编者按
长期以来，我国农村存量巨大的产权处于闲置或低效利用状态，与此同时，又由于缺乏有效的抵押资产，“担保难、融资难、融资贵”严重制约着农村经济的发展。 2016年3月24日，央行联合财政部、农业部等多部委印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和 《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》 （以下简称“两个办法”），并确定278个全国试点地区。 “两个办法”从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了具体政策要求。但文件解决了“两权”抵押“于法有据”的问题，而抵押融资权能否有效实现还取决于与一些农业、农村改革制度的配套。其中确权登记颁证、抵押物价值评估、流转交易平台建设、抵押物处置、风险补偿及缓释机制尤为重要，需要配套措施的创新跟进。本刊特组织一组文章对此进行深入讨论。
长期以来，大量农村产权处于闲置或低效利用状态。而且，由于缺乏有效的抵押资产，“担保难、融资难、融资贵”严重制约着农村经济的发展。为盘活农村土地资源，进一步落实党的十八届三中全会关于土地产权改革新政，尤其是今年中央1号文件精神，应进一步加快农村土地产权抵押创新，有效解决农村贷款难问题，推进农村金融改革发展。
一、农村金融与农村土地改革的关系
随着城乡一体化建设快速推进，农村中小微企业、农村经济组织和专业大户迅速崛起，产生了巨大的信贷需求，但由于缺乏有效的抵押物，难以取得农村金融信贷支持。农村经济组织、专业大户最大的存量资产是耕地、宅基地和集体经营性建设用地，由于无法抵押，这些资产无法盘活。金融抑制、资金缺乏成为阻碍农村经济发展的一大因素。土地抵押具备很强的融资功能，截至2014年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为676．5万亩，抵押贷款总额9．51万亿元 （《2014中国国土资源公报》）。推进农村土地产权改革，赋予农村土地产权抵押权能，则能盘活农村经济组织、专业大户的存量资产——土地，取得信贷支持，丰富农村金融信贷模式，有效支持农村经济发展。
二、农村土地改革现状
近年来，中央陆续出台一系列农村土地改革政策，在确保耕地红线、保障农民利益的前提下，逐步明晰、完善农村土地权能，赋予农民土地融资功能，并确定试点改革、稳妥推进实施路径。
1．农村土地基本情况。
农村土地制度改革涉及的“三块地”主要是指农用地、集体经营性建设用地和宅基地。截至2013年末，全国农用地面积96．93亿亩（其中耕地面积20．27亿亩，林地面积37．99亿亩，牧草地面积32．93亿亩），城镇村及工矿建设用地4．55亿亩（《2014国土资源统计公报》）（其中集体建设用地面积约5000万亩（估算））。
2．土地改革主要内容。
坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，稳定农户承包权、放活经营权，引导土地经营权有序流转，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。引导和规范农村集体经营性建设用地入市。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农村住房财产权抵押、担保、转让，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度。
3．土地改革试点规划。
2014年12月，国家在全国范围内选定北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点工作。试点实施分为三个阶段：2015年，试点地区推进试点；2016年，及时研究解决试点中存在的问题；2017年，推进试点工作，形成全国试点总结报告。在此期间，国家将根据试点地区工作进展情况，推进相关法律法规的修改完善，完善相关配套法规制度建设。
4．土地改革工作进展情况。
