农村土地、房屋不动产统一登记的法治问题探讨

发布时间：2017-10-30 来源: 行政法点击: 次

作者：宋才发、彭振*（广西民族大学法学院）

原载：《河北法学》2017年第2期

摘要：不动产统一登记制度是我国物权法律制度建设的重要里程碑。农村土地、房屋不动产统一登记具有九种类型、三大事项，分为共同申请和单方申请两种不动产登记情形；不动产统一登记机构负有对申请登记材料的审理与查验、对不动产统一登记信息的共享与保护职责。农村土地、房屋不动产统一登记存在的主要问题，一是不动产统一登记的法律依据和配套制度不健全，二是不动产统一登记的政策界限和操作规程不明晰，三是不动产统一登记对农村住房和宅基地的规定不契合。为此就必须依法明晰不动产登记的法律依据和责任制度，规定不动产登记人员的任职资格和操作规程，确认村民小组在不动产登记中的主体地位。

关键词：农村土地房屋；物权法律制度；不动产权属确认；统一登记制度

^*作者简介：

宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，中央民族大学二级教授，广西民族大学杰出人才柔性引进教授，博士生导师。

彭振（1985—），汉族，广西桂林市人，在读法学博士生，广西民族大学法学院助理研究员，主要从事民族法学研究。

基金项目：论文为2014年度国家社会科学基金重大项目：《建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结研究》（批准号为:14ZDC025）的研究成果之一。

在全国进行不动产统一登记就如同在全国进行人口普查一样，给每一项不动产做出详细登记并颁发一个固定的“身份证”。以2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》（以下简称

作者：宋才发、彭振*（广西民族大学法学院）

原载：《河北法学》2017年第2期

关键词：农村土地房屋；物权法律制度；不动产权属确认；统一登记制度

*作者简介：

宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，中央民族大学二级教授，广西民族大学杰出人才柔性引进教授，博士生导师。

彭振（1985—），汉族，广西桂林市人，在读法学博士生，广西民族大学法学院助理研究员，主要从事民族法学研究。

基金项目：论文为2014年度国家社会科学基金重大项目：《建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结研究》（批准号为:14ZDC025）的研究成果之一。

在全国进行不动产统一登记就如同在全国进行人口普查一样，给每一项不动产做出详细登记并颁发一个固定的“身份证”。以2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）为标志的不动产统一登记制度，是中共中央国务院推进依法治国、依法行政基本国策的本质要求，也是我国物权法律制度建设的重要里程碑。本文拟就农村土地、房屋不动产统一登记中的法治问题，并结合笔者在四川、广东、广西、贵州、内蒙古等地调研的情况展开探讨，以请教于大家。

一、农村土地、房屋不动产统一登记的基本内涵

不动产统一登记的九种类型。建立农村土地、房屋不动产统一登记制度，是推动农村土地产权制度改革，促进社会主义市场经济健康发展的需要。不动产统一登记的前提是“登记依据”的统一，不只是“登记程序”的统一，必须以不动产权利为主线，以登记的具体类型为辅线。依据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第6条和《土地登记办法》、《房屋登记办法》的有关规定，《暂行条例》第3条明确了不动产统一登记普遍适用的8种类型[1]：(1)不动产首次登记。我国原来就有土地总登记、初始登记和设立登记三种具体制度，这次《暂行条例》将上述三种登记整合为一项，首创并命名为“不动产首次登记”。（2）变更登记。凡土地、房屋不动产权利人变更姓名、不动产名称的，土地、房屋不动产坐落方位、面积和用途发生变化的，同一权利人对其不动产进行分割或合并的，不动产的权利期限发生变化的，抵押权顺位、担保范围、主债权数额等发生变化的，等等，权利人应当及时向不动产登记机构申请“变更登记”。（3）转移登记。凡涉及土地、房屋不动产买卖、继承、赠与或互换的，由于合并、分立等原因致使土地、房屋不动产权属发生转移的，法律和行政法规规定的其他不动产权利发生转移的，等等，权利人应当及时向不动产登记机构申请“转移登记”。（4）注销登记。注销登记又分为“申请注销登记”和“嘱托注销登记”两种具体类型。其中，属于权利人主动放弃土地、房屋不动产权利的，自然灾害等原因导致土地、房屋不动产权利灭失的，权利人要及时申请“注销登记”；凡出现依法征收、没收土地、房屋情形的，权利人要及时申请“嘱托注销登记”。（5）更正登记。更正登记是依据《物权法》第19条做出的一种登记类型，是指登记机构依据当事人的申请或依据职权、法律规定，登记机构对登记簿原有的错误记载事项予以更正的行为。（6）异议登记。“异议登记”是指权利人或利害关系人，对登记簿记载的土地、房屋权利关系提出异议申请，登记机构将异议事项载入登记簿的行为。（7）预告登记。“预告登记”是依据《物权法》第20条的规定，为保全一项以将来发生的不动产物权变动为目的的请求不动产登记行为。（8）查封登记。“查封登记”既适用于“动产”，也适用于“不动产”，是登记机构依据人民法院等提供的查封裁定书或协助执行通知书，将查封的事实载入登记簿的行为。（9）其他登记。除《暂行条例》第3条规定的8种类型之外，《中华人民共和国信托法》第10条还设置了不动产的“其他登记”类型，鉴于全国性的不动产信托登记管理办法尚未出台，故《暂行条例》没有对此做出具体规定。

