估难以动员足够的资源，缺乏足够的资金支持，数据获取相对困难。内部评估的劣势正是外部评估的优势。外部评估最大的特点是客观中立。

内外部评估在指标设计上是有区别的。内部评估的指标设计相对全面，因为是给庞大的政府各部门设定法治目标和任务，往往会面面俱到。外部评估指标一般相对简单，否则数据获取就会出现困难。无论内部还是外部评估，都需要在对法治做出基本定性的前提下，根据中国法律体系和顶层设计的法治框架来设计。

例如，根据中央顶层设计，我们可以把一级指标确定为“依法执政、科学立法、依法行政、公正司法、法治社会、机构队伍”六大板块，再层层分解出更细化的指标和考核标准，就是可行的选择。

与评估模式相关的是数据获取方式。目前数据获取基本上有以下几种：第一种方式是“官方数据”；第二种方式是“民调数据”；第三种方式是“网络抓取数据”。

余杭法治指数测评中有一项“与法治相关的数据”就是由政府提供的。河北政法委今年开始在地市级以上测评法治指数，部分数据也由官方提供。杭州市电子政府发展指数测评中的主要数据来源于网络监测，也有部分数据来源于官方。余杭法治指数测评中用的民意调查方法就是为了获取“民调数据”。浙江省湖州市吴兴区法院司法透明指数测评中的“民调指数”也是通过意调查方法获取。政府或司法透明指数的测评一般采用网络监测和“网络抓取”获得数据。

法治评估面临转型。一方面，中央顶层设计为法治评估转型奠定了基础。法治评估经历了从质疑到共识形成阶段，从此进入如何按照顶层设计深化发展的阶段。另一方面，大数据时代的到来为法治评估转型带来新的契机。未来中国法治评估，一方面会按照目前模式继续发展，另一方面会在利用大数据、人工智能等方面取得突破。

法治评估转型是中央顶层设计带来的必然结果。中央顶层设计的出台标志着法治评估不再是地方政府的个别创新行动，也不是学界少数人的研究兴趣，而是作为中央决策前提下全国范围的普遍应用，作为法治中国建设的一种推进机制。在这样的前提下，法治评估无疑面临全方位转型。无论指标设计还是方法完善，无论是实践推行还是理论升华，无论是评估模式选择还是量化难题破解，法治评估都面临转型。

从实践看，“建设科学的法治建设指标体系和考核标准”必须得到贯彻，“用法治成效考核领导干部”的要求必须变为现实。一些地方政府围绕“建设科学的法治建设指标体系和考核标准”，开展了各具特色的具体评估活动。有的地方已经将法治评估结果按一定的比分计入考核领导干部的内容。从理论看，法治评估进入理论化阶段，法治评估学开始创立，指导法治评估实践的理论正在逐步形成。

法治评估转型是大数据时代到来的必然结果。

笔者曾用“大数据法治”一词描述大数据支撑下的法治系统工程。为了论证并推动“大数据法治”，笔者启动了新的实验。以前十余年，笔者先后主持开展了法治指数、司法透明指数、电子政府发展指数三大法治评估实验。现在启动的新实验也有三项：一是“余杭法治指数再创新”；二是“中国智慧法务实验”；三是“企业信用第三方评估”。

这三项实验跟以前的实验路数不一样。

为了完成上述实验，我们建立了中国法治研究院大数据研究中心，建立了“大数据法治实验室”。针对“余杭法治指数创新实验”，我们在杭州市余杭区建立了中国法治实践学派调研基地(余杭），又专门建立了杭州弘道社科数据技术有限公司。针对“中国智慧法务实验”和“企业信用第三方评估”，专门建立了浙江万世弘道数据技术有限公司和浙江万世弘道法务咨询有限公司。我们还把智慧法务研究基地直接建到律师事务所，发起建立“万世弘道法治联盟”，以智慧法务为技术平台。大数据法治的实验无法依靠“作坊式”的研究完成，无法依靠几个人完成，也无法单靠法律学者独立完成。

