农村基层社会管理:创新与误区-来自重庆潼南县的调查报告

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  基层社会管理是社会工作的重中之重，关系到基层社会稳定和国家长治久安。传统时期的城乡相对隔离，农村流动人口较少，基层社会管理相对简单。随着经济社会发展和城乡统筹的开展，人口和资源在城乡间的流动性增强，这对基层社会管理提出了新的要求。重庆潼南县经过探索，在基层社会管理的方法、载体和制度上走出了具有特色的路子,但同时也存在一些问题和误区。

    一、重庆潼南基层社会管理的三个创新

    （一）社会管理方法创新

当前基层社会管理面临的一个普遍问题是管理方法陈旧。受制于传统一元高压体制的路径依赖性，许多地方丧失了社会管理方式创新的活力。突出表现为：方法少，套路老，作用小；而群众不知道，不参与，不关心。一些地区在社会管理中往往只有几套传统的固定的做法，年年开展，但效果并不显著。社会管理手段的僵化导致基层社会管理止步不前，形成死结。对此，潼南在社会管理的方式方法上进行了探索创新，摸索出了不少具有参考价值的社会管理新方法。主要包括以下几点：
1、创新群众联系方法。针对基层社会管理中干群关系不密切，民意诉求渠道不畅通的情况，潼南开展了“三进三同”活动，即党政机关干部、新招录公务员、新提任干部均通过进基层、进村子、进农户，与农民同吃同住同劳动，了解基层社情民意，对社会管理状况进行“大摸底”。“三进三同”活动的开展解决了许多“历史遗留问题”，收集了许多群众意见，强化了干群联系；另外，潼南还开展了“领导干部大下访”和“三千干部夜宿农家”活动，即领导干部集中下访，入住农家，与农民零距离接触。这些活动的开展使基层干群关系得到了改善，打破了长期以来干群之间的隔阂。
2、创新扶贫方法。农村扶贫是基层社会管理中的重要工作，但是扶贫的资金和资源都相对有限。对此，潼南开展了“结穷亲”活动。党政机关领导干部深入农户家里，与贫困农民结成帮扶对子，帮助贫困农民提高生活水平，教授农民生产生活技艺。这一活动的开展一方面拉近了干群距离，另一方面也是扶贫工作的一个好渠道，使基层扶贫工作落到了实处。
3、创新支农方式。为了破解基层人才、技术紧缺的难题，推动人才、技术、管理的三下乡，重庆开展了“万名大学生村官计划”、“以城带乡万名干部驻村计划”和“万名专业技术人才支农支教支医计划”的“三万计划”。潼南有效落实了这三项活动，基本上做到了每村一名大学生村官，每村一名县乡驻村干部，每村一名农业专业技术人员。“三万计划”的开展为当前农村地区经济社会发展注入了新的活力，使农村发展缺资金、缺技术、缺人才的“三缺”状况得到了改善。
潼南在基层社会管理的方式方法方面的创新，打破了以往社会管理手段僵化的局面，为基层社会管理带来了生机和活力。

    （二）社会管理载体创新

长期以来，基层社会管理面临的一个重要问题是缺乏有效的社会管理工作平台。有基层干部表示，许多事情想做不能做，能做又做不好，原因就在于没能找到有效统驭管理资源的工作载体。基于此，在社会管理的载体创新方面，潼南做了许多有益的探索。主要包括以下三项：
1、创新维稳工作平台。综治维稳工作是当前基层社会管理中的重点，也是难点。以往综治维稳工作往往分散在各个政府部门，人员和资源都很分散，无法形成合力。对此，潼南在载体方面做了两项创新：一方面，构建网格化治安大防控体系。针对基层比较敏感的治安和稳定的问题，潼南县政府主攻社会治安大防控体系建设，编织了以街区、单位、校园、企业、交通、社区、农村等单位为节点的治安防控网，建立了覆盖全县的社会治安大防控体系；另一方面，建立“六位一体”的基层综治维稳工作平台。潼南按照基层综治一体化的思路，在乡镇建立了综治、信访、派出所、司法所、安监办、武装部等六位一体的基层综治维稳平台。治安防控体系和综治维稳平台的建立较好的统筹了资源，形成了治安联合防范、矛盾纠纷联合调处、重点工作联勤联动、突出问题联合治理、基层平安联合创建、工作实绩联合考核的六联机制。
2、创新群众工作平台。群众工作是基层社会管理的核心，但是目前基层干部普遍反映群众工作缺平台、难开展。对此，潼南探索建立了群众工作联席会议机制。鉴于群众工作的长期性和复杂性，潼南县在县级层面建立群众工作联席会议办公室，该办公室设在县信访局，由信访局长和副局长担任办公室正副主任统驭各部门的群众工作，定期召开会议，分析社情民意，交流群众工作信息。通过建立这一机制，潼南有效地整合了资源，提升了部门间的沟通协调能力，走出了一条 “用群众工作统揽信访工作”的新路子。
维稳和群众工作平台的建立将以往分散的小平台、小载体整合起来，形成了大平台、大载体。广泛地协调了各方关系，较好地配置了社会管理资源，使社会管理力量形成了合力。这样基层社会管理找到了发力点，社会管理工作开展更为有效。

