中国法治发展战略研究文库
□徐汉明
土地持有产权是农民作为市场经济主体在经济社会运行中,通过一定的方式在一定期限对集体所有土地进行依法承受、使用收益和有限处分流转的结构性关系权利。它具有区界明晰、激励约束、优化资源配置的多种功能。农民土地持有产权的确立,即意味着明确了其主体与非主体的权利、责任与利益的边界,并取得了市场主体的资格,使土地持有产权主体——农民产生了运用其权利追求自身利益的内在动力,形成了利益分配、风险责任内在化的约束机制,从而为土地产品多样性的生产与商品多样性交换奠定了基础,也使农民土地持有产权本身在一定规则下成为一定交换的对象。
农民土地持有产权构成体系
农民土地持有产权结构是指土地持有产权外部构成体系与内部权能结构各要素的总和。农民土地持有产权的权能不是作为简单商品经济条件下处于静态物权归属层面的单一所有权的权能结构,即传统物权上的对物所有支配力的占有权能、使用权能、收益权能、处分权能的结构；也不是计划经济条件下行政权的附属权——产品权的结构。它是作为现代市场经济条件下经济运行层面的复合性权利关系结构。从外部结构看,农民土地持有产权以社区农民集体土地所有权为基础,以社区农民集体土地所有权一定期限的让渡并终极保留为前提,以对集体土地所有权依法承受利用权能为载体,以收益分配权能为经济目标,以流转权能为手段,以内部自治权能为保障,是一种新型结构性产权权利关系体系。农民集体土地保有权,是社区农民集体对土地所恒定地享有的最高权利,不因其所有权的占有权能、使用权能、收益权能和有限流转权的分离让渡而丧失,并享有最终的支配追及权、分成收益权以及法定期限届满的收回复归权。在终极保留层面上的最高权,仍具有最高排他性的特点。农民集体土地保有权的权威性、排他性、收益性及其支配追及性,决定其所有者的分成收益权不再作为土地产品的初次分配直接承担者,而通过国家代为开征地租、产品税、所得税、增值税、流转税、遗产税等,并通过国家代转移支付等作为国民收入再分配的直接承担者而作为实现形式。这有利于土地产品分成收益的统一、规范、有序管理；避免其分成收益规则不一致,防止和校正多头与多环节征收而损害农民的利益。
一,农民土地持有产权内部权能结构 从农民土地持有产权内部权能结构看,它包括依法承受、持有利用权能、收益分配权能、流转权能、内部自治权能等方面。它是基于农民集体土地所有权的部分让渡而依法承受所产生的持有产权权利束。其中四项权能结构的齐备,是衡量该项权利结构是否完备及其功能是否完善的标志。农民只有以独立的市场主体资格按照一定的规则进入市场,在依法承受集体土地所有权与国有所有由集体使用的土地使用权的基础上,获得较长年限的土地持有产权权利,以独立市场主体的名义而不是自然人(小农经济者或承包经营者)的意愿全面行使持有(控制)利用权、收益分配权、有限流转权与内部自治权等权能,才能适应市场瞬息万变的竞争,在严酷的优胜劣汰法则面前充分运用一定期限的土地资产求生存、图发展,也才能促进土地生产率、劳动生产率和投资收益率的提高,促进土地资本的保值与增值,实现土地所有者与土地持有利用者各自成本与风险最小化、分成收益的最大化。
其四项基本权能表现在:(一),从依法承受持有利用权能看,它是对农民集体所有土地传承继受、依法取得、持有利用的先导性与载体性的权能。它以农民集体所有土地一定年期的占有、利用权能同农民集体土地保有权的分离让渡为前提,以法定取得具体土地的占有、利用权能为必要生效条件,以一定年期的时效特征为该项权利束的效力范围的外在表现。
(二),从土地收益分配权能看,这是农民土地持有产权(控制权)所追求的经济目标。农民土地持有产权的收益分配权能具有“激励—约束”的功能、分摊“成本—收益”的功能、“外部性—内部化”的功能。其收益—分配权能实质上是同国家、土地所有者(归属者)对土地产品及其相关收益的一种分成收益。
(三),从流转权能看,农民土地持有产权在一定年期内对农民集体土地保有权具有相对排他的独立性,非法定期限和法定事由不受无偿剥夺或调用。这种相对独占排他性为农民土地持有产权的交易流转提供了前提和基础。
(四),从内部自治权能看,它是基于农民集体土地所有权的部分权能一定期限让渡,由农民依法承受、持有利用而派生的权利,是同农民土地持有产权有机联系的内部治理权,亦称土地持有产权结构运行的“调节器”和“安全闸”。
