徐宪平：防止改革中的“领头羊”变成“替罪羊”
发布时间：2018-01-09 来源: 思想潮 点击:
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编者按：2017年12月17日，第十九届北大光华新年论坛在北京大学百周年纪念讲堂举行。本次论坛的主题是“新时代新思想——致敬改革开放40年，庆祝北大建校120周年”。国务院参事、北京大学光华管理学院特聘教授徐宪平出席论坛并发言。以下是经本人审定的发言内容，转载自中国区域经济50人论坛。
那年改革亲历时
主持人：从计划经济进入到市场经济，在九十年代中国经济的舞台上，一大批改革开放的践行者取得了杰出的成就，今天我们邀请到了他们当中的三位优秀的者，和我们逐一分享他们的故事和思想。
我们请出的第一位演讲嘉宾，他曾是一位学者型官员，在90年代改革攻坚之时，他在湖南进行改革试点，有着丰富的执政经验与管理经验。我们有请国务院参事、原发改委副主任，北京大学光华管理学院特聘教授徐宪平先生上台发表演讲。
徐宪平：
尊敬的刘俏院长，各位老师、各位嘉宾、同学们：
波澜壮阔的改革开放进程即将进入第40年。在这奔腾不息的改革开放大潮中，有多少艰辛的探索、伟大的创造，有多少可歌可泣，令人荡气回肠的故事：从真理标准的讨论、小岗村农民的生死状，到社会主义市场经济体系的构建、中国特色社会主义新时代的开启，这一幅幅历史的画卷展现在我们面前，也像一面面高扬的旗帜引领我们一路前行。
上世纪九十年代，国有企业改革破冰启航。我那时在长沙市政府工作，负责国有企业改革。作为基层一线的一个改革的参与者，推动者，经历了许多的事情，留下了深刻的记忆。今天，我想列举两个案例，结合当前改革的实践，谈五点启示。
从当时改革的背景看，1992年初，邓小平同志发表南方谈话，强调“不改革死路一条”，提出了一个著名的论断，划分姓资姓社的标准就是“三个有利于”：是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合实力，是否有利于提高人民的生活水平。
当年召开的十四大确立了一个非常重要的目标，就是要建立社会主义市场经济体制。1993年，十四届三中全会提出要转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。这是改革的大背景。
国有企业要进入市场面临三大问题：一是体制问题。管理落后，技术创新缺乏活力，人员、资产不能流动，劳动、工资制度最大的弊端就是吃大锅饭，搞平均主义。二是结构问题。“小而全”、“大而全”，支柱产业不强，优势企业不多，企业集约化、专业化程度低。三是包袱问题。沉重的人员包袱，债务包袱和企业办社会的包袱，严重地削弱了企业的市场竞争力，扭曲了企业作为市场主体的行为。政府推进改革面临的棘手问题，两句话形容：“人往哪里去？钱从何出来？”
从国企的困境看，请看1995年的相关数据，全国国有企业富余人员2400万人，每年工资支付达960亿元，比上年国有工业利润还要高100多亿元；财政部调查的3.7万个国有企业，平均负债率达到75%。如果扣除合作后的国有资产亏损额高达80%以上；全国企业办的医院的病床数占全国病床总数的三分之一，全国企业办的学校达到1.8万多所。1995年，从全国看，国有企业亏损面为44%，亏损额达到527亿元；从长沙看，亏损面为39.1%，亏损额达到2.37亿元。
我讲的第一个案例：分离企业48所子校。1996年1月23日，国务院召开第97次总理办公会，把长沙列为优化资本结构试点城市，这是时任国务院副总理朱镕基抓的一项重大的改革。所谓“优化资本结构”试点，就是以国有企业为重点，以城市为依托，以“增资减债、择优改造、分流分离、兼并破产”为主要内容，通过发挥城市的整体功能和综合优势，通过推进相关配套改革，让国有企业转换机制，轻装上阵，进入市场。
记得国家经贸委在南昌召开试点城市培训会，我在会上发言，讲了两个观点：第一，“试点的灵魂是突破”，没有突破试点就失去了意义；第二，“突破在地方，规范在中央”，地方在试点中创造的突破性经验，如果实践证明可行，应该上升为中央的规范性政策。
