王沪宁：央地关系调整需维护中央权威

▲10月25日，十九届中央政治局常委习近平、李克强、栗战书、汪洋、王沪宁、赵乐际、韩正同中外记者见面。新华社发

社会资源总量与社会需求总量的矛盾

陈明明：人们已经承认，变革高度集中的资源分配——利益满足体制，走向分权的资源分配——利益满足体制，是中国改革开放以来权力结构再造的基本取向，是社会经济发展的必然要求。但是，在从前者向后者的过渡中，中央与地方关系的失衡、政治调控体系能力的下降是不是一个与这一过渡相呼应的无法避免的过程?

王沪宁：要回答这一问题，首先要追溯到改革之初理论界对旧体制弊端的分析与认识。原则而论，政治体系基本任务是再分配资料，满足社会的种种利益要求。长期以来，中国的政治体系一直采取高度集中的方式再分配资源，协调各种利益要求。到1978年为止，这一状况没有发生根本转变，它的后果是，企业与地方的自主性、积极性受到压抑，社会和经济发展失去活力。80年代初期人们开始认为，原有的问题不在于中央政府与地方政府权限的划分，而在于国家与企业的关系，即企业能否成为真正的经济实体.其于这种认识，发生了经济领域中两个系列的改革。第一，简政放权，扩大企业自主权，增强企业自我发展能力。第二，即必须同时对“条块”体制进行调整，中央政府逐渐退出对企业的直接干预，把直接管理的企业交绢地方。到80年代中期，实际上绝大部分企业已经由地方控制。这个双重的过程，直接的结果是中央政府功能的缩减，虽然本身没有主观的计划扩大地方政府的职能，实际运动的结果却是地方政府功能的扩大，甚至“功能膨胀”。这恐怕是人们始料不及的:改革原来着眼于国家与企业的关系，然而首先得到变化的不是国家与企业的关系，而是中央政府与地方政府的关系;主要的设想是改变企业的依附地位，使企业活跃起来，实际机制的运行却造成地方政府的空前活跃。这可以说是中央与地方关系失衡的背景性契因。

但是，中央与地方关系失衡，就其本源而论，则在于现代化过程中有限的社会资源总量与剧增的社会需求总量之间的矛盾。我们可以从四个方面来观审:(1)中国社会开始现代化后，社会形成和提出的需求和期望大大超出集中调控体制拥有的社会资源的份额，即超出中央分配的资源份额的极限，因而不得不发动地方调控主体的能动性和创造性，要求其聚集必要的资源解决本地的需求。若要这样就必须授予地方必要的权限，划定一定的活动领域，给予必要的自由裁量权。(2)单一调控中心无法全面协调日益繁多、层出不穷的社会事务，因此必须强化地方调控主体的作用，扩大地方调控能量。(3)中央放权以后，随着利益的地方化和利益的多元化，地方就必须掌握更多的社会资源来扩大调控能量，地方利益在这个过程中持续强化，地方意识逐渐确立。(4)中央与地方功能重新划分后，地方向心力的培育与离心力的抑制部分失去依托。中央的约束相对无力，因为中央也要依靠地方实现调控和资源提取。而地方利益与地方意识强化导致的各自为政、地区分割在新体制尚未完全构建的时期又弱化了中央宏观调控的一体化。总而言之，中国是个超大社会，走分权式的资源分配一利益满足的道路，才能缓解现代化过程中出现的有限的社会资源总量与剧增的社会需求总量之间的矛盾。在这个意义上，中央与地方关系的失衡是有其客观原因的。

中央与地方关系的失衡：政治含义

陈明明：从结构功能主义的观点看，中央与地方关系的失衡表征着体制的一种病态，这种病症目前在中国的主要表现是经济性的，它对政治有什么意义?

