本文是中国民法学研究会常务副会长孙宪忠教授在中国民法学研究会2015年学术年会上的发言。

孙宪忠：农村土地三权分置的立法思考

　　大家好，我今天发言的主题是《推进农村土地经营的“三权分置”的法律问题》的考虑，这个问题跟我们学会大家共同讨论的民法典立法问题不太一样，但是这是一个非常重大的实践问题，原因就是因为我们现在国家的农村人口大概还有6亿多，农民还离不开土地，但是在“二轮承包”也就是在90年代开始确立二轮承包以来，尤其是贯彻《物权法》以后，农村耕地分布条块小型化、分散化严重妨害了我们现在农业经济的发展，对“三农”问题也造成了很不利的影响，所以近几年来我们国家开始试验在土地分布条块小型化、分散化的情况下想办法把土地合并，建立家庭农场或者说甚至是城市人到农村去做规模化的农业。那么在这种情况下，因为要长期的建立农场，就需要确定农村土地新的权利。中央提出要把土地承包经营权改为承包权，而让新的家庭农场享有经营权，所有现在的体系很混乱。我经过大概四、五年的调查和研究提出了解决这个问题的设想。经过我的考虑大概有三个问题，在这里做一个简单汇报。

　　首先是对于这三个权利我们怎么考虑。首先集体所有权在这个里面没有出现，但是集体所有权最重要。将来的三权分置发展还离不开集体这一块，因为大量的合同实际上不是和土地承包经营权个人订立的，恰恰是和集体经济组织所订立的，所以集体在法律上将来还要重新定位。现在《宪法》和《民法通则》的规定也要重新去考虑。从未来长远的发展，我们来考虑这样几个问题：

　　第一，集体和成员的关系的问题，现在《宪法》和《民法通则》的规定比较抽象，离开了具体的成员的权利，将来基本的思考应该是在成员权基础上重新构造集体所有权，甚至把农村集体建设成为农村法人化组织。现在有些地方确实是这样做的，将来把股权和土地承包经营权相联系，然后重新建立农村集体组织，可能现在有些地方也在实践，这是第一个方面。

　　第二个问题是需要在法律上重新认识土地承包经营权。前段时间我在西北参访的时候，发现农民的土地承包经营权不能是用益物权这种理解，但是现在法学界包括法工委都认为土地经营权是用益物权，但是我认为这个看法恐怕是有比较大的失误。因为农民当时牺牲了很多人力和财力，依据政治契约才换来了这个土地承包经营权，然后现在这种权利又回归以后，他这个土地承包经营权实际上是农民自己对自己的土地的权利。我看，它就是一个自物权。按照长久不变的角度来思考，应该向所有权角度去发展。只是现在我们是受到前苏联的影响，我们并不敢把土地权利完全交给农民而已，但是这个已经是一种背离农民的思考，所以我认为不应该再过分强调用益物权的特点，更应该强调农民的成员权，这种农民通过政治契约所享有的一种权利，是农民对土地按照长久不变的精神享有的权利。这点我提出过，但农业部的同志认为我的这种想法和社会主义的土地观念有些距离，但是我们自己还是坚持。

　　第三，经营权的问题，我基本的想法认为土地承包经营权的概念不能变，因为我们三十多年都用土地承包经营权这一概念，现在改成承包权，农民一下子就乱了。现在全国人大农委做的一个方案是希望把以前农民的权利改为承包权，将来把家庭农场改为经营权，我认为三十年的概念一改，不仅政策会乱，农民心理也乱了。而且有些农民是不加入家庭农场的，那么这些农民的权利都改为承包权，农民就会认为我们就不能经营了。还是坚持政策的一体化，把土地承包经营权的概念在法律上固定下来。对于以后新出现的权利，我的想法是叫做耕作经营权或者耕作权，从这个角度去考虑问题。

　　还有一些法理和法学上的东西，我写了一个很长的报告，比如历史发展方面的问题包括各地发展事实我都有调查，由于时间关系我现在就先汇报到这里了，为大家节省时间，谢谢大家!