中国法治发展战略研究文库

编者按:
　　一百多年来,中国农地产权制度变迁一直是农业工业化的中心议题之一。马克思主义中国化的社会主义道路及其理论,创立了中国现代农地公有产权制度模式,推动了农业工业化,农民富裕奔小康,农村社会文明进步。但是,由于受我国特定社会物质生活条件的制约,加之我们很长一个时期一直把马克思主义理论教条化,盲目照搬“苏联模式”,对马恩“丹麦模式”农民土地股份产权及股份合作的基本理论未能正确运用,城乡、地区、行业协调健康发展至今仍然面临许多新的难题。这些都成为党和国家推动经济社会科学发展的一项重大而急迫的课题。
　　中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任、湖北法治发展战略研究院院长、国家司法文明协同创新中心研究员、教育部社会治理法治建设创新团队首席专家徐汉明对“马恩‘丹麦模式’中国化之路——农民土地持有权制度”进行了深入思考,建立起了“农民土地持有产权”的新型农民公有产权理论模式,为实现农民奔小康、农村文明进步、城乡协调发展提供了智力支持。
　　作为2013年教育部人文社会科学研究项目《现代公有产权新型模式:中国农民土地持有权制度构建研究》“项目批准号:13YJAZH109”前期成果,《马恩“丹麦模式”中国化之路——农民土地持有权制度》的理论的建立,契合了党的十八届三中全会关于农民土地财产性权利保护制度创新的要求,引发了理论界和实务界的高度关注。为促使这一理论模式能尽快地转化为顶层制度设计,本报《法学院》专刊将陆续刊载这一理论模型,敬请读者关注。

　　
□徐汉明
　　在推进传统农业国家实现工业化的过程中,如何从国情出发,进行制度与机制创新,充分发挥技术引进、制度学习、结构转换以及社会意识的后发优势,克服资源、地理环境、人口、文化传统与制度方面的后发劣势,实现现代农业经济的起飞,是我国领导者和学者们苦苦思考的重大问题。本文谨以农民土地持有权制度构建为切入点,提出一些设想,以求教同仁。

　　一、问题提出(略。见7月23日本版)

　　二、矛盾分析(略。见7月23日本版)

