公报还提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，使得检察机关今后可以理直气壮的提起公益诉讼，有利于强化民行检察监督

10月24日，海南省检察院下发紧急通知，要求各级检察院迅速组织全体检察人员学习四中全会公报，并就贯彻落实全会重要决策部署提出意见、建议。全省检察人员利用报纸、网络、广播等多种媒体，认真学习十八届四中全会精神，通过集中学、大家议解读公报内容，热议全会精神。

检察干警齐同富说，通过学习十八届四中全会公报，让我看到了党中央依法治国的决心，同时也深深感到作为法律监督机关，检察机关面临着难得的发展机遇，如公报指出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度等，这有利于检察机关依法独立行使检察权；公报还提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，使得检察机关今后可以理直气壮的提起公益诉讼，有利于强化民行检察监督。作为一名检察干警，要努力学习十八届四中全会精神，不断提升自身综合素质，踏实做好本职工作，为践行依法治国尽自己的一份力量。

检察机关作为国家法律监督机关,负有监督法律正确实施的职责，建立检察机关提起公益诉讼制度能够有效制止和保护国家利益和社会公共利益。但是，由于我国民事诉讼法坚持原告一元化理论，要求原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，致使检察机关提起公益诉讼存在程序法上的原告主体资格缺失。同时，检察机关参与诉讼，不管是支持原告一方，还是被告一方，都将打破原被告之间完全平等的格局，所以建立该制度将带来诉讼平衡问题。

另外，检察机关自身也存在着体制上的缺陷，受到各方利害关系的困扰。以当前立法现状以及法学理论的不足为研究导向，多层次、多视角、多方面进行深入分析和论证，进而提出检察机关参与民事公益诉讼的立法思路，即要确立检察机关在公益诉讼中的诉讼地位、明确规定公益诉讼的范围、明确规定检察机关提起公益诉讼的诉讼程序，并规范检察机关参加庭审做法、授予检察机关监督执行的权利、在法律中明确赋予检察机关在公益诉讼中的调查权。

检察机关参与民事公益案件，尽管现行法律还没有明确规定，但各地检察机关在高检院的领导下，已做出了大量有益的尝试，为下一步民事诉讼法和行政诉讼法的修订提供了一定的实践经验。实践证明，从法律上赋予检察机关代表国家和社会公共利益参与诉讼是必要的，也是可行的。但是，检察机关如何进行具体操作，目前还没有一个具体统一的法律规定。

建国初期我国就建立了检察机关提起民事公益诉讼制度，但是在经过文化大革命之后，关于是否设立公益诉讼制度，在20世纪80年代制定民事诉讼法时就曾发生了激烈争论，最终反对的观点占了上风。检察机关提起民事公益诉讼制度最终没有写入民事诉讼法，仅仅保留了第十五条关于“支持起诉”的原则性条款。

在此后的十多年间，检察机关向法院提起民事公益诉讼在十多年的时间处于低糜状态，直到1997年12月3日，河南省方城县检察院以原告身份诉该县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失案的出现，才标志着我国改革开放以来第一例由检察机关提起的民事公益诉讼案件正式诞生。自此以后,检察机关作为民事公益诉讼原告提起民事诉讼在全国展开，关于检察机关提起民事公益诉讼的制度化也在积极探索。

2002年福建省各级检察机关参与了公益诉讼案26件。2002年3月福建省龙岩市检察院与龙岩市中级法院就民事公诉案件的立案条件、受理范围、检察人员如何出席民事法庭等具体问题达成一致意见。

2004年四川省检察院在全国率先明确以“国家监诉人”身份，支持公益诉讼。但是，在轰动全国的银广厦案和亿安科技案中，最高人民法院以法院“受理的时机还不成熟”为理由，于2001年9月24日向全国各级法院下发第406号通知，要求各级法院暂不受理相关案件。检察机关作为民事公益诉讼原告的主体资格再次被否定。

正如杨立新教授所讲的：“公益诉讼本来在实践中已经进行探索了。可是在最近，‘两高’的领导层协商，又将这一新生的、必要的探索‘扼杀’了，不准再继续进行公益诉讼的探索了。这是一个不明智的做法。”

2004年3月份，淄博陈某驾驶重型半挂牵引油罐车发生侧翻致使五人死亡，大量润滑油外溢将路边绿化带内的园林树木及绿地污染；造成公路路面、人行道和路沿石等道路设施损坏，给国家造成直接损失7万余元。经淄博高新区交警大队认定，陈某负事故全部责任。高新区人民检察院民行部门以车主张某及肇事车辆落户单位为被告人向法院提起刑事附带民事诉讼，诉求法院依法裁判被告人陈某及上述刑事附带民事被告人赔偿国家园林绿化费、路政设施费等损失7万余元。9月14日，高新区人民法院对交通肇事者及肇事车辆落户单位等提起刑事附带民事诉讼，判处陈某有期徒刑六年，并负担民事责任。