    （三）社会管理制度创新

制度创新是最持久、最有效的创新，是保持社会管理长期活力的根本要素。然而从调研反馈的情况来看，社会管理制度却是社会管理中的薄弱环节，许多地方都缺乏社会管理制度方面的创新设计。在这方面，潼南走在了改革的前列，在实践中创立了不少基层社会管理的新制度。
1、创新基本干部管理制度。“无职党员岗位化”制度是潼南把基层党建和社会管理结合起来的一项创新。潼南从组织内充分挖掘资源，进行了无职党员设岗定责的尝试。政府根据地方治理特点和群众需要设立了种类较多的工作岗位。同时按照自愿申请与民主推荐、择优配岗相结合的方式，把无职党员的积极性调动了起来，充分发挥其协助社会管理的作用；“AB岗制度”是潼南在基层社会管理的人事制度方面的又一创新。针对基层社会管理工作人难找，事难办的情况，潼南探索建立了“AB岗制度”。主要做法是，A岗承担人为该职位的主要责任人，B岗承担人为该职位的备岗责任人，当A岗承担人因出差、开会、休假等情况离岗期间，由B岗承担人代替其履行职责。这一制度有效避免了基层工作中互相推诿和岗位空缺现象，提高了基层干部的工作效率和服务质量。
2、创新基层干部工作制度。“村庄干部不在村，乡镇干部不在乡”的情况在农村地区普遍存在。针对基层“走读”干部较多，群众诉求得不到及时表达的情况，潼南建立了基层干部工作的“三项制度”，主要内容是：基层党组织书记每周一次接待群众来访制度；基层党组织班子成员每年两次进家入户走访群众制度；群众意见定期办理反馈制度。三项制度的施行在一定程度上畅通了群众意见的表达渠道，加强了群众同党员干部之间的联系。
3、创新社会稳定风险评估制度。鉴于维稳工作的重要性，潼南创新建立了综治维稳预防机制，在社会重大事项开展之前进行社会稳定风险评估——该事项究竟是不是符合人民群众的利益，最终能否上马，都要由民意测验的结果决定。此外，在社会稳定风险评估的基础上，潼南还建立了社会心态动态监测平台，对区域社会稳定进行动态监测。这样就实现了社会管理的关口前移，变事后处理为事前预防，从源头上改变了社会管理、社会稳定的被动局面。
通过制度方面的创新设计，潼南在一定程度上完善了基层社会管理的制度体系，使社会管理工作在制度框架内有序运行，逐渐形成了长期稳定的社会管理局面。