不动产统一登记的三大事项。《物权法》是规范民事主体财产关系的基本法，在社会主义市场经济条件下，以不动产统一登记方式明晰物权归属、保护权利人的物权是一个重大创举。从宏观视角看，不动产物权登记簿的框架结构是一个涵盖“物的编成”原则、登记事项规定、介质形式、公信力和统一管理在内的法律制度体系，登记簿由登记机构予以保存[2]。从微观视角看，不动产登记簿记载的信息资料，是认定土地、房屋不动产物权归属的根据；不动产登记资料的完整移交，是构建不动产统一登记平台的先决条件；只有按照国家统一数据库建设标准，系统整合不同登记部门登记的数据，才能建设好全国统一的不动产登记信息数据库。即使是散落在不同登记部门的各类原始登记资料，也需要依据相关法律规定的程序进行整理，完整地移交给新成立的不动产统一登记机构管理。不动产权属登记既要体现程序法为主，又必须较好地兼顾实体法。《暂行条例》所涵盖的内容在性质上属于程序法，但如果缺少一个合理的不动产权利体系做支撑，最终是无法建立起一个产权归属清晰、监管有效的资源资产产权制度体系的。譬如，当出现农户与农民集体经济组织签订的土地承包合同到期但没有续期的情况时，农户便无法对原承包的土地申请登记。在不动产统一登记过程中，必须将土地、房屋不动产坐落位置、四至界址、空间界限、使用面积等自然状况，将土地、房屋不动产权利主体、内容、来源、权利变化等权属状况，等等，逐一完整、准确、清晰地载入登记簿。登记簿的内容由不动产登记结果和部分原始资料组成。之所以保留不动产登记原始资料，就是为了便于日后公开查询[3]。不动产登记簿既是物权归属的直接依据，又是不动产信息查询的真实性所在。这里所论及的不动产登记资料，不属于严格意义上的档案资料，一般档案资料的保存主要是封存保护。如果把不动产登记资料当作档案资料一样管理，不仅有碍于不动产产权交易，而且难于实现政府各部门之间对不动产信息的资源共享。总而言之，依法纳入土地、房屋不动产登记簿记载的事项，概括起来主要是三大事项：（1）土地、房屋不动产的自然状况。如农地地块的坐落位置、地块的四至界址或空间界限、土地的使用类型（包括天然牧场、林地、果园、耕作地、住宿餐饮用地等）。（2）土地、房屋不动产的权属状况。以土地登记簿记载为例，必须载明土地、房屋所有权人或使用权人；土地所有权的类型、取得合法土地权利的来源方式，譬如承包、转让、继承或赠与所得；土地使用权的法定期限以及不动产权利的转让、延续和注销等方面的详实情况。（3）土地、房屋不动产限制提示事项。仍以土地登记簿记载为例，它主要包括土地地块的“异议登记”（记载他人对登记簿记载事项提出异议的真实内容）、“预告登记”（记载他人依法享有将来发生物权变动请求权的真实内容）以及“查封登记”（记载司法机关查封的真实内容）等[4]。由于这些都属于尚未发生权属变动的情形，因而土地登记簿记载的只能是一种风险提示或者权利限制。