大数据法治的实验是新兴的跨学科、交叉学科的研究，需要协同创新。大数据法治的实验性研究需要相当的投入，否则根本无法开展任何大数据法治实验。这就是为何把商业模式融入大数据法治实验的理由。这可以作为创新法学研究方法的另一种尝试。

目前，大学科研机构的人才安排、科研资助、经费使用等方面都存在重大缺陷，很难满足重大交叉学科研究的需求，这无疑成为大数据法治研究的重大障碍。有的大学将少量资金“撒胡椒”似地资助一些年轻的学者，这些学者都没有能力组织学科团队，结果可能是连大数据法治的门槛都难以跨入。

可以基本预言，中央顶层设计和大数据时代的到来将从根本上影响未来中国法治评估的大格局和具体走向。法治量化难题的根本克服有待于大数据、人工智能的充分运用。知识结构的局限、研究方法的落后、资金的不足、资源配置的不当等因素构成突破难题的具体困难。因此，从根本上突破量化难题需要时间。

中国法治评估经过十余年的发展，从无到有，已成为中央顶层设计内容，成为法治建设工作的抓手，成为法治发展的增长点。依托于法治评估实践，根植于法治评估理论，中国法治实践学派诞生。中国法治实践学派超越法治评估，为法治评估理论化确立学术路线，为法治评估实践设计具体路径。

从大背景看，中国法治实践学派之所以产生当然源于中国的改革和法治实践。更具体一点讲，中国法治实践学派这个概念的产生与习近平主政浙江时实施“法治浙江”战略密切相关。一批学者正是在这样的背景下参与了“法治浙江”实践，启动了余杭“法治指数”实验。中国法治实践学派就是在一批学者开展法治指数、司法透明指数、电子政府发展指数等实验性研究的基础上提出来的。实验性的研究启发了学者。

2012年，在中国首个司法透明指数——“浙江湖州市吴兴区法院司法透明指数”发布会之后，学者们在弘道书院经过讨论形成了关于中国法治实践学派的共识。笔者在2012年12月召开的中国法治国际会议和中国社会科学论坛上分别公开提出中国法治实践学派。

中国法治实践学派一经提出，实际上就不局限于法治评估，就超越了法治评估。中国法治实践学派是指整个法学界具有鲜明“实践”特色的群体。法治评估领域是最先提供学术灵感和思想的领域，为中国法治实践学派的问世创造了条件。但中国法治实践学派包容力极大，是对中国法学发生重大转向——“实践转向”的总体概括。

中国法治实践学派很快就在理论界和实务界产生了反响。虽然像任何新生事物一样，中国法治实践学派也遇到了质疑和不解，但它得到了大批学者的支持。其原因是中国法治实践学派这个概念恰当地概括了法治的“中国实践”“中国理论”“中国道路”三个重要元素。中国法治实践学派的“三观”——“道路观”“系统观”“实践观”所指向的法治理论范式区别于任何国内外已有的法治理论。

“道路观+系统观+实践观”可以作为构架中国法治实践学派理论范式的基本结构。“实践+实证+实验”可以构成中国法治实践学派的方法论以及方法论创新的路线图。这个方法论会给中国法学研究方法的变革带来重要影响。“实践”是实践哲学意义上的方法论表达，在中国有特别的含义。“实证”方法虽然是一种借鉴，但中国法治实践学派的方法论不是单纯的实证。作为实证研究方法的一种一一“实验”方法一旦与中国的法治实践接轨，其内涵、路径和技术就不同于其他国家的法学实验方法。

中国法治实践学派是以中国法治为研究对象，以探寻中国法治发展道路为目标，以创新法治中国规范体系和理论体系为具体任务，以实践、实证、实验为研究方法，注重实际和实效，具有中国特色、中国风格、中国气派的法学学派。中国法治实践学派倡导“实践主义法治”，坚持以问题为导向、以效果为导向，倡导走进实践、以实践为师，倡导“知行合一”精神。

没有法治评估，中国法治实践学派或许难以诞生；没有中国法治实践学派，中国法治评估的发展一定有局限。中国法治实践学派的实践性将指导、引领法治评估的未来发展。