    二、潼南基层社会管理的四个误区

    （一）社会管理功能异化——把维稳当做社会管理目的

社会管理是一个系统性的概念，维稳只是其中的一个方面。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。然而调查中发现，一些地区在观念上仍没有跳出传统的政府治理模式，把社会管理的目的单纯理解为综治维稳，主要工作的重心都放在加强治安防控和应付上访方面，而忽视了社会建设和社会服务。这主要表现在：
一方面，社会管理的机构设置上，类型不全，功能单一。针对上访，潼南成立了县群众工作联席会议，把综治维稳工作当做社会工作的重中之重来抓。会议组成人员基本包括了所有县级政府部门和事业单位。从机构设置上可以看出，群工办的核心功能就在于应对上访、维稳。在“稳定压倒一切”观念的指引下，许多单位忙着“堵口子”、“盯人头”而忽视了或者无暇顾及社会建设、社会服务职能的发挥。
另一方面，社会管理的机制和方法上，一切以维稳为目的。在社会管理活动的开展方面，潼南建立了“六位一体”的基层综治维稳工作平台，网格化治安大防控体系和社会风险评估机制。这一系列措施在维护社会稳定、维持社会秩序方面效果较好，但这些做法的共同指向均是维稳。从社会综合管理的角度来看，过于注重维稳，就会偏废了其他社会管理职能。政府花费了大量人力物力来维稳，而使社会建设和社会服务功能的发挥受到了抑制。

    （二）社会管理主体单一化——重政府管理轻社会力量

社会管理不仅仅是政府的事，它涉及到全体社会成员的利益，需要各种社会力量的共同参与。群众和社会组织是社会管理工作的重要组成部分，其中群众更起着基础性作用。目前潼南社会管理工作的缺陷在于，仅仅从政府的角度进行了社会管理工作的开展和推动，而忽视了群众和社会组织的发动和参与，具体表现在以下三个方面：
1、社会管理工作主要靠行政手段推动。潼南县落实了重庆社会管理创新的精神，开展了“三进三同”、“ 三项制度”、“ 三千干部夜宿农家”、“三万计划”等活动。但从操作主体来看，这些活动均是由政府发动的，社会力量参与不足。在社会管理的理念方面，潼南县也有一个认识误区，依然是“全能政府”的治理理念，政府承担了几乎所有的治理义务和管理任务。虽然政策的出发点均在于惠农，但动力源却只有政府一个。这类似于注射器式的发动和推进，一旦政府力量减弱或者政府工作重心转移，社会管理工作就可能遭遇困境。
2、社会组织的力量被弱化和边缘化。在潼南基层社会管理中很少有社会组织参与，即使参与，也是在党和政府的领导下开展有限的活动，缺乏相对的独立性和能动性。而政府在开展社会管理工作时，也很少去寻求社会组织的帮助。出现这种情况，原因一方面在于，社会组织本身发育不良。重庆市潼南县2010年度《社会组织发展报告》指出，社会组织存在以下问题：地位、作用认识不够到位；管理监督工作相对落后；社会组织资源缺乏统筹；社会组织整体素质有待提高，能力亟待加强——许多民办培训机构存在严重的信用危机和安全隐患。另一方面也在于政府没能充分调动社会组织参与的积极性。没有针对性地出台扶持政策，给予优惠，吸引社会组织共同参与社会管理。
3、群众的地位和作用没能有效体现出来。潼南开展了很多基层社会管理活动，但从实践效果来看，形成了“政府唱戏，群众看戏”的窘境。基层实地调研的情况表明，许多农民对活动一知半解，或者另眼旁观，或者不以为意。造成这种尴尬局面的重要原因在于，群众的主体性作用没能充分发挥。客观上讲，当前潼南农村地区，青壮年劳动力大量外出务工，农村留守的多是老弱病残，即所谓的“386199”部队，群众的动员和参与本身存在一定难度。但另一个重要原因在于，政府在社会管理工作中没有充分挖掘社会力量，群众的主体性地位较弱。有些干部不相信群众、不依靠群众、不认可群众，仍然是旧式的“牧民”思想，以致群众难以有效参与到基层社会管理工作中来。