　　三、对策探讨

　　近百年中国农业发展历史经验与教训表明,我国现阶段农村选择土地集体所有制是基本适合现阶段生产力发展状况的。它是改造我国传统农业向现代农业过渡与发展、保护农民根本利益的基本制度,必须坚持。但是,在“两权分离”的前提下,对农民土地产权制度引入新的要素,即对农民土地公有产权按照归属权——农民集体土地保有权(上位权)、控制权——农民土地持有权(下位权)、利用权——农民土地承包经营权与土地承包入股合作经营权的“三权分离”进行土地公有产权制度创新,对于解决当前农业发展诸多矛盾,维护农民根本利益,繁荣农村经济,实现农业起飞,不仅是可能的,而且是十分必要与急迫的。
　　(一)将农村集体土地使用权置换为一定周期的农民土地持有权。在人类配置土地等资源的历史进程中,最先找到的解决办法就是所有权制度,这种制度安排强调权利人对土地等标的物的静态归宿,明晰权利边界,在简单商品经济条件下终极独占利用,实现保值增值,获得财富永续增加,并以此调节经济关系和社会关系,促进社会发展。随着商品经济的发展、市场的形成,这种绝对排他独占性的所有权制度,日益暴露出其对土地的垄断集中、财富寡占、两极分化引发的社会矛盾周期性对抗性冲突。为了克服这种制度安排先天的缺陷,人们逐步找到了新的解决办法,即将田面权与田底权分离,实行田底所有权终极保留,田面权分离进入民事流转如出租、出借、抵押、担保、留质等等,以发挥土地利用权能的功效。随着现代市场的开辟与形成,经济全球化的快速发展,发达国家最早找到了所有权(国有或私有)置换为股权,进而形成产权的形式,通过法人治理机构专营股份资产,以适应激烈的市场竞争、减少交易成本、降低交易风险、实现利润最大化的所有权联合(即股份产权)的制度创新,从而使经济发展包括农业发展获得了新的制度发动因素。这种产权同所有权的区别在于强调对资源动态利用,避免资源闲置浪费。我国现阶段大陆地区对以土地为主体的生产资料的组合权利制度与机制的最大弊端是,强调了土地使用权指向土地资源相对静态归宿,单一利用刚性,而忽略了对土地权能的置换与动态组合,充分发挥市场价格机制的调节作用,土地资源的动态规模利用与优化配置的公有实现形式尚未突破。
　　为此,制度创新的突破点在于:可将农民第二次承包所获得的土地使用权置换成一定租期的持有产权,即:将农民集体土地所有权分离为归属权——农民集体土地保有权(上位权),农民集体土地分离为控制权——即将农民土地承包经营权置换成具有产权属性的权能,农民成为土地控制权(下位权)层面的产权持有人。建立农民土地持有权制度,有利于破解农地产权制度创新难题,解放和发展农村社会生产力,调动亿万农民推进农业工业化的积极性,为实现农业起飞提供制度支持与动力机制；有利于合理配置土地资源、激活农村要素资源配置,促进农业社会财富永续增长；有利于化解农村社会发展不平衡的矛盾,破解收益分配公平难题,促进城乡一体化建设,推进农村文明进步、农村社会长治久安。
　　农民对土地持有权的承受、取得、组合、收益需要有相应的法律制度安排与调整,即:(1)原始取得与继受取得应由法律规定。(2)根据土地级差、区位状况确定土地价格,逐步变低价有偿使用为土地财富公平公正与市场价格平移相结合的使用制度。(3)相应建立和完善农民集体土地保有权、与农民土地持有权的转让、继承、抵押、担保、留置、保留等相关权利组合制度,使农民土地持有权毫无障碍地进入民事流转场合或毫无障碍地进入现代市场经济竞争场合,为农民土地持有权动态利用提供法律保障。(4)转变政府土地监管部门的职能。(5)推进土地法治制度创新。(6)建立土地产权交易市场。重点解决交易主体的资格确认、交易通道的建立、交易规则的制订,培养高素质的中介、监管、交易人才,运用技术手段,组建区域、行业交易市场,调节区域土地产权级差,为土地产权与货币资本、技术资本以及其他要素资本置换成虚拟资本提供交易平台、交易通道与规则保障。
　　(二)以农民集体土地保有权(上位权)与农民土地持有权(下位权)为纽带,渐进性地推进农业中的现代企业制度建立。农民由对土地实物形态→土地使用权形态→土地持有权形态→股权形态的主体身份“三级跳”出资方式置换,并且同其他要素产权主体的权利同股同权、同股同利,农民才真正实现由资本匮乏变成资本“富”有。这就为激活农民的投资热情、提升持续的可支配收入提供了条件和可能。为此,需要渐进性地推进这项制度创新:(1)推广一些省份以农民土地持有权制度创新,试行突破地域、人员、制度等障碍的改革措施,在较大范围内招商引资、开发农田、请能人规模承包,推行集约经营,为农民扫除规模效应方面的疑虑与障碍。(2)下大力培植一批跨区域、跨经济流向的龙头企业,形成“三资企业+股份合作社+农民土地持有权”、“外贸企业+农民专业合作社+农民土地持有权”、“外贸口岸+外贸加工企业+农户土地持有权”,依靠龙头企业,开拓市场,推行“订单农业”,带动农产品参与竞争,提升农民的开放意识、现代化意识。(3)有条件的地方要积极创建以农民土地持有权入股、多元结构的现代合作股份公司,起到示范效应与凝聚效应。(4)对发育成熟的专业公司,应按照规范要求,积极包装上市,使一批上市股份公司发挥带动作用。
　　(三)大力培植农民企业家及经营管理人才。(1)营造农民企业家的发展环境,按照“缺什么,补什么”的原则,培养和提高农民企业家的经营管理才能。(2)鉴于国家机关人浮于事的现状,让一批有现代意识、科技才能、文化素养的国家机关工作人员由国家出资买断工龄,并同机关脱钩,个人或合伙带资参股,去领办股份合作公司、专业经营公司,使之形成农业资本原始积累的来源。(3)国家应大力实施“军地两用人才”工程,使一大批退役军人转入农民企业家的行列。(4)国家应提倡和鼓励科研人员从事农业科研、生产、经营、开发、管理,使之成为“候鸟型”的农业科研人员、科普人员和实业家。(5)改革大专院校教育体制,优先发展农业高等教育、中等教育和职业技术教育,培养现代农民企业家、管理人才和现代农民。(6)农村高中、初中教育要切实把应试教育转变到素质教育上来。
　　(四)大力培育以农民土地持有权为纽带的农村区域市场、专业市场体系。农民只有从比较收益中获得成就感才会出现对“吃皇粮”的观念淡漠；机关工作人员也只有在智力、体力、时间资源投入所获得的比较收益大大高于机关工资性收入之时,“官本位”的意识才会逐渐淡化、并最终同农民融为一体,工农差别、城乡差别才能逐渐消除。为此,应按照集约经营的办法发展农业,粮食、蔬菜、牲畜、林木、水果、植被、公益设施等等都应按照专业化、行业化、区域化、规模效益的思路,按照前述几种滚动推进的办法,大力培植农村区域市场、专业市场,构建农业市场同工业市场、要素市场、境外市场同等竞争的平台、减少因市场级差所形成的“财富递减效应”。
　　(五)加大农业服务体系、保障体系与基础设施建设投入力度,促进农村剩余劳力的转移。(1)国家应按发展中国家适用WTO规则的要求,将农业补贴逐渐提升到8%以上。(2)大力推进小城镇、县级市镇、中小卫星城市的建设步伐,提升农村剩余劳力转移的吸纳力。(3)逐步建立农业发展代理、公证、评估、仲裁、质量标准认证、检测等中介机构、金融信用等服务机构,大力发展医疗、卫生、托幼、旅游、保健、养老等服务设施与设备建设。(4)一定要下定决心把农村税费改革工作一抓到底、取得实效。
　　(六)以专有技术股权与农民土地持有权组合为切入点,为现代农业产业结构调整提供科学技术支撑。(1)资源利用方面,要从资源消耗型为主向资源节约型转变。(2)农业发展道路方面,要实现规模化、集约化的现代化农业。(3)科研技术推广应用方面,要加快农业科研成果的转化。只有农民的土地持有权、工业企业集团的资本股权、科研院校的专有技术持有股权多者各方有机结合,才能解决农民货币资本不足、专有技术不通、抗御市场风险能力弱的矛盾。
　　(七)用先进的思想文化占领农村文化阵地。一方面,农村广播、电视、电话“村村通”工程的综合功能要充分发挥,用先进的思想文化教育、引导农民；一方面,大力传递适合农民致富奔小康,走集约经营、规模经营、股份经营致富道路的知识、办法、门路、信息,竭诚为农民服务。丰富、健康、多彩的文化生活,是凝聚民心,弘扬正气,实现农业起飞的精神动力、智力支持和必要条件。所有这些,都要通过寓农业发展而发展,寓土地公有产权实现形式的体制机制创新而创新。这样,才能造就一大批现代新型农民,促进农村精神文明建设。

（稿件来源:法制日报 2014年7月30日）