农民对生产、投资、交换、分配、消费成本的预期分析,一般蕴涵了对自然风险、交易风险与投资风险诸方面的不确定变量的预测,并凭借自身或他人既定的经验、知识、技术与能力,用来降低生产、投资、交换、分配、消费的成本,规避风险,尽可能地使预期收益最大化,在排除外部行政权的过度扰动、突如其来的因“公益目的”或“其他目的”而土地持有产权被“强制征收”、乱收费、乱摊派现象重复无节制地反弹上升等因素的规制与影响等方面,内部自治权所表达的“成本—收益”本身就具有自我监督与抗干扰或规避干扰的律他制约的双重功效。只是在国家公权规则的强制下,这种“他律约束”的边际效应才是递减的。
综上所述,农民土地持有产权外部结构是以农民集体土地保有权基础上的分离让渡为前提的,是以农民依法承受持有利用权、收益分配权、流转权、内部自治权四级权能所构成的。这种以农民集体土地所有权一定期限的让渡为基础,农民对集体所有土地依法承受持有利用权、收益分配权、流转权、内部自治权的四权分离与统一的农民土地持有产权结构体系,具有现代土地权利配置的科学性与制约平衡性的特征。这种建立在社会主义生产方式基础之上的并以土地等生产资料公有为前提的土地资本,在这里直接取得了农民持有利用的形式,并且同农民集体土地所有权在一定期限内依照一定法则分离出来,这是在社会主义生产方式本身范围内,对土地资源抑或土地资本的传统利用方式或配置效率低下的一种积极扬弃；是土地公有制及公有法权实现形式创新前提下对土地利用方式既克服“弊端”又保留“精髓”的辨证扬弃；是在农业发展面临国内市场与国际市场剧烈竞争条件下传统土地产权制度的“外部性”通过农民土地利用——持有产权制度“内在化”创设的一种新探索。其性质是中国特色社会主义生产方式范围内土地生产资料公有制及其公有产权实现形式的创新,是土地资源优化配置的新方法与新途径。
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徐汉明
土地持有产权是农民作为市场经济主体在经济社会运行中,通过一定的方式在一定期限对集体所有土地进行依法承受、使用收益和有限处分流转的结构性关系权利。它具有区界明晰、激励约束、优化资源配置的多种功能。农民土地持有产权的确立,即意味着明确了其主体与非主体的权利、责任与利益的边界,并取得了市场主体的资格,使土地持有产权主体——农民产生了运用其权利追求自身利益的内在动力,形成了利益分配、风险责任内在化的约束机制,从而为土地产品多样性的生产与商品多样性交换奠定了基础,也使农民土地持有产权本身在一定规则下成为一定交换的对象。
农民土地持有产权的结构运动
以所有权为核心的传统物权制度的创设历史演进阶段上,为了应对社会政治、经济、文化、科技的发展、资源的稀缺性突出,克服传统自物权自身“长臂效应”的弊端,传统物权制度经历了渐进性的“权能分离的制度创设革命”。即:由最初政治权、行政权同财产所有权“三合为一”到财产所有权同政治权、行政权的分离；由所有者对物(包括以土地为主的生产资料和生活资料等财产)的绝对排他管领的占有权能、使用权能、收益权能和处分权能的静态归属,到所有权的让渡,或收益权能、处分权能同占有权能、使用权能和处分权能的分离与动态利用的分离变革；由所有人对标的物的直接管领,到按照意思自治与契约自由原则,并在市场机制的作用下,有选择地通过法人及其内部治理机关托管经营的有序分离的变革。从此,传统财产所有权同现代产权之间建立起了联系的桥梁,所有权实现了由传统物权范畴的分离运动到向现代产权范畴分离运动的历史性飞跃。传统物权结构也就逐渐演变成了现代产权结构。因此,从传统物权(所有权)结构运动到现代产权结构运动,是现代产权自脱胎于传统物权长期历史演进的产物,是经济商品化和市场化的必然结果,是现代市场经济发展的标志之一。
农民土地持有产权一旦确立,它就在自己区界内按照一定的机制与法则进行运动。这表现在:一,农民集体土地所有权部分权能让渡的性质 农民集体土地所有权部分权能的让渡是土地持有产权内部结构运动的前提。追求利益最大化,交易成本的最优化,以及资本营运风险的最低化,在市场经济条件下既是物权运动向现代产权运动的内在动因,也是农民集体土地所有权向农民土地持有利用权依规则有序分离运动的内在动因。在现代股份制的场合,传统物权向现代产权运动变化的轨迹具有开放、吸纳与扬弃的特点。这表现在:物的所有者从他物权部分权能让渡获得利益的千百次成功经验,与激烈市场竞争的一次次破产、管领资产丧失的惨痛教训中,深刻地认识了一个简单法则,即:社会化大生产与现代市场机制使得传统物权机制配置资源出现失灵,要在竞争中不致同其他物的所有者两败俱伤,必须建立起优化资源配置的新机制。于是,传统自物权所有者为了追求上述经济目的,不得不作出痛苦的选择;把对物的所有权表达的受支配力约束的占有权能、使用权能、处分权能让渡出去,以取得出资所有者——股东的市场主体地位,并按照“意思自治”、“契约自由”的法则,以较小的资本同其他出资者——股东联合起来,抵抗自由竞争—垄断竞争—资本输出和跨国经营与国内、国际两个市场竞争等带来的内在压力与外部风险,以实现对物的利用的最大化收益。