共同申请和单方申请两种不动产登记情形。就土地、房屋不动产统一登记而言，现行法律法规规定以“共同申请”为基本原则、以“单方申请”为例外规定。在土地、房屋不动产登记程序中，能够视为“共同申请”并达成意思表示一致性的不动产登记，是土地、房屋产权交易双方关于权利变动意思表示一致性的外在表现。譬如，农民承包地块的转让、抵押或赠与行为，只有当双方都有民事法律允许的意思表示时才能成立。人们熟知的“契约合同”，就是一种较为典型的例子。这里所论及的“合同”，属于具备债权效力、物权变动的原因行为。即是说只有实施不动产登记，才能产生物权变动的法律效力。假如双方当事人不进行“共同申请”，不仅登记结果无法保证其真实性，而且丧失登记公示的公信力。作为例外规定的不动产“单方申请”登记，《暂行条例》第14条列举了两种情况：（1）由于原本就没有发生土地、房屋不动产权利交易行为，自然也就不存在法律意义上的对方当事人。（2）由于权利原本来自于法律规定，不存在征求原不动产人意思表示的问题，因而也就没有必要苛求原来权利人和现在权利人“共同申请”。需要强调指出的是《暂行条例》第14条第2款，倒是详细地列举了7种“单方申请”的具体情形。不动产登记申请书是由登记机构统一制作的，申请人填写的所有登记事项的文书，申请人、代理人的身份证明材料以及授权委托书，不动产权属来源证明材料、登记原因证明材料以及土地、房屋不动产权属证书，与他人利害关系的说明材料等，均属于“查封登记”之外，当事人必须如实提交的必备资料。凡没有提交登记申请书的，登记机构不得滥用职权主动作为；凡超越登记范围实施不动产登记的，都属于失职渎职的违法违规行为。依据现行法律法规的规定，申请登记的当事人应当到不动产登记机构现场登记，只有当事人无法亲临现场或无能力亲自完成繁杂登记申请手续的，才可以由当事人委托代理人到现场代其申请登记。《暂行条例》做出这样严厉规定，旨在不动产登记机构能够及时、准确地了解当事人的真实意思表示，避免或减少登记错误的发生。

不动产统一登记材料的审理与查验。不动产登记机构收到登记申请材料后，必须尽快对申请人提出的申请是否属于土地、房屋不动产登记的范围，提供的申请材料和有关证明材料是否齐全，申请登记的材料是否属于原件、是否符合法定形式等，必须逐一进行实质性审理。与此同时，还需要进行如下实质性查验：（1）查验土地不动产四至界址、使用面积、空间限制等与申请登记的不动产状况是否一致，最终要以实地测绘报告为准。（2）查验不动产权属来源证明、相关证明文件与申请登记是否一致。（3）查验申请登记的不动产，是否存在权属争议、是否存在悬而未决的问题。（4）查验登记申请是否有违反法律、行政法规的内容。需要特别指出的是这里规定的“审查时限”，并不包括不动产登记公告的时间，因为公告并非法律规定的必经程序。譬如，《暂行条例》就没有做出公告以及公告期限规定[5]。属于土地、房屋不动产统一登记机构实地勘验的职责，主要包括实地查看不动产的真实情况，以降低不动产登记的误差率、避免重大错误的发生；对可能存在权属争议或涉及其他人利害关系的情况，不动产登记机构负有实地调查核实和实地测绘、拍照的责任。不动产权属登记一定要简化程序、方便群众。即是说凡符合法律法规规定的申请登记，登记机构必须无条件地及时受理；初次提交的材料与规定不完全相符，但属于能及时补齐所需审查材料的，登记机构原则上应当受理；申请人由于不具备申请不动产专业知识而导致申请材料错误的，只要属于能够当场更正申请材料错误的，当场更正后应当及时受理；对根本不符合条件的申请登记，须一次性书面告知补正的内容、申请途径，否则依法视为受理。《物权法》第17条规定，不动产权属证书是权利人依法享有该不动产物权的证明，权利人据此可以有效地实现保护自己不动产的合法权益[6]。在不动产统一登记之前由不同的登记机构颁发的不动产证书，如集体土地使用证、房地产权证继续合法有效，不得要求不动产权利人更换不动产权属证书。不动产权属证书、登记证明遗失或不幸灭失的，须由不动产权利人提出申请，登记机构在门户网站上刊发遗失申明，15个工作日后予以补发。

