专家学者把脉检察机关提起公益诉讼试点工作
梳理难点在实践中稳妥有序探索公益诉讼
编者按 为推动检察机关提起公益诉讼试点工作,近日,最高检民事行政检察厅、法律政策研究室、司法体制改革领导小组办公室、人民检察杂志社共同举办了“发挥法律监督职能强化社会公益保护——检察机关提起公益诉讼制度理论与实践”主题研讨会。本版摘发与会专家学者的部分发言,敬请关注。
做好顶层设计稳步推进
最高检民事行政检察厅厅长 郑新俭
郑新俭
探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党的十八届四中全会明确提出的改革任务,涉及我国司法职权配置和诉讼制度的重大调整,推动这项改革须做好顶层设计,稳妥推进。在历经确定进行试点、制定《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(本版下称试点方案)、提请全国人大常委会授权等步骤之后,根据全国人大常委会的授权,最高检将与最高法就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题制定具体的实施办法,形成规范检察机关提起公益诉讼的基础性司法文件。
根据民事诉讼法和党的十八届四中全会精神,试点方案对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼分别作了规定。其中,明确如下问题:明确了试点的案件范围;明确公益诉讼案件中,检察机关以“公益诉讼人”的身份提起诉讼;明确了诉前程序;明确了公益诉讼的诉讼请求;检察机关提起公益诉讼,试点方案没有规定的,适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。
公益诉讼案件与民生领域联系紧密、社会关注度高。为确保试点工作稳步推进,我们将采取以下措施:
一是加强沟通协调。最高检将加强与全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的沟通联系,并积极与最高法协商,尽快下发试点工作实施办法,共同加强对试点工作的部署、推进和监督检查,使改革试点的各项工作有序开展。
二是坚持稳妥推进。既强调立足法律监督职能,严格规范行使检察权,确保改革试点工作在法律框架和授权范围内依法推进,地方检察院拟决定向法院提起公益诉讼的案件,一律先行层报最高检审批;又强调紧紧围绕国家和社会公共利益的保护,实现检察机关提起公益诉讼案件法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
三是加强指导和规范。最高检将在总结试点经验的基础上,全面评估改革试点的实际效果,积极推动相关法律的修改完善。
科学构筑诉前程序工作机制
最高检法律政策研究室副主任 韩耀元
韩耀元
检察机关在推进试点工作中,必须把诉前程序作为确保公益诉讼整体实效的关键一环抓紧抓好,注重把握程序必经性和方式特定性这两个特性,构筑好以下主要工作机制——
执法规范机制。根据试点方案要求切实建立健全执法规范机制,主要包括:一是调查核实机制。试点机关可以对相关主体不履行法定职责或未提起公益诉讼的原因先行开展调查核实工作,确保程序启动之前事实清楚。二是流程规范机制。应参照《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》等工作规定,统一规范诉前程序的法律文书、决定主体、流程管理、送达方式。有关督促或者支持起诉意见书、检察建议书要切实做到事实证据清楚、观点清晰明确、建议合理可行。三是内部监督机制。试点机关要强化对诉前程序的内部监督,上级检察院也要加强对下级检察院诉前程序的监督工作力度。
协调反馈机制。根据试点方案,对检察机关启动的诉前程序,法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理,行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。针对这一流程,试点检察机关必须强化对相关法律文书发出后的协调反馈。对于相关主体的及时书面回复,检察机关可以根据具体工作需要继续开展沟通交流、后续监督工作,积极督促或支持相关主体行使法定权利、履行法定职责。对于相关主体逾期未予回复或消极回复的,如确有必要,检察机关也可以进一步强化沟通协调与督促力度,力争能在诉前程序中实现维护公共利益的目的。