二,农民土地持有产权内部结构的辨证运动 在现代股份制的场合,产权运动的动因决定了其运动是以所有者对所有权让渡为前提的。由一定数量的出资者通过对各自所有权的让渡而取得股东地位,这是由所有者从对所有权的否定(物权状态)到出资者对所有权的合理保留或肯定(产权状态),即由对物权否定到对产权肯定的第一次飞跃；而一定数量被否定的所有权在股权状态下又被联合置换成产权运动状态下的法人财产权。这就表明,现代股权形态是对传统自物权形态—所有权形态否定的个别场合,而法人财产权是对传统所有权形态否定的一般场合。正是有由个别到一般对物权状态下所有权的否定,才能产生在产权状态下对法人财产权的肯定,这是现代产权运动由否定到肯定的第二次飞跃,它实现了由传统物权状态下单个物的量的增加,到现代产权状态联合物的质的扩张。因而在现代市场经济条件下更具有适应性、竞争性、开放性和生命力。因此,它往往被看作是新生产力和与之相适应的配置资源方式的最佳形式。由传统物权状态下各所有者对物的占有、使用、收益、处分权能的让渡与扬弃,在现代产权状态下各股权人共同地通过契约原则和委托—代理方式,使依法成为享有经济(民事)权利能力与经济(民事)行为能力的法人取得了对所联合的资产占有使用、分成收益、处分流转的三项权能,并作为出资者的全权委托—代理者,独立地进行生产经营与投资决策,参与市场竞争,承担风险责任,以实现法人按“激励相容约束原则”同全体股东相一致的利益最大化、交易成本相对最优化与资本营运风险责任最低化的目标追求。法人一旦成为独立的市场主体,依法享有对资产的各项独立的权能,它既是全体股东的忠实代表者和分成利益的直接承担者,又有自己相对的独立性,即它不被某个股东的任性所左右。
从这个意义上看,现代产权内部结构运动是辨证运动,是既克服又保留,是既扬弃又推陈出新；现代产权内部结构运动同传统物权内部结构运动既有联系,又有区别。第一阶段的飞跃使所有权蜕变为现代股权,第二阶段的飞跃使股权蜕变为联合资产范畴的法人财产权。这样,作为市场经济条件下的现代股份公司的法人财产权,它突破了不同所有者(不论是公有还是私有)的所有制性质的界限,按照市场法规把不同所有者的资产组合或联合起来,对多元的出资者承担分成利益的相对最大化、交易成本最优化和资本营运相对风险最小化的责任,因而具有拟制全面依法占有使用、分成收益和处分流转的权能。
三,内部自治权及其机制的功效 内部自治权及其机制是农民土地持有产权的有效保障。在现代股份产权的场合,传统所有权经过两次质的飞跃之后,大量分散的股权人为着相同的经济目的,实现对持有股份资产的保值与增值,客观上造成联合的特定主体的资本获得出资者所有权的“激励—约束”的“共振”活力,从而避免法定代表人在生产、投资、交换、分配、消费过程中滥用职权、机会主义行为、寻租等,使自己的资本始终处在安全营运的状态。于是,对法人股份资产托管营运的业务决策执行权、经营权、监督权三权分离制约的法人内部治理权及其运行机制应运而生。
权责分明、管理科学、激励与制约相结合的相互制衡的内部治理机制的优越性在于:(一),克服了传统物权状态下过分强调物的静态、绝对归属与排他利用,不同所有制状态下的所有物不能在最大范围内得到优化配置与有序流动,而仅仅局限于债权、他物权之间有限配置与回归流动,从而克服了传统物权对资源配置浪费与利用稀缺之间矛盾所产生的诸多弊端。(二),强调了产权状态下不同所有性质的物在较大时空范围内的动态利用、相对归属与组合互用,使不同所有者的物之间交易流动加速、增值加快、配置优化、成本节省,有效地减少了资源闲置浪费与利用稀
缺的矛盾。(三),既有效地克服了物权状态下所有者在配置利用资源时因任性、智力、知识、经验等方面的限制带来的资本营运不良的风险,又巩固了出资所有者相对独立的地位,又为法人独立行使职权提供了保障与制约机制。(四),法人治理及其机制使物权状态下的所有者手中的“魔杖”,变成了产权状态下按一定规则运行的一部“机器”,从而为法人企业——现代股份公司赢得了不可比拟的商誉,既给原始股东对自己的股份乃至整个企业前途增添了无比的信心,又为新股东源源参与产生了巨大的吸纳力,从而为激活市场经济提供了强大动力。
“农民土地持有产权的哲学思辨”(上)见4月8日法学院专刊9版
（稿件来源：法制日报 2015年4月15日）
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