不动产统一登记信息的共享与保护。依据现行法律法规规定，国家、省、市、县四级不动产统一登记机构，都负有将各自登记的不动产信息汇总到全国统一的登记信息平台的义务和责任，四级登记机构共同构筑统一的不动产登记信息管理平台的基本数据。《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》要求，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私之外的其他不动产信息，一律按照法律法规的规定向社会提供查询服务。全国统一的不动产登记信息管理基本平台，在依法整合土地、房屋不动产登记信息的时候，对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不动产登记信息，一定要依法予以过滤或进行必要的技术处理。国土资源和统计、审计、公安、财政、民政、工商、税务、金融等机构，尽管不负有对土地、房屋不动产登记的直接责任，但是依法负有对不动产信息的保护和促进互通共享的义务；统一的不动产登记信息管理基本平台，负有为国家公安机关、安全机关、检察机关、司法审判机关和纪律监察机关提供相应的不动产登记资料，以供其公务查询和复制的义务。依据现行法律法规规定，任何查询主体都必须向登记机构说明查询的目的，查询主体不符合规定或查询事由和目的不合法的，登记机构一律不允许查询并书面告知理由；未经权利人同意，任何人不得泄露相关的信息资料，不得滥用不动产登记信息资料，更不得将这些资料用于公务之外的其他目的[7]。

二、农村土地、房屋不动产统一登记存在的主要问题

不动产统一登记的法律依据和配套制度不健全。在过去相当长的时期内，由于缺乏法律依据加之制度不健全，不少地方出现一宅多卖、重复抵押乃至倒卖他人住宅的情况，严重地损害了公民的合法财产权益和社会公平。在少数民族地区，由于不动产登记缺失制度保障，致使农牧民的耕地、草场、林地承包经营权、宅基地使用权，无法在市场上正常交易，阻碍了经济社会发展和资源的优化配置。因此，把农村土地、房屋不动产登记纳入法治化轨道，不失为现代法治国家治理现代化的重要环节。不动产统一登记是法治经济的基石，不动产权利证书是不动产权利人持有不动产权利的凭证。从不动产统一登记的法律依据上看，我国自2007年《物权法》第10条规定：“国家对不动产实行统一登记制度”[8]至今，历时9年时间才在全国试点推进。截止目前有关不动产登记的法律依据除了《物权法》之外，属于土地登记依据的法律有《土地管理法》、《土地登记办法》等；属于房屋登记依据的有《城市房地产管理办法》、《房屋登记办法》等；属于森林登记依据的有《森林法》；属于草原登记依据的有《草原法》；涉及农户种养用地或“四荒地”的权属登记，由相关的法律法规以及部门规章予以规定。《物权法》第10条不仅规定国家对不动产实行统一登记制度，而且明确了登记的范围、机构和办法都由法律和行政法规规定[9]。然而真实情况是到目前为止，除了《暂行条例》之外，没有任何一部新出台的法律或者行政法规，对不动产统一登记的法律依据做出规定或权威解释。从不动产统一登记的配套制度上看，离不开身份认证体系和社会信用体系的建立，如果无法控制每个公民对应一个固定的身份证号码进行不动产登记，那么登记申请人则可能通过“合法户口”系统，将房地产等不动产分放在不同的户口下进行登记；加之在不动产统一登记之前由不同登记机构颁发的不动产权属证书，譬如，集体土地使用证、房地产权证等继续合法有效，势必损害不动产统一登记的真实性和公信力。只有在全社会广泛地建立起统一的、可供查询的信用登记制度，或许才能使不动产统一登记制度不至于流于形式。再从农林牧交错带的不动产统一登记看，这里权且以内蒙古自治区呼伦贝尔市为例，林地面积占了这个农林牧交错带的50%，草地面积约占32%。呼伦贝尔市不仅各类不动产登记机构繁杂、证出多门，而且林地、草地、房屋等不动产权证交叉重叠，部分林权证图件资料与实地不符[10]。总之，法律依据的不统一、配套制度的不健全和登记机构繁杂，势必导致在登记过程中出现漏登、错登或重复登记问题。不动产统一登记结果的不统一，既损害不动产登记申请者个人的切身利益，损害国家法律的权威性，同时也损害政府不动产登记的公信力。