诉讼衔接机制。在诉前程序与诉讼程序的衔接过程中,检察机关要加强与相关法定主体、法院的沟通协调,充分听取合法权益受损害群体和社会公众的意见建议,就检察机关提起公益诉讼的必要性、可行性开展进行分析。对于经诉前程序仍无法及时维护受损社会公共利益,检察机关应当层报最高检审查批准及时作出提起公益诉讼的决定,避免久督不决、久促不诉。
严格按照方案开展试点工作
最高检司法体制改革领导小组办公室副主任 张新泽
张新泽
检察机关提起公益诉讼试点十分重要也十分敏感,既要积极推进,又要稳妥慎重。全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(本版下称授权决定)明确提出,在北京等13个省、自治区、直辖市的检察机关开展试点工作。因此,非试点地区当前可以重点抓好调研,做好准备,不应自行开展试点。试点方案对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的案件范围、诉前程序、诉讼请求等都作出了明确规定,试点单位应当严格按照方案要求开展试点,逐步积累经验,为将来改革全面铺开和完善立法打好基础。
首先,要严格限定公益诉讼的案件范围。按照试点方案要求,民事公益诉讼的案件范围为污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件;行政公益诉讼的案件范围为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。这些领域的案件不仅难度大,而且复杂敏感。检察机关应当以生态环境和资源保护领域为重点,重心放在市县两级检察院。
其次,要严格落实诉前程序。试点方案和授权决定都规定了诉前程序,主要是为了有效节约司法资源,发挥行政机关履行职责的能动性。诉前程序是必经程序,提起民事公益诉讼前,应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织向法院提起民事公益诉讼。提起行政公益诉讼之前,应当先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。
第三,要加强试点工作的统筹谋划。各试点单位要主动争取地方党委、人大的领导和支持,加强与行政机关、法院的协调。试点地区的省级检察院,要加强对管辖权、调查手段、取证方式等重要问题的研究设计,制定出符合本省实际的程序规则,方便各试点检察院操作。
应有不同的程序制度和规则
中国人民大学教授 汤维建
汤维建
检察机关提起公益诉讼具有特殊的不同于一般民事诉讼和行政诉讼的程序制度和规则,在探索中需注意以下问题。
检察机关的身份和地位问题。检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表人提起公益诉讼,与任何私益无关,不宜称为“当事人”,“公益诉讼人”是恰当的称呼。在此基础上,应依其所提诉讼的性质为民事诉讼抑或为行政诉讼,分别称之为“民事公诉人”和“行政公诉人”,而且其在公益诉讼中的身份和地位是双重的,既属于诉讼中的诉讼主体,同时也是诉讼中的监督者。
公益诉讼的案源。一是检察机关在履行职责中发现的案件线索。二是地方党委、人大和政府转办的案件。三是人民群众举报、控告、申诉、信访等所形成的案件。四是有关社会组织和团体提请检察机关提起的公益诉讼。
公益诉讼案件的管辖。目前,应充分发挥上级检察院和最高检在管辖确定上的领导和支配作用,通过指定管辖、交叉管辖、集中管辖、提级管辖等制度和程序,合理确定公益诉讼的管辖检察院。
公益诉讼的程序步骤。检察机关提起公益诉讼在步骤上分为接受申请或依职权发现案件线索、审查立案、案件评估、调查取证、诉前程序、内部协调、层报决定、确定监督方式、决定提起、法院立案、派员出庭、确定证责、提出处理建议、探索替代性解决方案、上诉或抗诉、裁判生效、付诸执行、检察建议、后续处置、案后回访、公益恢复、政策调整、行政整顿等等。
公益诉讼试点工作应多措并举。检察机关提起公益诉讼并不意味着检察机关就不得采取其他合法的方式间接地维护公共利益和国家利益,比如检察机关仍然可以督促起诉、支持起诉,仍然可以对涉及公益诉讼的案件进行全程性法律监督、对侵害公共利益的严重行为依据刑法规定追究相关责任人的刑事责任,对违法行使职权或懈怠行使职权的行政机关及其工作人员,采用检察建议、发出纠正违法通知书等形式进行法律监督。
此外,检察机关在推进提起公益诉讼试点工作中,应在科学设定试点目标的情况下,对试点进行评估、协调与监督。
注意与行政诉讼法相衔接
北京大学教授 湛中乐
湛中乐
最高检出台的试点方案,既探索检察机关提起公益诉讼的具体程序设计和制度安排,也检验各级检察机关是否具备提起公益诉讼的相关能力。对试点工作,有些问题尚需明确。