王沪宁：目前阶段中央与地方关系的失衡可以说是调控一体化的失衡。这表现在纵向、横向两个方面。纵向调控一体化失衡指中央给定的调控目标无以达成，应归中央调控的总体行为和地方行为游离于中央调控之外，由此引起整个社会的某些无序状态，对于总体性的社会活动，调控职责本在中央，但实际上中央已经没有足够的能量和合适的机制来实现一体化的纵向调控，最后只能采用行政或政治的方式强行加以干预。而横向调控一体化失衡表现更为强烈。横向调控一体化失衡是纵向调控一体化失衡的产物，中央在许多环节上不能有效调控各地方主体的行为，各地方便有余地各自为政。横向失衡很大程度上是结构性的，是由于从地方为主要调控主体而引发出来的.地区间自然没有体制性的运营程序，加上地方利益强化，自然而然出现地方主义。地方主义可以说是目前中央与地方关系失衡的重症。

从政治的角度看，地方主义的后果是令人担忧的，其负作用主要累及政令贯彻和政治整合。在政令贯彻方面，地方保护形成了政策贯彻的梗阻，从而社会的整体调控不能实现；国家的法律法规得不到严格遵守，从而违法乱纪，损害国家利益的事情屡有发生。从政治整合的角度看，地方调控能量的非体制性扩大，使各地之间发生裂隙，地方间的市场封锁从经济上人为地割断了各地区之间的有机联系，间接地割断了地区间行政、政策、法律、程序、功能等方面的有机联系，助长了地区性的利益意识、心理结构和团体组织的无序增长。这对中国这样一个横向组织本来就不发达的社会来说，有弊无利。这个趋势已经发展到相当严重的地步，给国家经济和人民利益带来严重危害。

中央与地方关系的调整：维护中央权威

陈明明：在权力结构的再造过程中，中国面临着一个两难选择:不下放权力，便无法缓解和满足社会方方面面对有限资源的需求，而下放权力又会给政治体系调控一体化带来极大的困难，怎么才能摆脱这种两难困境?

王沪宁：就中国而言，社会资源总量的不足及其与社会需求总量之间存在的紧张关系将是长时期的。既然中央与地方关系的失衡是二者矛盾的表现，那么中央与地方关系平衡的形成则有赖于对有限的社会资源总量做出合理的配置，或者说，合理的分割。可能有人会说，为什么不把蛋糕做大一些?不错，蛋糕做大了，大家的需求的满足就会容易一些。我们以经济建设为中心，大力发展物质生产力就是基于这一认识。问题是，现代化和生产力的提高固然会促使资源总量持续上升，但相对于同样持续甚至成倍数增长的需求总量来说，总是匮乏。换句话说，一块不能无限做大的蛋糕要相对满足众人的需求就需要合理切割，这正是政治的任务，它涉及中央控制资源的配置框架、中央与地方各自的“造血”机能、中央与地方调控权限的划分、纵向一体化与横向一体化机制的建立、完备系统的规范、社会监控等等内容。其中，保证中央的统一领导权是关键所在。

中央权威的本质是国家统一意志基础上的统一领导权，这是任何国家存在的前提和条件。没有中央权威的地方，或是中央权威衰落的地方，国家就会处于分裂和混乱状态。分裂与混乱是现代化的大忌，反过来说，强固的中央权威则是现代化过程中能够以较低成本获取快速平稳发展的根本保证。这一点已经成为共识，无须多言.中央统一领导权最基本的功能当然是运用公共权威分配社会资源，而是能够真正有效地对社会资源进行权威性分配，则取决于能否形成健全、高效的政治调控体系。从政治角度来说，走出困境的希望就在这里。

陈明明：在维护中央权威这一大思路的基础上，如何处理中央调控主体与地方调控主体的关系呢?

王沪宁：我们说中央权威，首先是指中央专有的管辖权。例如，对国防外交、货币政策、金融政策、税收政策、法律、海关、司法等的管辖，是中央专有的，而在另一些方面，如具体的经济发展项目、投资、交易、财政、经济管理、城市发展、建设项目等，中央和地方各有划分一这两个不同的领域不能混淆。中央专有的管辖权应由中央统一掌握与运用，任何地方和部门不能违背.这是中央权威本质的最核心的体现，违背这些基本规则，国家的主权与统一就会受到损害.中央与地方之间划分的具体管辖权，其标准主要看是否有利于解放和发展社会生产力，提高人民的物质文化生活水平。中国改革开放以来选择了以分权的资源分配——利益满足体制为取向的权力结构再造模式，目的是为了实现国家的总体发展目标，使社会充满活力。这个领域的确有很大弹性和调整幅度，但并非被心所欲，而必须在严格的规范和确定中央权威的前提下实施。

维护中央权威：两种误见的批判

陈明明：1993是中央明确提出建立市场经济体制，标志着中国的改革开放进程有了质的飞跃。但是有两种观点或隐或现地困扰着当代中国人，一是认为强调维护中央权威是对市场经济趋势的逆动，二是认为提出维护中央权威是对原有计划经济体制的回归。应该如何理解维护中央权威与建立市场经济体制的关系?