不动产统一登记的政策界限和操作规程不明晰。在不动产统一登记的政策界限上，当下最突出的是农民宅基地使用期限的续期问题。“房地合一”的新版不动产权属证书标有“使用期限”，房屋产权和土地使用期均为70年，农民的宅基地没有所有权。从民法一般规定来看，房屋的权利性质属于“永久的”所有权；从物权法规定来看，土地的权利性质属于“有使用期限”的使用权。尽管多数人都知晓不动产权属证书上标的“使用期限”，指的就是土地使用权期限而非房屋所有权期限，土地使用权与房屋所有权两权是分离的。然而至今没有任何一部法律对70年期满后，宅基地的归属问题抑或自动续期问题给出“线路图”，也没有任何权威机构对不动产权属证书中“使用期限”的限定性做出确切的解释，人们当心一旦发生理解上的歧义，导致措手不及的、连锁性的法律纠纷问题。譬如，2015年9月住房和城乡建设部办公厅颁发《房屋交易与产权管理工作导则》，强调对房屋转让、抵押交易活动等加强管理；2016年1月国土资源部出台《不动产登记暂行条例实施细则》，针对正在试点推进中的、不同类型的不动产权利登记，从登记内容、登记程序等方面做了进一步的细化和规范。这两个文件的中心议题就是整合不动产统一登记中心，有些市县据此设置分设机构——重新组建房屋交易中心。不少地方土地、房屋方面的不动产基础数据，在整合后出现原始数据误差、图件重叠、归集的数据不准确等情况；尤其是不动产交易与登记职责存在交叉矛盾，群众在办理不动产交易、抵押事务的时候一旦审核出现异议，整个产权转移、办证就会全部卡壳[11]。再譬如，在土地、房屋不动产统一登记操作规程上，一些地方不动产统一登记出现中梗阻：有些属于“推不动”，有些属于“不肯动”，根源就在不动产统一登记的政策界限不清晰，致使地方政府官员在实际运作中，出现“坐而论道”和“唯利是瞻”的倾向[12]。也有一些地方一方面呈现不动产登记、办证程序繁琐、办结时限过长，以至于“黄牛”倒号现象抬头；另一方面不动产登记部门之间由于职能关系没有理顺，尤其是信息滞后阻碍了不动产统一登记的效率[13]。

不动产统一登记对农村住房和宅基地的规定不契合。宅基地是农户或农民个人用于建造住宅和生活设施而占有和使用的集体土地。概括起来说，农村宅基地分为三种类型：（1）已经建造房屋和相应生活设施的土地；（2）曾建过房屋但因年久失修、已经没有上盖物或根本就无法居住的土地；（3）已经获得批准拟建、待建住宅的规划用地。国土资源部早在2004年颁发的《关于加强农村宅基地管理的意见》第5条中指出，农村居民每户只能拥有一处宅基地，所占用面积不得超过所在省（区、市）规定的用地标准[14]。由于这是一块凭农民集体成员身份享有的、无须缴纳土地费即可获得的福利性土地，所以，住户及其后代对这块宅基地不具有所有权和继承权。但是在宅基地上建造的房屋和生活设施属于公民个人的私有财产，因而可以依法继承。宅基地使用权对于一辈子居住在农村的农民来说，确实具有一定的集体福利性和社会保障性。到目前为止我国还没有出台一部调整农村房屋和宅基地方面的民事法律，调整农村居民房屋买卖、宅基地使用权转让的法律规范效力层次非常低，主要依靠相关文件和地方政策，事实上存在着诸多矛盾、冲突和权责不清的问题。即使国务院出台的《村庄和集镇规划建设管理条例》，也只是规定了申请建房程序和审批权限，并没有对农村居民房屋流转和纠纷的解决做出实质性的规定。依据目前“房地一致”的原则规定，如果禁止农村宅基地使用权抵押和转让，那么修建在宅基地上的房屋所有权抵押行为也应当视为无效；再倒过来说，如果农民抵押和转让房屋所有权，而不包括转让宅基地使用权，那么事实上又违背了“房地一致”的原则，所以这是当下一个解不开的死结和悖论。实际上在《物权法》草案中，曾经对农村居民房屋的转让做过较为细致的规定。但是在正式通过法律文本的时候，不知何故把它全部删掉了。导致农村居民房屋转让由于缺乏法律依据而无法实现，也给土地、房屋不动产统一登记带来了操作上的困难。国务院明令禁止非法占用农民集体土地搞房地产和旅游开发，禁止农民将自己的房屋出卖给城市市民，办证机关不得为违法住宅发放土地使用证和房产证，对农村集体成员与城镇居民之间签订的房屋转让合同一律认定为无效[15]。与此相关的法规文件和不动产统一登记政策还规定，农村和城乡结合部的“小产权房”不得进行不动产统一登记。但是在一些地方政府批准的住房拆迁中，“小产权房”被转化成为商品房，被转化成为商品房的房屋可以进行不动产统一登记。这种农村住房拆迁政策和不动产统一登记政策之间的矛盾，事实上容忍了农村土地财富分配的不公平，在客观上默认了贫富差距拉大的现实。由于农村宅基地政策太看重福利性和社会保障性，不仅导致宅基地只有使用功能而无资产资本功能，而且导致宅基地资源浪费日趋严重，农民一户多宅、超标准占用土地、建新不拆旧的情况屡屡发生。农村宅基地是一个极具中国特色和生命力的事物，笔者建议借这次全国不动产统一登记颁证的契机，在农村创设“无偿取得、有偿使用、有限流转”的新型宅基地制度，为农民更新住宅、扩大再生产和规避风险提供政策支持和法律保障。

