论我国农村宅基地的社会保障性质
发布时间：2015-10-22 来源: 天津君辉律师事务所 点击:
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【摘要】：
目前我国农村宅基地的财产权权能受到大幅度抑制，流转受到诸多法律限制，仅体现在最基本的居住功能。但其财产权权能可以随政策、法律的宽松而不断扩充，因此在当前城乡二元化社会保障体系中，农村宅基地可以弥补农村社会保障与城镇社会保障之间的差距，故其所蕴含的社会保障功能不容忽视。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道，正是进一步扩充农村宅基地财产权权能，充分发挥农村宅基地社会保障功能的有益尝试。
【关键词】：农村宅基地使用权集体土地所以权社会保障
一、宅基地与宅基地使用权概念渊源
（一）宅基地概念渊源
宅基地一词极具中国特色，为我国法律所独有。从建国后涉及宅基地的法律和政策文件看，1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》第16条是最早涉及宅基地的规定，不过使用的是地基概念而非宅基地。” 宅基地一词最早明确出现于1961年《人民公社条例》第16条规定：“全大队范围内的土地都归生产大队所有，固定给生产队使用。非生产性的宅基地由此也都成为集体的土地归集体所有。” 该条文第一次明确了宅基地的性质是集体所有的非生产性用地。虽然人民公社化运动之后，宅基地一词的内涵与外延逐渐丰满，频频出现在众多规范性文件中，并逐步上升为法律术语，但众多文件并未正面解释宅基地为何物。从字面理解，宅基地的物理属性即为住宅的地基，通俗的说就是住宅底下那块地皮，这一理解也符合绝大多数人的认知。从法律角度严谨一点说宅基地就是农村住宅底下归集体所有的非生产用地。
（二）宅基地使用权概念渊源
社会主义三大改造完成前，土地所有权尚未完全收归国家、集体，农村土地与地上房屋在物理属性与法律属性上都是合一的，没有分离。三大改造完成后，农村土地所有权不再属于个人，但地上房屋仍属于个人，农村宅基地与地上房屋在物理属性上不可分割，在法律属性上却被分割开来，因此产生了物理属性不可分与法律属性可分的内在冲突。敏感的学者意识到，所有权与使用权的可分离性是解决上述冲突的关键，因此宅基地使用权最早作为学理概念而存在。《物权法》在用益物权编中正式明确了宅基地使用权这一法律概念。
二、农村宅基地的社会保障功能
（一）农村宅基地的基本功能——保障居住功能
诞生于20世纪60年代的宅基地使用权制度是以城乡二元户籍制度为基础、限制城乡人口流动为初衷、实现重工业优先发展战略为最终目的而做出的一种制度安排。从历史的维度看，宅基地的无偿分配是国家将原来属于农民所有的宅基地无偿收归集体以后的一种历史补偿，宅基地使用权便不可避免的打上了身份性和福利性的烙印。
当前，在城乡一体化进程中，限制城乡人口流动的初衷不再。宅基地作为农村住宅底下的地皮，在物理属性上属于人类居住所必须的客观存在。在法律上，取得宅基地使用权需具备以下三个条件：第一，具备一定主体资格，即成为某村民集体中的一员；第二，农村村民一户只能拥有一处宅基地且其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；第三，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。满足上述三个条件的农村村民，可以向村集体申请宅基地。并且需要经过乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准方可取得农村宅基地使用权。由此观之，宅基地使用权的获得主要源于身份，无需向村集体支付相应对价，第二个条件与第三个条件均为限制滥用宅基地资源而设。城镇居民虽然可以享受经济适用房、公积金等住房保障政策，但仍需交纳土地出让金来换取住房（商品房）底下地皮的使用权。农村村民虽然享受不到城镇居民住房保障政策，但其可以无偿取得农村宅基地使用权。相比之下，依然可以得出农村宅基地具有保障村民居住功能的结论。
虽然根据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律规定，目前我国农村宅基地归集体所有，但法律上并没有关于宅基地使用权期限、回收条件、主体及程序的规定。也就是说理论上农村宅基地归集体所有，但只要村民的宅基地上存有房屋，根据地随房走的原则，村民就一直无偿享有该宅基地使用权，即村民就一直无偿享受农村住房福利保障。
另外，考虑到农村社会保险尚不发达，为了不让村民因眼前利益乱处分自己的宅基地而流离失所，国家发挥“法律父爱主义”，严格限制农村宅基地流转。比如《土地管理法》、《物权法》规定的一户一宅；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准；农村宅基地仅能在同村村民之间买卖、租赁等限制条件。在房地一体的原则下，农村房屋流转也就同样受到严格限制。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》又重申了加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地，2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中明确农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地，农民住宅或小产权房。