    （三）社会管理方式运动化——以行政强制取代协同服务

重庆潼南县社会管理工作的“运动化”特点明显。从目前普遍开展的“三进三同”、“三项制度”、“三万计划”、“ 三千干部夜宿农家”等活动的实施方式可以看出，这些活动基本上都是运动式的。这种方式存在两大缺陷：
一方面，运动式的社会管理方式无法保证活动的质量和持续性。以行政的方式强制性地推行某项政策或开展某项活动，可以在短时间内取得一定成效，但是难以持续。不管多少活动，最终落实的时候还是靠村级的“三个干部”，即村支书、主任和文书，一旦行政性、强制性的活动过多，而激励措施没能及时跟进，则势必出现形式主义和敷衍塞责，导致政策打了折扣，难以持续下去。行政的强制只能起到一时作用，如果想要形成长效机制，必须要跟进配套的激励措施，否则将可能导致形式主义。重庆潼南县在创新干部激励机制方面做了一定的探索，例如“532”制度和党龄补贴，提高基层干部工资待遇等。但是从激励效果来看，并非十分有效，仍有不少基层干部反映待遇低，缺乏保障。
另一方面，行政化的社会管理方式压缩了社会力量的发挥空间，容易形成强政府弱社会的局面。行政式的政策推行和活动开展，尽管初衷美好，但也很容易造成政府力量的扩张和社会力量的削弱，这与现代社会管理理念背道而驰。潼南县社会管理工作在行政方面过于依赖行政力量，而对社会力量的认识和动员不足，缺乏与社会组织和群众协作共管的愿望和想法。行政力量的加强会进一步挤占社会力量的发展空间，这导致政府越来越强势而社会力量越来越弱势，最终可能导致社会管理变成一种指令式的纯政府行为。缺少社会主体的参与，社会管理将会成为无源之水、无本之木。

    （四）社会管理制度虚化——行政只能到村，政策无法入户

1、制度设计形式化。针对中央关于社会管理创新的要求，重庆出台了不少改善基层社会管理的制度规定，但重硬件轻软件的形式主义依然存在。有些地方提到社会管理就开始罗列数据——修建了多少村级行政服务中心，建了多少农家书屋，普及了多少远程教育系统。例如上级要求每个行政村必须修建200平米的村级行政服务中心，财政补助12万——15万不等。但问题也随之而来：财政补助不足以支付建设费用，村干部开始四处“找人找钱”，不少村庄背上了债务负担，而农家书屋和远程教育系统也很少发挥作用。因此基层社会管理创新不仅要“务实”还要“务虚”，不仅要重视硬件设施建设，还应注重管理机制革新。
2、制度执行悬浮化。从基层调研情况来看，潼南社会管理工作基本做到了“行政到村”，但也仅仅是悬浮在村一级。虽然各地针对基层社会管理都有一定的创新，出台了一系列社会管理措施和支农惠农政策，但很多都沦为纸面功夫，每个村都有应付上级检查的材料。有些地方要求基层干部走访群众，写“走访日记”、“干部接待日记”、“基层心得体会”等，干部就“坐在家里编”。另外，“政不入户”的情况也导致部分惠农政策无法有效落实，甚至有些政策农民根本没有听说过。根据华中师范大学中国农村研究院2011暑期调查结果显示，在3553位对惠农政策不太满意的农民中，分别有31.7%和37.2%的农民认为“政策一下来就变味，不敢参加”、“政策宣传太少，不知道有这回事”。而在4794位农民中，有97.2%的农民认为惠农政策需要进一步改进。可见，基层社会管理中，政策落实存在一定问题，政不到户的情况普遍存在。
3、制度推行简单化。潼南在基层社会管理制度建设方面存在的一个明显的倾向：重典型建设，轻因地制宜。在某项社会管理制度广泛铺开之前，地方政府往往会先进行试点，一般是发展较好的地区的典型村庄。但在推行的过程中却存在不少问题：有些地方在制度推行时搞“一刀切”，一旦在试点取得成效，就迅速在地区内推广，结果造成了“政策遍地开花，但典型不可复制”的局面。当前各地区经济社会发展状况不一，许多地区受制于经济发展水平、产业结构特点、民族、宗族结构以及交通地理位置等因素无法适用“一刀切式”的制度规定，强行推行，将导致制度流于形式，水土不服。这一情况在基层社会管理中普遍存在，需要引起重视。