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外国公益诉讼制度

1.美国的公益诉讼。公益诉讼在美国也称为“公共诉讼”、“公民诉讼”或“民众诉讼”。在美国，早期的公益诉讼始于为取消学校种族隔离而展开的诉讼，全国有色人种协会的律师和其法律辩护基金早在1930年代就开始了此项运动。公益诉讼的大发展则在1960年代，当时美国经历了剧烈的社会变革，诸多社会制度均面临挑战，出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，公益倡导者为了有色人种、女性、消费者、未成年人、环境以及各种公共利益而开展活动。自1970年代后，美国和欧洲都有一个显著的动向，就是筹备一些官方或民办机构来保护消费者、环境保护主义者或者以前没有给予权利主张机会的其他团体的利益，包括为贫困者谋求整体利益。如公共辩护人项目、法律援助制度等。美国的公益诉讼主要有两种形式：(1)“私人检察官”制度。检察官是公共的，是国家官员，但是，美国法律将每一个提起公益诉讼的个人，称为“私人检察官”，意指私人当事人在公益诉讼中，可以而且应当像政府检察官那样采取行动。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》第17条是“私人检察官”制度的总规定，该条规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。”其他单行法中也有分散的规定。典型的有相关人诉讼、职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。美国州立法也有大量的相关规定。为此，美国立法规定了多种激励形式，如胜诉的原告将可以获得律师费，并可取得一定数量的返款赔偿额。1986年修订的《反欺骗政府法》规定，任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金。(2)检察官提起公益诉讼。根据《美国法典》有关规定，检察官在涉及联邦利益等七种民事案件中，有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有违反《谢尔曼法》或《克莱顿法》而引起的争议提起公诉。

2.英国的公益诉讼。与美国相仿，英国的公益诉讼虽说稍嫌保守，也有两种形式：(1)检察总长提起公益诉讼。按照英国法规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为。与其他普通法国家一样，在英国，只有检察总长能够代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为，即可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。而私人没有提起诉讼的权利，只有在不正当行为已直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下，私人才可寻求救助。(2)检举人诉讼。“检举人诉讼”是英国立法上的一个特色制度，据此，任何个人和组织可针对正在越权行事或有越权行动危险的公共机构而提起公益诉讼;除此以外，任何人或组织也可针对制造公害或以别的方式触犯法律的私人或私人机构提起公益诉讼。这种诉讼是基于个人的“检举”，或者说是基于个人的通报并通过检察总长提起的。在这里，公民为告发人，检察长是原告，“为公共利益而采取行动是检察总长的专利，他的作用是实质性的、合宪性的，他可以自由地从总体上广泛地考虑公共利益。因而他可自由地考虑各种情形，包括政治的及其他的”。在英国，为公民用来寻求环境等公益司法救济的检举人诉讼制度，被认为是公益诉讼的一种过渡性形态。

3.印度的公益诉讼。一般认为，现代公益诉讼制度产生于1950年代的美国，而印度则是第一个引入该制度的国家。自1970年代末以来，印度法院奉行积极的司法能动主义，扩张了司法审查权，以促进司法公正和社会正义。在印度，一般认为公益诉讼的法律基础是宪法第39条A的规定，该条要求国家以适当的立法或计划或者其他方式提供免费的法律援助，以确保任何公民不会因为经济的或其他的能力缺陷而被拒绝获得司法保护的平等机会。公益诉讼的概念在印度早在1976年就被提出，但作为原告资格分水岭的案件公认是1981年的“法官更换案”，在此案中，最高法院裁定律师界联合会有权起诉反对由首相英吉拉·甘地宣布的“紧急状态”下的法官更换。在该案的判决中，确定了印度公益诉讼主体资格扩大的两种情形：代表性诉讼资格和公民诉讼资格。代表性诉讼资格是指个人或者组织代表其他人或者组织提起诉讼，而无需证明他们与案件有利害关系;公民诉讼资格是指公民或者组织即使没有遭受具体的违法侵害，也可以以公民的身份提起诉讼。1986年印度制定《环境法》，规定除行政机关外，个人或组织也可以在满足法定条件的情况下，对污染企业提起诉讼。

（“木鱼多敲敲”综合人民网、正义网报道及论文，论文名称：《人民检察院提起民事公益诉讼制度的立法研究》，作者：刘振文）