如何界定检察机关在行政公益诉讼中的法律地位。对此,法学界一直观点不一,包括“原告说”“法律监督说”“双重地位说”“公益代表人说”与“行政公诉人说”等。试点方案中将其界定为“公益诉讼人”,显然与“行政公诉人说”的主张更为契合,这种地位也是检察机关传统刑事诉讼程序中公诉人地位的天然延伸,二者都是代表公共利益,而不是私益。作为宪法所确立的法律监督机关,检察机关参加行政公益诉讼,更多地还是要对行政机关依法行政进行监督,当然也同时监督法院的审判活动,这与原告的地位是完全不同的。
如何做好检察机关提起公益诉讼制度与修改后的行政诉讼法的合理衔接。首先,受案范围的问题。试点方案规定了几类典型的属于行政公益诉讼受案范围的案件,从行政法法理来看,这种列举式的规定不应当被视为排他性的,对公共利益造成侵害的违法行政行为,都应当属于受案范围。但是,对于一种尚未得到行政诉讼法正式确立、处在探索阶段的制度而言,由特别法来限制受案范围也是当下较为合理的一种选择。抽象行政行为是否属于受案范围?从修改后的行政诉讼法来看,答案应当是肯定的,“红头文件”侵害公共利益的情况也屡见不鲜,亟须改正。其次,诉前程序的问题。通过检察建议等方式可以让行政机关自行纠正违法行政行为,有利于减小其对公共利益的损害。最后,证据制度等问题。由于检察机关调查取证的能力一定高于公民个人或社会组织,因此可能在某些案件中,一些需要由法院来调取的证据,可以由检察机关自行依法取证,适用不同的证据规则。
充分吸收已有经验
中国人民大学教授 肖建国
肖建国
关于检察机关提起民事公益诉讼,就两个问题谈些看法。
第一,试点过程中应当充分吸收各地检察机关探索民事公益诉讼的实践经验。自上世纪90年代开始,各地检察机关就开展了提起民事公益诉讼的探索,积累了一定的实践经验,尤其在环境民事公益诉讼领域,各地检察机关代表国家利益和社会公共利益,以污染环境、破坏生态的企业或个人为被告,提起了一系列在全国范围内有重大影响的环境公益诉讼案件,请求法院判决被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔偿损失、恢复生态等,有效弥补了环境行政执法的不足,产生了良好的社会效果和法律效果。
第二,检察机关提起民事公益诉讼,应当遵循民事公益诉讼的一般原理,对检察机关提起民事公益诉讼所面临的特殊程序设置特别的程序规则。检察机关提起民事公益诉讼的条件、原告地位、管辖法院的确定、诉讼请求的范围、受理后法院的告知行政机关的义务、诉讼中的调解和解规则、原告撤诉与被告反诉的适法性、证明责任分配规则、评估鉴定规则、裁判的既判力与执行力、公益诉讼的诉讼费用承担,等等,都应适用民事公益诉讼的一般规则。不过,检察机关享有宪法规定的法律监督职能,身份上有一定的特殊性。检察机关提起公益诉讼所特有的程序问题,最突出的莫过于诉前程序及其与诉讼程序的衔接。检察机关在提起民事公益诉讼之前,应当督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。当然,要区分开督促起诉与支持起诉,二者具有不同的法律效果:督促起诉后法律规定的机关或者有关组织未起诉的,检察机关负有提起公益诉讼的义务;而支持起诉则不具有这种效力。另外,检察机关提起民事公益诉讼后,也不妨碍其他有资格起诉的主体申请参加诉讼,与检察机关一并列为共同原告。
受案范围不宜过窄
中国政法大学教授 解志勇
解志勇
试点方案规定了关于行政公益诉讼受案范围:检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为。试点期间,重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。
客观地讲,试点方案所划定的受案范围,与司法、行政实践的实际需要,与人们的期待相比,存在较大差距,明显偏窄。为了更好地保障国家和社会公共利益,行政公益诉讼的受案范围应当更加广泛。具体来说,还应当把以下几个方面纳入行政公益诉讼的试点受案范围。
涉及违法使用公共资金的。公共资金违法使用的情况很多,尤其是专项资金的挪用、滥用、截留等情况更为严重。例如土地出让金、扶贫资金、残疾人保障金、环境治理的资金、社保基金等的挪用和滥用。
涉及城市规划等问题的。城市规划决定着一定区域内的发展问题,直接影响着一定区域内公民的合法权益。行政机关在做城市规划时,可能对一定区域内的公共利益造成巨大损害。例如,城市规划的垃圾焚烧厂、重度污染的企业、生产有毒化工原料的企业等。