为了寻找试点的突破口，我们的市委书记带领市委市政府一班人先到特困企业蹲点调查，然后召开市委常委会议研究如何解决国有企业重点难点问题，最长的一次会议开了9个小时。最后一致认为，政府要做政府该做的事情，围绕把企业培育成真正的市场主体，减轻企业负担，增强企业活力，把长沙市市区48所企业子校一次性分离出来，交给教育行政部门来管理。
这48所子校教学质量不高，有些因企业经营困难，办学经费都得不到保障，骨干教师大量流失。经测算，教育部门接管后，每年办学经费需2000万元，还不含基建投资和设备添置。我们采取多方筹措、共同承担的办法，把城市教育费附加提高一个百分点，筹集了1500万元资金，办教育是政府的事，财政增加教育经费拨款500万元，同时把子校的资产、土地一次性无偿移交给教育行政部门，国土、房产部门免费办理产权及过户手续，真正做到了改革的成本政府、企业、社会共同负担。这一成功的经验，得到了国家经贸委的充分肯定，并且在全国大力推广。
第二个案例，推进社保制度改革。社保制度是国有企业改革的重大配套措施，也可以说是社会主义市场经济体制的一项基础性工程。当时面临的状况和问题是，社保改革刚起步，制度不完善，企业很艰难，资金缺口大。1996年，我们加大兼并破产力度，全市就有13家破产企业，涉及到上万名职工和离退休人员；缴纳不起社会保险费用的单位，比例占到了参保单位的38%，拖欠了4350多万元。
那时候，从国家到省里，社保管理机构是分割、重叠的，劳动部门管企业，人事部门管机关事业单位，铁路、民航、邮电、银行等11个经济效益好的行业实行行业统筹。社会保险最大的两个功能——互助共济、防范风险的功能，几乎丧失。地级市政府非常艰难，一方面要在持续渐进的改革中完善制度，弥补缺陷，另一方面要开动脑筋，千方百计“找米下锅”，解决“僧多粥少”的问题。
在制度创新上，保险范围从失业保险、工伤保险到养老保险，养老保险从“差额统筹，差额下拨”到“全额统筹、全额下拨”，保险覆盖面从国有企业到非国有企业。最大的困难就是资金筹措。
我们在调研中了解到，长沙市劳动局1.01亿元资金存在银行，每年利息收入1018万元，湘江上有两座大桥，每年收费3800万元，扣掉运营维护成本后有纯收入3200万元；拥有这两座大桥产权的市建委，正需要一大批资金启动环城公路建设，解决市区交通拥堵状况；于是，市委市政府研究决定，用市劳动局的1.01亿元资金，买了市建委拥有的评估价值为3亿元左右的两座大桥，收费权限16年，这样，劳动局增加了两倍多的收入，市建委立即可以开工建设环线，一举两得。
但随即有人告状，说我们挪用了养老资金，上面有批示，审计署、劳动部纷纷关注，社会上传言要处理人，差点酿成大风波。劳动部派人实地了解情况后，觉得我们是真心实意为社保着想，把蛋糕做大，这个事在上上下下的理解中才得以平息。
这两个案例，当时在全国有点影响，事后，我写了两篇总结思考的文章，发表在《瞭望》周刊和《战略与管理》杂志上。今天回头看，我觉得仍然不乏启示意义。
启示之一：改革试点的灵魂是突破。现在改革进入过深水区、啃硬骨头、打攻坚战的阶段，进入到存量改革与增量改革并重的阶段。按总书记的话说是“爬雪山、过草地”的阶段，更具艰巨性和复杂性。改革仍然需要在先行先试中突破，仍然需要基层首创与顶层设计的有机结合，仍然需要“自下而上”与“自上而下”的有效互动。“上下同欲者胜。”
启示之二：改革成本需要共同承担。重大的改革举措不仅需要政府、企业、社会在认识上，目标上，行动上形成共识，更需要三者共同承担改革成本。共建共治共担共享是一条基本原则。
启示之三：政府重在营造市场环境。更好发挥政府作用，根本在于围绕培育市场主体，减轻企业负担，增强企业竞争力，提高资源配置效率，为所有企业营造一个公平竞争、稳定透明、可预期的市场环境。有所为有所不为。
启示之四：改革需要试错容错。改革是一场变革，是一个创新，要鼓励探索，允许失败。对探索要予以积极的支持，对失败要秉持宽容的态度，防止改革中的“领头羊”变成“替罪羊”。唯真改革者不是问。
启示之五：改革者要勇于担当。改革者要有格局，有情怀，为改革事业既要有冲锋陷阵的胆识、勇气，又要有心甘情愿承受委屈、责任的担当，从而推动形成“一马当先，万马奔腾”的改革氛围。“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之。”
(责任编辑：总编办)
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