三、完善农村土地、房屋不动产统一登记的法治举措

必须依法明晰不动产登记的法律依据和责任制度。不动产统一登记涉及到体制、机构、人员诸多方面，为了确保土地、房屋不动产物权登记的质量和公信力，需要从如下几个方面完善法规体系和责任制度：（1）从不动产登记法规体系的完善上看，要完善立法程序、做好法规立、改、废工作，尤其要做好对不动产统一登记制度改革的阐释工作，推进不动产统一登记、土地利用规划等重点法规和规章的制定。（2）从不动产登记机构职能整合上看，一要整合不动产登记职责，把原来的土地登记、房屋登记、草原登记、林地登记等职责整合由一个部门承担，强化对不动产登记与交易职责的深层整合，加强数据、图件整合，注重权属资料归档整合，推进不动产登记的精细化管理。二要整合和确定不动产登记机构，县以上人民政府只能确定一个不动产登记机构负责不动产登记工作。（3）从不动产登记簿证规制上看，我国不动产登记实行“属地登记”管理制度，全国已有30多个市（州）、70多个县（市）启用新的登记簿和新版不动产权证书[16]。依据《物权法》等法律规定，不动产登记簿证包括不动产登记簿、不动产登记证明和不动产证书三种。其中，不动产证书由权利人持有，登记簿由登记机构负责管理。（4）从不动产登记涉及的处罚上看，《物权法》和《暂行条例》对多层次主体，分别规定了各自应当负有的法律责任。即是说凡对申请土地、房屋不动产权属登记的申请人和其代理人提供虚假申报材料、不如实填报基本信息，对登记人员玩忽职守、滥用职权、编造数据或由于过失等原因造成登记错误，对登记机构与当事人恶意串通、伪造不动产证书、违法违规出具不动产证明材料，对信息共享单位非法泄露或违法违规利用不动产数据资料等行为，造成他人经济损失或人身损害的，既要依据《物权法》第21条规定承担赔偿责任，又要对构成违反治安管理规定但未构成犯罪的，依据《治安管理处罚法》第52条、《保守国家秘密法》第31条的规定，将其移送公安机关依法予以处罚或处分；上述行为构成犯罪的，必须依据《刑法》第219条、第280条、第397条、第398条的规定追究刑事责任。（5）从不动产赔偿归责原则上看，不动产赔偿应当界定为行政赔偿责任。这样界定既有利于当事人赔偿请求权的实现，又符合当下推进不动产统一登记工作的实际；既是我国目前司法实践中的通行做法，也是国际上大多数国家和地区的普遍做法。其实《物权法》第21条并没有确立登记机构的“无过错赔偿责任”，如果让不动产登记机构承担无过错赔偿责任，实质上既缺乏法律依据，也不符合当下的实际情况。现行《国家赔偿法》规定，行政赔偿责任以“违法性”为归责事由。从司法实践来看，判定行为人“违法”要比判定行为人有“过错”更有利于实际操作，也更有利于兼顾登记权利人利益和登记人员的利益。