截至2014年底，全国农村集体土地所有权确权发证率达到97％（《2014中国国土资源公报》，基本实现全覆盖。土地承包经营权确权登记颁证正在开展试点，截至2015年6月，确权面积达2．6亿亩（农业部副部长韩长赋的报告《辉煌“十二五”系列报告会——农业改革发展成就报告》）。宅基地和集体建设用地的确权工作正在进行过程中。农村承包土地流转正稳步推进，截至2014年底，全国农村家庭承包耕地流转总面积超过4亿亩，流转面积占比超过30％（农业部副部长韩长赋的报告《辉煌“十二五”系列报告会——农业改革发展成就报告》）。全国已有山西省泽州县、甘肃省陇西县等3个县市（全国共有15个集体经营性建设用地入市试点县市）实现首宗集体经营性建设用地入市，北京市大兴区拟定了农村集体经营性建设用地入市试点实施方案。
三、农村土地产权抵押创新实践
国家推进农村土地制度改革，赋予农民土地资产的抵押权能，为商业银行农村土地产权抵押融资创新提供了政策支持。部分省份已经结合当地自身实际，就农村土地产权抵押融资进行了初步探索，取得了一定成效。
1．集体经营性建设用地抵押融资创新。
广东省自2003年以来开始探索集体建设用地抵押融资业务，贷款人以《集体土地使用证》以及地上建筑物合法产权证书为抵押，并经市、县国土资源管理部门登记后，直接向金融机构申请贷款，如果企业不能按期偿还贷款，金融机构可在市、县土地交易中心对集体土地使用权进行处置，或可申请市、县土地储备机构收购。
2．农村集体资产抵押创新。
针对农村集体资产手续不全、没有权证等不具备抵押条件的情况，北京农商银行研发出适合农村集体资产需求、个性鲜明、门类齐全的系列金融产品和服务，形成了覆盖信用、保证以及各类抵押担保方式的完整产品链，打造出“温都水城”、“燕莎奥特莱斯”等全国知名项目，开发出“东升镇集体资产量化融资模式”、“板栗价值链融资模式”、“密云生产经营权融资模式”等创新业务。
3．农村承包土地经营权抵押创新。
2012年，农业银行湖北分行选择襄阳市和钟祥市开展承包经营权抵押贷款试点，明确贷款对象为通过土地流转或以公开协商方式承包大片土地开展规模经营的农户，贷款额度最高一般不超过借款人农业生产经营所需投入资金的50％和经营权评估值的40％。截至2014年4月，农业银行湖北分行已累计发放以农村土地承包经营权抵押的农村生产经营贷款 350户、9425万元，贷款余额6801万元。
4．农民住房财产权抵押创新。
2010年重庆市推进农村产权抵押融资工作，市、区县两级财政出资7亿元，设立风险补偿专项资金，按融资机构贷款本息损失的35％给予补偿；市高级人民法院出台司法意见，对三权抵押设定的有效性予以明确；成立专门兴农融资担保公司，并由其组建农村资产管理公司，专门负责收购处置市农村土地产权抵押融资中产生的不良资产。截至2013年末，重庆市农村产权抵押融资累计发放319．19亿元，其中：农村土地承包经营权抵押融资65．81亿元，农村居民房屋抵押融资92．42亿元，林权抵押融资160．96亿元。
四、农村土地产权抵押创新面临的困难和问题
虽然政策层面初步赋予农村土地资产的抵押融资权能，但农村土地产权的抵押创新还面临着法律法规、配套机制、社会保障等诸多因素的制约。
1．受现行法律制约，农村土地产权抵押权法律保障不足。
一是抵押受限。 《农村土地承包法》、《担保法》、《物权法》明确规定，除“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）的土地使用权和承包经营权外，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权原则上不得设定抵押。二是流转受限。农村宅基地转让必须在集体经济组织内部进行的法律规定，限制了集体建设用地的流转范围和处置方式，削弱了集体建设用地使用权抵押的有效性。农村土地流转后不得变更土地用途的法律规定，限制了农村土地的抵押价值。
2．尚未形成完善的农村土地产权市场，抵押物难以变现处置。
一是农村土地承包经营权、宅基地和集体经营性建设用地使用权等确权工作还在进行中，全面完成尚需时日。二是农村土地产权交易平台建设滞后，全国除成都、重庆、武汉等地区外，大部分地区未建立起功能完备的农村土地产权交易平台。三是缺少专业的农村土地产权资产价值评估机构和评估专业人员，缺乏科学完整的农村土地产权评估规则，难以准确认定农村土地产权的实际价值，商业银行开展相关业务成本和风险均较高。