王沪宁：这两种观点都是错误的。的确，在市场经济的模式下，社会物质资源大部分将不再由政治体系直接管理，而是由市场分配，政治体系逐步转向主要对非物质资源的管理，如权力配置、规范制定、制度安排、秩序保障等等。但是，应该记住，市场不是万能的。任何国家实行市场经济都不能放弃宏观调控，问题只是调控的方法和方式不同。建立社会主义市场经济需要统筹规划，协调配套，有秩序有步骤地进行;需要在实践中不断认识和运用规律;需要以完备的法制来规范市场活动的主体。可见，建立市场经济推进市场繁荣，不是不要中央权威，而是要改变活动的范围和方式，不再直接地、微观地管理社会经济领域的活动和关系，与此相反，必须有效地实施间接的和宏观的管理。变化的只是中央权威的管辖范围和方式，没有对市场有效的宏观调控，市场经济不可能正常发育，社会也不可能健康发展。因此，强调维护中央权威，不是对市场经济的排斥，而是对市场经济的扶持。另一方面，提出维护中央权威，也绝对不等于回复到旧体制上。根据经济发展的实际状况，个别领域实行比较集中的管理是新权力结构模式再造过程中的合理调整。在市场经济体制下，明确属于中央或地方管辖的事务应通过民主集中制来制定正确的方针政策，决定了之后必须有权威;不属于中央或地方管辖的事务则通过市场机制来解决，中央和地方通过对市场的宏观和间接的调控来满足社会利益的需要。

权力结构的再造：开发非物质性资源

陈明明：王老师，我记得您给学生上课时多次强调，当前，中国政治发展的逻辑是为社会主义市场经济的发展开发政治资源，同时维护已经积累起来的政治资源。能否请您概括地谈谈这一观点，作为我们这篇专访的总结?

王沪宁：在社会资源大幅度转向社会和市场的同时，政治体系不可能放弃资源的分配权的基础。在社会现代化过程中，在物质资源扩大的同时，没有非物质性资源的扩大，社会就不能协调发展。这是一个非常重要的逻辑。我国在社会经济文化快速发展中，战略任务之一就是相应甚至超前地扩大政治体系的体制资源和规范资源，主要努力应该集中在:第一，集中开发推动性资源。社会经济发展的快速推进，社会关系的大幅度变革，社会结构的深刻变化和社会意识形态的更新，以及在这一过程中日益严重的失控、失序、失衡和失范的趋向，要求社会聚集起足够的政治资源，能够有效地推动社会的现代化过程，同时化解各种冲突和矛盾。由此而论，体制是最重要的政治资源，它可以使执政党、国家、社会、民众、市场等之间呈现一种新的结构关系，对集中政治资源可能有重大意义。在整体体制之外，政策是政治资源的一个重要方面。由体制和政策两面配合，开发大量的体制性和政策性的政治资源。第二，重点开发保障性资源。政治资源不仅是一种可以推动的因素，即在原有政治资源总量上增加新的部分，加大推动能量，也是一种可以在减少损耗中得以保持的资源。日益严重的腐败现象和腐败活动、以及其他非规范的政治行为导致了政治资源的大量流失，不仅减少了对社会发展的政治推动力量，也导致了政治成本、社会成本和经济成本的高涨。所以在体制和政治运作上如何防止这些现象，是十分重要的资源保障。第三，确定开发体制性资源。在开发体制性资源方面政府机构的改革和职能的转变，公务员制度的实施，中央与地方关系、政府与企业的关系、政府与市场的关系的确定，等等，在这些方面建立起合理、科学、制度化的体制，可以构成社会现代化最主要的资源成分。