必须依法规定不动产登记人员的任职资格和操作规程。在不动产统一登记人员的任职资格上，为从一开始就建立起全国性的会员服务体系和行业自律机制，人力资源和社会保障部等部门联合发布了《土地登记代理人职业资格制度暂行规定》和《土地登记代理人职业资格考试实施办法》，规定土地登记代理人职业资格考试，一律由“中国土地估价师与土地登记代理人协会”负责组织实施；统一考试成绩的滚动周期，由原来的2年延长到4年；建立不动产登记持证上岗人员诚信档案，供用人单位查询，等等[17]。为此，“中国土地估价师与土地登记代理人协会”制定出台了《不动产登记代理专业人员登记服务办法（暂行）》、《不动产登记代理中介机构登记服务办法（暂行）》，规定不动产登记代理专业人员，是指通过职业资格考试取得《中华人民共和国土地登记代理人职业资格证书》的人员[18]。新的职业资格制度将土地登记代理人的遴选，从过去的准入制度管理调整到规范专业人员知识储备与技术水平的层面上，确保不动产统一登记的有效性、权威性和公信力，严格与专业人员认证标准、技术规程和道德自律高度统一。《土地登记代理人职业资格制度暂行规定》事实上取消了原有的准入制度，首次做出了符合国家促进创业就业的制度安排，规定土地登记代理人的遴选，采取职业资格全国统一考试评价、持技术人员职业资格证书上岗制度，明确了土地、房屋和林木等不动产登记代理机构和专业人员的业务职责范围，突出强调了行业协会自律的管理职能，提出把行业管理与服务纳入科学化、规范化、法治化的轨道。在不动产统一登记的操作规程上，严格按照《物权法》和《暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》规定的操作规程办事，做好不动产统一登记业务流程的梳理、登记资料移交、数据资料对接、登记系统融合、信息平台建设、不动产证书发放诸方面工作，确保不动产登记机构健全有效运转。同时充分利用原有的信息平台和窗口优势、科学调配人力资源，确保不动产登记机构的不动产统一登记工作有序进行；同时要求不动产统一登记机构和工作人员忠于职守、规范操作、耐心细致，创建新的工作流程提升管理效率。

必须依法确认村民小组在不动产登记中的主体地位。2015年初国土资源部等单位联合发布《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，强调要在推进农民宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的基础上，把农房等在集体建设用地上修建的建筑物、构筑物纳入全国不动产统一登记的范畴。各地必须以登记发证为抓手，因地制宜地采用符合当地实际的调查途径，尽快将农房等在集体建设用地上修建的建筑物、构筑物，纳入不动产统一登记的范围，建立健全农村不动产统一登记制度[19]。农户家庭的不动产权属一般登记在户主的头上，户主去世后的不动产继承权是一个明确的权利，必需依法获得保障。只要农民是在依法取得的宅基地上修建的住宅及配套用房（即使是“被集中赶上楼”的），都应当依据事实情况给农户发放房屋不动产权证。不动产登记是依法保护不动产权利人合法权利的执法行为，鉴于“小产权房”被视为“非法”的状况，在这次不动产统一登记过程中，决不能对“小产权房”进行不动产权属登记[20]。法律规定城镇居民不得到农村购买或兴建住宅，凡属违法违规购买或兴建的私人住宅，一律不允许纳入不动产登记的范畴。农户自愿有偿退出宅基地、宅基地使用权和房屋所有权发生转移，受让人又是农村集体经济组织的，在这次不动产登记中无需提供本集体经济组织的成员证明。尽管村民小组既不是公民、不是法人、也不是社会团体，但它是农村基层的群众性自治组织和经济组织。当下农村集体土地被依法划分为乡镇、行政村和村民小组三类所有权主体所有，因而不动产登记就必须将具体的土地权属，登记到每个具体所有权的农民集体头上。譬如，土地所有权属于乡镇农民集体所有的，就应当将土地权属登记在乡镇农民集体的头上；土地所有权属于行政村农民集体所有的，就应当将土地权属登记在行政村农民集体的头上；属于村民小组农民集体所有的，还必须将土地权属确切地登记到每一个农户的头上[21]。村民小组是由原人民公社体制中的生产队转体而来的，村民小组对农村集体每一块土地所有权的权属最了解、最清楚、也最有发言权，应当依法确认村民小组在不动产登记中的主体地位。对那些有争议地块权属的确认和登记、对是否属于“小产权房”纠纷的厘清，一定要多听取村民小组的合理意见。

参考文献：

[1][4][5][7] 国务院.不动产登记暂行条例[N].人民日报,2014-12-23(6).

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