    三、对基层社会管理创新的四个建议

    （一）加强干部培训，转变管理思想

潼南在探索社会管理创新的实践中，一个突出的问题表现为：以老思维应对新形势。因此，要创新社会管理，必须加强干部培训，实现社会管理思想方面的三个转变：
第一，转变管理心态，破除社会管理中的“官本位”思想。目前在各级政府中普遍存在“牧民”思想。许多地方干部在开展社会管理的工作中不相信群众、不依靠群众，导致许多问题难以解决。开展基层社会管理创新必须对基层干部进行思想方面的教育，强调群众的作用，变“政府为民做主”为“人民当家作主”。
第二，转变管理理念，革新社会管理的概念认识。基层干部中普遍存在曲解社会管理或者不理解社会管理的情况，提及社会管理，往往就认为是综治维稳。然而新形势下的社会管理内涵更多，更须注重社会建设和社会服务。因此，必须加强对基层干部社会管理理念再认识的培训，使基层社会管理的重心转移，落实到社会服务上来。
第三，转变管理思路，找准基层社会管理的着力点。潼南在社会管理中有一个较明显的思想误区，即重硬件投入轻社会服务。许多地方的社会管理思想依然停留在改善硬件设施方面，从实际效果来看，硬件设施对于改善基层社会管理的意义不大，反而使不少村庄背上债务压力。因此必须破除这种思想上的误区，在社会管理的思想上实现从“重硬件”到 “重软件”的转变，将社会管理的着力点放在社会建设和社会服务方面。

    （二）理顺社会关系，明晰主体职责

当前基层社会管理的重要特点是：主体多，关系杂。单一式的政府管理显然不能很好地完成社会管理工作。因此要搞好基层社会管理，必须先理清管理脉络，明晰主体职责。
1、创新工作方法，理顺社会关系。在社会主体复杂化的今天，出现了多种新型社会关系。例如经济组织关系、自治组织关系、党组织关系、社会组织关系等。根据以往的老的管理方法不太能够适应新型社会关系的处理，因此必须在工作方法上进行创新，摸索适应当前经济社会特点的新型划分方法。在基层社会管理中，首先，应该明确的是经济组织关系，因为这涉及到社会管理主体的直接利益。在有集体经济组织的地区这一对关系必须首先理顺，以确权人口为依据，以户为单位对集体经济组织成员进行公开登记并张榜公示，确认集体经济关系。其次，明确自治组织关系，按照居住地和居民关系进行登记确认。最后，重组党组织关系，创新党支部设置方法，根据“业缘、趣缘、地缘”优化设置党支部，再由党员以居住地为主、兼顾工作关系和兴趣爱好选择党组织进行登记。以此激发党组织活力。
2、优化职能分工，明晰主体职责。理顺社会关系之后必须对各类社会管理组织的职能定位进行明确细化和优化调整，以保证各类社会管理主体能够各行其是，各司其职。首先，明确集体经济组织管理职能。集体经济组织主要负责管理集体资产、发展壮大集体经济、维护组织成员经济利益、盘活经济资源、吸引社会资本、开展市场经营。其次，明确村委会、村社区等自治组织职能。自治组织主要负责公共事务管理、兴办公共事业，承接上级政府职能延伸，搞好科教文卫工作和社会保障工作，严格依照自治管理章程实行自我管理。最后，明确基层党组织管理职能。基层党组织主要负责把方向、维民利。贯彻落实上级党组织方针政策，监督重大事项发展方向、进度，保证各方依法照章办事，不越位不缺位，维护群众的合法利益。
3、重视民生需求，强调群众作用。一是以民生为导向开展社会建设和社会服务。在硬件设施方面，从重视行政设施建设转变为重视民生设施建设。加大对农村水、电、气、路、通讯等“五网”的投入和改造。针对农村基层公共服务平台缺乏的情况，有条件的地区可建立“一站式”的公共服务平台，由政府提供集中办公场所，引进各类社会组织、事业团体、慈善机构进驻，简化办事程序。在社会保障方面，以广覆盖、多层次、可选择、可衔接、可转移为原则为农村弱势群体、失地农民等提供社会保障，强化基层帮扶体系。二是以民意为基础开展社会管理。在基层社会管理中突出群众的主体地位，强调群众参与。实施公共项目建设时广泛吸取群众意见，吸纳群众参与。采用“以奖代补”的方式，激发群众参与积极性。

