来源于微信公号：法之凯歌，微信号fazhikaige， 作者田凯。原题：公益诉讼中央怎么说，我们实施起来怎么办？

【作者题记】笔者从2005年开始着手研究公益诉讼，十年中一直围绕这一选题琢磨，也发表了一些文章，总觉得还没有找到着力点，探索公益诉讼的心也在起起落落。四种全会已召开，明确提出要探索公益诉讼，感觉前途光明，心胸开朗，下面是我写的一篇文章，看看是不是可以这样推动公益诉讼。

公益诉讼是为保护国家和社会公共利益而提起的诉讼，和传统的诉讼类型比较，并不是由法律规定的利害关系人和行政相对人提起，而是由非利害关系人和非行政相对人的公民、社会组织和检察机关提起。中央对检察机关探索公益诉讼的表述最早见于十八届四中全会公报。为做好这项工作，现将有关考虑表述如下：

一、中央和高检院关于检察机关探索公益诉讼的相关表述。2014年10月20日召开的党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》），《决定》明确提出，要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这为对当前和今后一个时期检察工作提出了新的要求。

四中全会期间，习近平总书记在他对《决定》说明中一共深入说明了十个问题，其中把检察机关探索公益诉讼列为第九个内容，他指出：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”

2015年1月20日召开的中央政法工作会议上，中政委书记孟建柱同志在他的讲话中指出：“对建立检察机关提起公益诉讼制度、完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度、建立终身禁止从事法律职业制度等一批难度大的改革项目,要组织研究论证,早日形成改革的基本思路。”把探索公益诉讼工作列为难度大的改革项目的首位。

在2015年1月22日召开的全国检察长工作会议上，高检院曹建明检察长在讲话中指出：“要稳步探索检察机关提起公益诉讼、对涉及公民人身财产权益的行政强制措施的司法监督制度、检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正机制等重点改革任务，认真深入组织调研，充分征求各方面意见，尽快拿出试点方案报经批准或授权后启动试点。”

2015年2月25日公布的《检察改革五年规划》中指出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。探索提起公益诉讼的条件、适用范围和程序，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配。健全督促起诉制度，完善检察建议工作机制。”

从《决定》和以上领导讲话中关于公益诉讼的表述可以看出，中央对推动检察机关探索公益诉讼工作决心是很大的，也看到了这项工作涉及面广，实施有难度，因此把它列为难点改革项目之一。即使是难点，也要像曹建明检察长讲话中提到的那样，要尽快拿出试点方案报经批准或者授权后启动试点。

二、提起行政公益诉讼面临的法律困难。2014年2月，习近平总书记在第二次深改小组会议上指出“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式”。由此看出，我们所有的改革都要在法治的轨道内进行。检察机关探索行政公益诉讼也应当如此。但是，目前的《行政诉讼法》没有提供相关的规定。

2014年11月1日，全国人大常委会通过了关于《行政诉讼法》的修改决定，这是《行政诉讼法》1989年制定以来首次大修，这次修改在许多方面有明显进步，但是在检察机关提起公益诉讼方面，却没有大的突破。目前，《行政诉讼法》第二十六条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”

按照这一规定，行政诉讼的原告资格必须是行政相对人或者是与行为有利害关系的人，检察机关作为国家法律监督机关，既不是行政行为的相对人，也不是与行政行为的利害关系人，按照法律规定不能提起行政公益诉讼。

三、全国检察机关提起公益诉讼的实践探索分析。检察机关作为国家的法律监督机关，始终把维护国家法律的统一正确实施作为自己的神圣职责，对于国家利益和社会公共利益的保护具有使命感。从1997年开始，河南方城县检察院就探索提起了全国第一起民事公益诉讼案件，是针对一个镇工商所国有房产高值低卖，要求确认买卖合同无效，当时公诉书依据的条款是我国《宪法》第129条，就是中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。法院受理了这一案件，并且判决确认合同无效。但是严格按照当时《民事诉讼法》的规定，这一受理并且判决的行为是违法的。因为当时《民事诉讼法》第一百零八条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”而检察机关并不是本案的利害关系人。

此后，全国检察机关纷纷通过直接起诉的形式开展公益诉讼。河南作为检察机关提起公益诉讼的发源地，直接提起的案件数量更多。1997年至2005年，河南检察机关开展公益诉讼500余起，为国家挽回经济损失2.7亿元。南阳市检察机关共提起公益诉讼79起，涉环境污染案件12起。2006年以后，最高法院要求各地法院不再受理检察机关提起的公益诉讼案件，这一探索才停了下来，之后个别地方仍然有零星的起诉成功的案件，但是总的探索是停止了下来。究其原因，主要是于法无据。

四、应当为检察机关探索行政公益诉讼提供法治保障。中央一直强调，重大改革要于法有据，改革要重视运用法治思维和法治方式，确保在法治轨道上推进改革。我们认为，赋予检察机关公益诉讼起诉权，是对现行法律制度的突破，一定要经过立法修改或者立法机关的授权，处理好党的政策与国家法律衔接的问题。为了把《决定》提出的探索公益诉讼工作落到实处，为了把改革都在法治的轨道内进行，我们有以下三点建议：

一是建议明确探索行政公益诉讼。公益诉讼分为民事和行政公益诉讼，尽管检察机关早期探索民事公益诉讼居多，但是民事诉讼多为平等主体之间的意思自治，应当优先由公民、社会组织自行解决。二者比较，行政公益诉讼是公权力对公权力的监督，更能体现检察机关法律监督机关的性质，也更符合习近平总书记在《决定》说明中的思路。即使检察机关探索行政公益诉讼，也要遵循谦益原则和最后救济原则，要紧紧围绕国家利益和社会公共利益，在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权转让等人民群众关心的领域进行探索。同时，要尽可能发挥行政机关的职能作用，设置前置程序，按照习总书记在《决定》说明中指出的那样，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，及时提出建议并督促其纠正。如果行为得不到纠正，再向法院提起公益诉讼。

二是建议进行立法授权并确定试点省份。2014年11月1日全国人大常委会通过了《行政诉讼法》的修改决定，并没有检察机关提起行政公益诉讼的相应条款。在法律修改尚不到位的情况下，可以采取司法领域“试验性立法”的方式进行授权，并且这种做法已经有了先例。2014年6月27日，第十二届全国人大常委会第九次会议表决通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，授权两高在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作。探索检察机关提起公益诉讼的制度可以采取类似这种形式，由两高提请试点，人大常委会审议决定。

河南等省是检察机关探索民事公益诉讼的发源地，也是以前提起民事公益诉讼较多的省份，在探索中积累了较为丰富的经验，他们有经验也有信心做好这项试点工作，建议尽快列行政公益诉讼的试点省份。

三是建议尽早启动《行政诉讼法》的修改论证工作。《行政诉讼法》去年刚刚修订，但和《决定》内容已经不相衔接，建议全国人大常委会在授权试点的同时，尽早启动修法的调研论证工作。在条文的修改上具体建议如下：在《行政诉讼法》第二十六条现有规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”之后增加一款，增加内容为：“行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，检察机关可以提起诉讼。”