虽然法律严格限制农村宅基地及房屋流转，但现实中违规流转农村宅基地及房屋的现象仍然存在。通州区宋庄画家村系列案件中，拥有城镇户籍的画家购买通州区宋庄的农村房屋被法院认定无效。其裁判理由是：“由于该类房屋依托于农村居民的宅基地，在转让时，必然涉及到宅基地使用权的买卖。宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系。如宅基地使用权人将宅基地出售给非集体经济组织成员，必将损害集体经济组织的权益。因而，宅基地买卖是我国法律、法规所禁止的。” 从上述案例不难看出，限制农村宅基地流转不仅是为了保障农民个人的居住权，更为了防止集体经济组织中社会保障资源因村民个人处分不当而流失，以免最终损害村集体组织中更多人的居住权益。
（二）农村宅基地的扩展功能——增加收益功能
农民毕竟已经切切实实无偿占有并使用上了住宅之下的那块地皮，其所享受到的农村宅基地带来的馈赠（社会福利）取决于宅基地的全部价值。虽然目前我国农村宅基地仅体现出了最基本的保障居住功能，其他的财产权权能受到大幅度抑制，流转受到诸多法律限制，现在农村宅基地的价值仅展现出使用价值，但宅基地的财产权权能可以随政策、法律的宽松而不断扩充，农村宅基地的交换价值所带来的利益亦可能被农民所享有，因此在当前城乡二元化社会保障体系中，农村宅基地可以弥补农村社会保障与城镇社会保障之间的差距，其所蕴含的社会保障功能不容忽视。
除了理论上农村宅基地财产权权能存在扩张的可能外，市场上对农村宅基地自始不断的需求也是农村宅基地扩展其社会保障功能的有利市场因素。农村村民申请宅基地时是以户为单位，而非以人为单位。随着岁月变迁，一户之内的人数会有增减，还存在农转非、非转农，老人去世，子女参军、升学、迁移等情形，客观上形成了对农民房屋、院落买卖、租赁的“市场化”要求。
更为关键的是，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出在健全城乡发展一体化体制机制中提到要赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。《决定》采取了“房地分离”的改革方式，将宅基地使用权和地上房屋作为各自独立的两类财产，宅基地使用权作为专属于集体成员的财产，系对成员提供的基本生活资料，处于保障目的之需，仍不得处分；但地上房屋属于农民的私有财产，该房屋所有权的四项权能应当予以完备，故而允许抵押、担保和转让。
现在扩展农村宅基地的财产权权能，激发农村宅基地的交换价值，为农民从宅基地中争取更多社会保障资源，已经在理论上、市场上、政策上达成默契。下一步所考虑的就是要如何有条件、有限制地进一步扩大农村宅基地规范流转。
在探索农民增加农村宅基地财产性收入过程中，出现了天津市“宅基地换房”模式,嘉兴市“两分两换”模式,成都市温江区“双放弃”模式,重庆市“地票交易”模式和佛山南海区“土地股份合作”模式。 上述几种扩展农村宅基地财产权权能的尝试，涉及农村宅基地用益物权和担保物权，虽各有利弊，但不失为有益尝试。
三、农村宅基地社会保障功能实现进路
不论如何探索增加农村宅基地财产性收入，都无法回避农户个体与农村集体经济组织之间的组成关系，更无法回避农户享有的宅基地使用权与农村集体经济组织享有的农村集体土地所有权之间的相互联系、相互制约关系。
集体的利益是本集体成员的集体利益，每个成员个人在集体利益上实现个人利益，都是以承认本集体中其他成员的利益实现为条件的，谁也不得将集体利益完全地转化为自己私人的利益，而排除其他成员利益，因而不是彻底的个人的私权。集体所有权注重对其群体权益的保护，通过保护群体的利益以实现群体中个人的利益，它负担着保障集体成员生存和集体福利的重任。 农户作为农村集体经济组织中的基本组成单位，其所享有的社会保障水平直接与其所在村集体经济组织经济收入水平息息相关，尤其是在当前社会保险涵盖范围与程度不足的农村地区。拿新农合与新农保为例，除了国家和集体缴纳的法定部分外，还需农民自己承担剩余的缴纳比例。但是对于经济收入水平高的村经济集体，比如华西村，村集体完全有能力为集体成员提供更高水平的社会保障，让集体成员实现免费医疗、免费养老、免费住房……
集体所有权的权能要能够使集体成员从集体土地及其收益中享受社会保障利益，包括集体提供的基本社会保障和集体福利。农户所享有的居住保障已得益于村集体经济组织无偿让渡宅基地使用权，扩展农户宅基地财产性权利的权能需要村集体经济组织从集体土地所有权中让渡宅基地使用权外的更多其他权能。土地作为重要价值极高的自然资源，在承担基本的保障居住功能之外，完全可以充当现代经济社会中的资本要素，以提高集体经济组织的收益，进而反馈到提升集体成员的社会保障水平上来。
结语
目前我国农村社会保障事业总体相对滞后，保障面较窄，保障水平偏低，与城市存在较大差距。正是由于农村村民与城镇居民社会保险、社会福利水平不同，正是由于城乡一元化尚未全部实现，才凸显出农村宅基地重要的社会保障性质。当然可以试想，在城乡二元结构消除，构建统一的城乡社会保障体系后，农村宅基地才可能不再是用于发展村集体经济组织社会保障的“吸金池”。
(责任编辑：郑源山)
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