3．风险补偿机制不健全，农村土地产权抵押贷款业务风险较高。
在当前情况下，农业保险保障率不高，农业信贷保险尚未发展，农村社会保障机制尚不健全，农业经营存在自然与市场双重风险，土地投资回收期长，发放农村土地产权抵押贷款，对商业银行来说经营风险较高。为防范自然灾害、市场波动等风险，部分地区也推行了农业保险制度，但相关保险品种单一，无法满足贷款客户的需求。
4．农村社会保障体系尚不完善，一定程度制约了土地产权改革。
土地是农民最重要的社会保障，由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民的后顾之忧没有得到有效解决，农民对土地的依赖程度较高（即使已经脱离农业或长期在外务工经商的农民，参加社会保障的比例仍不高），很大程度上阻碍了农村土地经营权的流转，导致抵押权难以有效落实。
五、推动农村土地产权抵押创新的思考和建议
农村土地产权抵押创新涉及农村社会经济生活的方方面面，建议从法律法规、配套机构、风险分担等方面进行改革创新，为推动农村土地产权抵押创新创造良好的外部环境。
1．修改完善相关法律法规。
根据十八届三中全会、2014年中央一号文件关于农村土地产权的相关规定，尽快修订相关法律法规。明确农民对承包土地经营权抵押、担保权能；明确在符合规范和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；允许集体经营性建设用地可以单独设定抵押或者与乡镇企业、村企业的厂房一并抵押。对于涉及农民生活保障、社会稳定等土地产权问题，如宅基地使用权的转让和抵押，要统筹兼顾农村土地产权融资和保障社会稳定，审慎推进相关法律修改。
2．健全完善农村土地登记、抵押、流转等配套机制。
加快推进承包地、宅基地和集体建设用地的确权工作。尽快明确农用地、宅基地、集体经营性建设用地的产权登记管理部门，建立健全农村土地产权的抵押、评估、流转、租赁等配套机制。加快建立城乡统一的集体经营性建设用地、土地承包经营权等土地产权流转市场，构建平等进入、公平交易的土地市场，促进确权的承包土地经营权有序流转，推进集体经营性建设用地的同价、同权入市。
3．尽快完善土地产权抵押贷款风险分散和补偿机制。
加大农业保险险种的创新。加强政策性融资担保机构和专业支农融资担保机构建设。推动政府利用财政支农资金设立土地产权抵押贷款风险补偿基金、担保基金，建立贷款损失保障和补偿机制，在贷款发生违约或银行处置抵押物出现困难时，收购抵押物或补偿贷款损失。
4．完善城乡统筹全面覆盖的农村社会保障体系。
尽快减少耕地承载的农村社会保障功能，逐步建立并完善农村社会保障体系，完善农村养老保险、医疗保险、最低生活保障、社会福利和社会救济等保障制度，使离开土地的农民有可靠的生活来源，为农村土地产权流转创造良好的社会经济条件。
六、对商业银行开展农村土地产权抵押贷款创新的思考
商业银行应密切跟踪国家相关法律法规的修订及配套制度的完善进程，关注农村土地产权改革试点进展及土地确权情况，加强与政府监管部门以及相关产权交易市场的沟通联系，通过试点，稳步推进农村土地产权抵押融资业务。
一是重点支持基于农村土地承包经营权流转的农业企业、农民合作社、家庭农场和专业大户等规模经营主体，择优支持基于农村集体经营建设用地流转和开发的融资平台和平台类公司。
二是重点发展基于农村土地承包经营权、集体经营性建设用地抵押融资业务，稳妥开展宅基地和农房抵押融资业务。
三是重点围绕新型城镇化推进过程中的农村集体建设用地使用和开发项目，深度挖掘乡镇两级重点农工商公司等集体企业金融需求，在控制实质风险的前提下，创新基于以出让集体经营性建设用地收入或乡镇政府财政收入作为第一还款来源的抵押融资产品，研发基于集体建设用地开发项目收益权质押的融资产品。
（作者系中国金融四十人论坛成员、北京农商银行行长）
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