    （三）引入市场机制，培育社会组织

1、引入市场化管理机制。新形势下的社会管理必须采用社会化的管理手段，引入市场机制，吸纳市场主体参与社会管理。在发展经济方面，剥离出政府的经济职能，将招商引资、发展经济等任务外包给专业公司，按照招商引资任务完成情况、引入的投资方质量等对公司进行考核。采取契约式管理，如果公司未完成招商和发展任务则解约；如果公司超额完成任务则采取奖励措施。在社会服务方面，采取政府购买服务的方式优化社会服务体系。对公益性、慈善性等与群众生活密切相关的公共服务，采取政府购买的方式提供，一方面可以激发社会组织的积极性，另一方面也有助于社会公共服务质量的提升。
2、培育孵化社会组织。社会组织是基层社会管理中不可或缺的一环，在社会管理中起着重要的润滑作用，但是目前社会组织普遍存在数量少、作用小、组织性弱的特点。因此政府可采取一定措施扶持社会组织发展，探索社会组织的孵化机制。一方面，可降低社会组织注册成立门槛。当前社会组织难以成长的一个重要原因在于门槛太高，这在一定程度上阻碍了社会组织的形成。对于公益性、慈善性等特点较强的社会团体，政府可适当降低注册准入标准，以“宽进严出”的思路引导和监管社会组织。其次采取“登记备案双轨制”的方式培育社会组织。对于公益性、慈善性、涉农的社会组织，符合注册条件的，可直接向民政局申请登记。对于暂不符合条件的，则向地方民政机构备案，先行开展活动，待其形成一定气候，达到一定规模，符合登记条件时再向民政机构登记。另一方面，孵化与激励双管齐下，进一步扶持社会力量发展。在发展中可引入社会组织孵化器的理念，对有发展潜力的备案社会组织进行专业化、全方位的培育，促成其转化为专业性强、运作规范的登记类社会组织；另外还可制定社会组织的奖励政策，表彰和奖励先进社会组织，激发社会组织管理的积极性。

    （四）推进机构改革，深化民主管理

1、探索改进群众工作委员会。“群众工作联席会议”制度是潼南在基层社会管理方面的一个重要创新。它的优点在于充分整合了各类社会管理资源，易于形成合力。但缺点在于组织性不强，相当于“临时指挥部”。对此可尝试将这一机制常态化，乃至机构化。县级层面由各单位抽调人员组成群众工作委员会，将社会建设、社会服务、综治维稳的社会管理职能分科室整合，形成专门的群众工作管理机构。在机构级别上要略高于其他政府机构,以便群众工作能够顺利开展，能充分调动组织资源。
2、推进乡镇政府机构重组，下沉政府职能。当前我国政府机构的设置从上至下基本上是一级级的“细胞复制”，这种体制来源于历史制度。但在新形势下，已经难以适应当前经济社会发展，特别在乡镇级，部门间权责不对称，资源占有不平衡的特点较为袦。对此可以根据地区特点对乡镇级的政府机构进行改造重组。针对当前社会管理特点，根据优化职能分工的原则可探索设立：经济服务科，主管产业发展和社区管理；基层治理科，主管党组织、社会组织和自治组织事务；群众工作科，主管信访稳定、群众发动、基层组织的建设等工作；社会事业服务中心，主要负责提供公共服务。在乡镇级政府机构重组的同时，还必须推动社会管理职能的下沉。这就要求基层党员干部把工作地点和工作重心转向村庄。
3、加强基层民主管理。在基层民主管理方面，潼南已有许多有益的创新。建议可在此基础上进行进一步深化。一是基层选举制度广泛推行“公推直选”和“两推一选”。群众的干部群众选，深入推进基层民主自治，并结合“双向述评”制度对干部进行考核，基层干部每半年向群众和党组织进行一次述职，根据述职结果对干部进行双向考核评估。二是在公共事务管理方面，广泛听取群众意见。潼南目前已开展了村务公开和镇务公开，然而这“两公开”首先有一定的延后性，其次缺乏及时的反馈机制。对此建议可上扩公开范围，采取政府常务会、人大常委会、党委会的“三会公开”和市区镇村四级党委会的“四级开放”制度。让群众报名参与，吸收普通群众、社会组织成员、两代表一委员等参与社会管理事务的讨论。三是在公共设施建设和公共服务提供方面，广泛吸引群众参与共谋，多种方式吸取群众意见，以民意为基础开展社会建设，不搞强制建设


(责任编辑：郑源山)