中国法治发展战略研究文库
　　
□徐汉明

社区农民土地产权制度安排的缺陷
　　在人类社会土地权利制度变迁的历史阶段上,人类逐步学会了创设和运用土地所有(归属)权、用益物权及其担保物权。其目的在于:明确不同的利益集团对土地的归宿(所有)秩序、控制(持有)秩序、利用(用益)秩序及保障(抵押担保)秩序,以确立其对土地等财富的归属地位及其支配的效力范围与空间；巩固其对土地及其土地产品等社会财富的分配与占有的静态秩序,明确人们相互之间的利益边界,从而维护社会稳定。另一方面,促进社会财富的增长,即:明晰土地所有(归属)权、他物权、担保物权的功效,破解土地交易与买卖、租赁、抵押、互易、赠与等过程中节省成本、分散风险、增加财富效应,实现对土地及其土地产品的开发与利用,从而产生财富效应,推动以土地生产资料为主要对象的物质资料与生活资料的生产。由于我国农民集体土地所有权实现形式的单一性,与农民享用广泛的经济、政治、文化、社会权利,形成不对称的状况。这表现在:
　　一、“引致性成本—收益”困境。由于农民在“土地资本”产权主体上的缺位,导致其从事农业(林业、畜牧业)生产、投资、交易的激励约束不足,从而产生“引致性的成本—收益”困境。所谓“引致性的成本—收益”困境,是指农民在土地产权主体缺位的状况下,其对土地投入的不断增长,而收益呈现递减趋势(甚至出现收益负增长)又无法自动矫正的一种“成本—收益”状态。
　　二、资本比较优势与理性选择困难。农民在“土地资本”产权主体上的缺位,即意味着其丧失了获得农业(林业、畜牧业)生产、投资、交易的比较优势的权利,更没有参与市场竞争从事“理性选择”的权利。
　　三、以土地资产权为核心的激励约束机制建立难。“土地资本产权”的初始界定不确定,农民未获得对土地控制层面的持有产权主体地位,是中国当代农业发展的基础性制度安排缺失的主要表现,也是农业起飞缺乏长效激励与约束机制的关键所在。而现行土地产权制度对于农民运用“土地资本”价值、土地区位市场价值诸方面比较优势权与理性选择权的限制,是中国当代农民不能成为真正的市场(生产、投资、交易)主体,走不出“成本—收益”困境的“硬伤”!因此,我们必须从适应社会主义市场经济出发,构建坚持社会主义土地公有制前提下的农民土地持有产权的制度体系,努力解答土地公有制及公有产权新的实现形式这一历史难题。

社区农民土地产权制度缺失的影响
　　一、农民在市场经济条件下经济目标选择难。由于社区集体所有的土地产权对单个农民的初始界定不明晰,农民亦未获得控制层面的持有产权。其往往在面对土地征用与开发的非公共利益的市场剧烈竞争的场合,亦不能作为市场主体直接同开发商、投资商就发现价格或制定价格、利益补偿、土地市场价值的潜在收益的提前现实分配、土地利用的限制、签订合同与监督履约等等,平等地同开发商、投资商进行谈判、缔约、履约,或诉诸法律通过国家行政权或司法权等公权来强制履约,农民不仅不能作为独立的控制层面持有产权主体与独立的市场主体,同工业集团、商业集团、金融集团、科技集团或跨国公司分享“土地资本”在土地市场交易中所形成的超额垄断利润,以致丧失同工业资本、商业资本、金融资本、科技资本、跨国资本融合以增加非劳动收益的机会,而且往往要承担以各种土地被征用(征收)开发、投资中的“外部性”不断转移而来的成本与风险。
　　二、土地领域腐败现象滋生。随着国家推出紧紧把住国有土地划拨、征收、出让这一“总闸门”的政策,加大对土地违法案件的查处力度,运用计划、审批、监管、查处、责任追究等多管齐下的方法,土地监管工作取得一定成效。但是,土地违法案件仍面临许多新情况、新问题。从全国检察机关查办涉地职务犯罪情况分析,涉地职务犯罪多发生在国有土管、房管、建设、规划、计划等多个政府职能部门,腐败与惩罚腐败博弈较量主要集中在5个环节,其违法犯罪表现有14种形式之多。
　　三、土地资源破坏日趋严重。农民土地产权主体与市场主体的缺位,其后果之一是导致土地资源破坏严重。这表现在耕地面积的锐减。由于我国城镇化、工业化、信息化的快速推进中经济社会发展对土地资本的需求加大,在土地供给硬约束,土地产权地方利益与农民根本利益的矛盾冲突,加上土地监管不力、稽查不到位等多种因素的影响,我国对土地过度需求一直高位运行,耕地面积减少呈加剧的趋势。守住18.05亿亩的“红线”难度大,形势十分严峻。土地荒漠化趋势突出。
　　四、农民利益遭受严重损失。违法用地,不仅严重损害农民的眼前利益和长远的根本利益,还时常因补偿不落实、安置不到位而引发群体性事件。一旦土地被征用,农民将永远丧失对承包经营的集体土地使用权；农民的社区身份权地位将从根本上动摇并且会丧失,而其身份地位有可能处在一时难以确定之中。
　　五、危及国家粮食安全与国家利益。一些地方为了满足投资商提出的多占土地的不合理要求,压低地价,甚至以“零地价”招商。有的超范围划拨供地,有的重点经营项目不实行有偿用地,有的原划拨用地转为经营性用地不补交土地出让金与契税收益,有的擅自减免土地出让金,有的改变用地条件而不补交地价或非法批准免交,有的非法转让国有土地使用权而不补交出让金,有的挤占、挪用土地出让金、租金等土地权益,其土地资产收益流失每年达万亿元之巨。

（稿件来源：法制日报 2014年10月29日）