作者：国务院发展研究中心农村经济研究部课题组

 

党的十八届三中全会《决定》提出的336项改革举措中，涉及农业农村的包括放宽农村集体经营性建设用地入市限制、扩大土地承包经营权权能、改革完善农村宅基地制度、推进农民住房财产权流转、赋予农民对集体资产股份更大权能、建立农村产权流转交易市场等大约有50项。2015年中央一号文件明确提出，要推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见。

 

2015年年底，财政部发布《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》，提出扶持村级集体经济发展，壮大村级集体经济实力，是新时期新阶段对农村“统分结合、双层经营”基本经济制度的完善。将选择浙江、宁夏、河北、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、广东、广西、贵州、云南等13个省份，在一定时期内开展试点。中央财政通过以奖代补的方式支持地方试点工作，要求省级财政部门要加大支持力度，市县也应给予必要支持。

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农村集体产权资产现状

我国农村集体所有制是上世纪50年代中后期逐步形成的一种公有制形式。1962年中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》后，“三级所有、队为基础”的农村集体所有制得以最终确立。经过上世纪80年代前期家庭联产承包责任制改革和90年代中期乡镇企业改制，以及后来的农村税费体制、“四荒”拍卖、草原承包制度、集体林权制度、小型农田水利体制等一系列改革，农村集体所有制的存在范围、实现形式乃至集体所有制下的产权结构都发生了深刻变化。

改革农村集体产权制度，不是要改变农村集体所有制，而是要选择一种更有效率的产权制度安排，把农村土地等集体资产的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利界定清楚。

集体所有制土地的绝大部分是农用地，包括耕地、林地、草地、养殖水面等。据国土资源部第二次全国土地调查，全国农村集体土地总面积为66．9亿亩，其中农用地为55．3亿亩。这是农村集体资产的主体部分。农村改革36年来，农用地的产权结构经历了从所有权与使用权高度统一向所有权与承包经营权分离的重大变革，并孕育着承包权与经营权再次分离的萌芽。

截至2013年底，全国农村宅基地面积为1．7亿亩，约占农村集体建设用地的54％。这是农村集体资产的重要组成部分，也是农民财产权利的重要来源。经过50多年的发展演变，目前农村宅基地制度的主要特征可概括为：“集体所有、成员使用，一户一宅、限制面积，免费申请、长期占有，房地分开、差别赋权”。党的十八届三中全会《决定》明确要求，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。

截至2013年底，全国农村集体建设用地面积为3．1亿亩，其中经营性建设用地面积为4200万亩，占农村集体建设用地的13．5％。这4200万亩农村集体经营性建设用地的产权体系如何重构，是社会各方面广泛关注的热门话题。党的十八届三中全会《决定》指出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

探索农村集体所有制有效实现形式，就是要选择一种更有效率的产权制度安排，在成员集体与集体成员之间合理分割农用地、宅基地、集体经营性建设用地、集体非土地经营性资产的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利，以更好地适应市场经济条件下的资源跨社区配置、城镇化背景下的农村人口变动。

重构农村集体产权体系的原则

1．应按“落实集体所有权、稳定农户承包权、保护土地经营权”的思路重构农用地的产权体系。保持土地集体所有权主体稳定，从实际出发确定集体所有权权利主体的组织形式。承包期“长久不变”应有具体年限，鼓励创新承包权的实现方式和探索承包权的市场化退出机制。在承包权与经营权之间审慎分割农用地的占有、使用、收益、处分权能，既不能引发承包权利人的不满，又要体现对经营权利人的保护。

2．应按“落实集体所有权、划断农户成员权、审慎拓展使用权”的思路重构宅基地的产权体系。有必要明确和落实宅基地所有权权能。选取一个时点，划断农户成员权，在赋予其70年的宅基地使用权的基础上，实行宅基地使用权“生不增、死不减，入不增、出不减”。对基于成员权依法免费申请获得的宅基地原始使用权，可赋予其较充分的权能；对通过各种流转方式获得的宅基地继受使用权，只应赋予其相对有限的权能。

3．应按“保障所有权、拓展使用权”的思路重构农村集体经营性建设用地的产权体系。在分配集体经营性建设用地使用和流转产生的收益时，突出所有权的地位，有偿使用收入由集体成员共享。集体土地所有者可以通过出让、出租、作价入股、联营等多种方式流转集体土地使用权，也可以抵押集体土地使用权；集体土地使用权利人可以转让、转租集体土地使用权。

4．应按“规范集体所有权权能、拓展集体成员股份权能”的思路重构集体非土地经营性资产的产权体系。重点是按照赋予农民更多财产权利的改革要求，对股份合作制框架下集体成员所获股权的权能进行全面拓展，从“收益分配权”拓展为“占有、收益、有偿退出和抵押、担保、继承权”。

重构集体所有制下“三块地、一块产”的产权体系，会遇到带有共性的难点，需要用一定的策略来化解：一是以还权于民为取向，解决好国家对农村集体资产赋权不足的问题；二是以有利于提高资源配置效率和城镇化健康发展为标准，审慎改造集体所有制的社区封闭性；三是兼顾差异性，按土地与非土地、农区与城郊、集体经济组织与社区自治组织“三分开”的思路稳步推进；四是防止改革碎片化；五是在改革探索与于法有据之间把握好平衡。

来源：《中国经济时报》，2016年3月18日

http://www.chinathinktanks.org.cn/content/detail/id/2940501