涉及弱势群体受教育权、劳动权等公民基本权利受到侵害的。此类权利不同于公民人身权、财产权等个人权利,而是具有公共利益的性质,需要行政机关加以保护。
涉及食品安全领域的问题。食品安全关系到每个人的人身健康,行政机关对于食品及相关生产企业负有监督、管理的责任,以保障生产出的食品质量。如果行政机关怠于履行其职责,甚至对明显生产有毒有害食品的行为视而不见,检察机关就应当提起行政公益诉讼,监督行政机关的行为。
其他应当提起行政公益诉讼的。总体而言,为了防止列举式的漏洞和应对改革中不断出现的新问题,行政公益诉讼的受案范围需要设置兜底条款,以应对新情况。把握好行政公益诉讼的特殊性
西南政法大学教授 刘艺
刘艺
“诉”是一种制度,检察机关提起公益诉讼之诉有哪些特殊性?下面简要谈谈检察机关提起公益诉讼之诉的程序内涵和实体内涵涉及到的三个基本问题。
检察机关提起公益诉讼起诉要件的特别要求。检察机关提起公益诉讼的目的是为了保护国家利益和社会公共利益。如果行为人的行为只违反法律,却并未造成国家利益和社会公共利益实质损害,这样的情形可以运用行政机关的执法活动或者检察机关对行政违法行为的一般监督予以纠正,无需采用诉讼方式予以监督。检察机关在对行政违法行为进行过程监督时,如发现行政违法行为,可以通过检察建议等方式要求行政机关纠正违法行为或者履行法定职责。提起公益诉讼的案件,必须是通过诉讼方能达到赔偿损失或者制止违法行为效力蔓延的效果。
检察机关提起公益诉讼之诉的识别。在民事公益诉讼领域,有权提起诉讼的主体有三种类型:行政机关、有关组织和检察机关。如果出现重复起诉的问题,法院应按照重复起诉的相关规定,不受理后提起诉讼的公益案件。原告向不同的法院对同一损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼的,由最先立案的法院管辖。而在行政公益诉讼方面,根据全国人大常委会授权决定,目前为止,检察机关是唯一能提起行政公益诉讼的主体。
检察机关提起公益诉讼的诉讼请求范围有所限制。试点方案规定,检察机关提起民事公益诉讼可以向法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。这一规定与民法通则第134条的规定基本保持一致。未规定返还财产,修理、重作、更换,支付违约金,消除影响、恢复名誉等诉讼请求,与试点方案中检察机关提起民事公益诉讼范围有关。但试点方案将检察机关提起行政公益诉讼的诉讼请求限定在撤销之诉、履行之诉和确认之诉三个方面,也是依据行政公益诉讼的案件范围对检察机关提起行政公益诉讼的诉讼主张进行了限缩。
必须在法治的框架下推进
中央民族大学教授 张步峰
张步峰
授权决定为我国开展检察机关提起公益诉讼试点工作提供了法律基础。一项崭新的法律制度的试点,须以法治的方式推进才有成功的可能,检察机关提起公益诉讼试点工作,必须在法治的框架下推进。
第一,严格按照授权决定进行试点工作,包括案件领域、地域范围、时限。该授权决定规定试点的实施地域为13个省、自治区、直辖市,检察机关不能通过指定管辖、管辖权转移等方式将试点范围外的公益诉讼案件转移到试点范围内来,否则就有违授权决定的立法原意。该授权决定规定最高检在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点,那么检察机关应该主要在这四个领域中开展公益诉讼试点工作,其他领域如历史文化遗产保护、社会保障等领域可以选取典型、有重大社会意义的个别案件提起公益诉讼。
第二,遵守现行民事诉讼法和行政诉讼法所建立的以主观诉讼为主客观诉讼为辅的诉讼制度体系。我国民事诉讼法和行政诉讼法的内容主要是以保护私人利益为主的主观诉讼架构起来的,保护公共利益的客观诉讼制度只能是一种补充和辅助。检察机关提起公益诉讼,有论者指出其存在作为原告与法律监督者的角色相冲突的问题,担心其不但可以监督对方当事人的诉讼活动,还可以监督法院的审判活动,这就会破坏原告、被告、法院三方所形成的平衡构造关系。这个问题可以通过两个方面的努力加以解决:一是将检察机关的内部职能分离,建立专门承担公益诉讼职能的部门,甚至可以成立专门承担公益诉讼职能的检察机关。二是将检察机关提起公益诉讼的职能予以限定。检察机关能够提起公益诉讼的范围职能限定在法律规定的个别领域内,毕竟民事诉讼和行政诉讼都是以保护私人利益的主观诉讼为主,保护公共利益的客观诉讼只有在法律明确规定的个别领域内存在。
明晰举证责任
北京市检察院行政检察处副处长 于静
于静
在行政公益诉讼中,检察机关是以“公益诉讼人”这个新的身份提起和参加诉讼,与行政诉讼中一般原告相比,既有相同之处,也有本质区别。比如,检察机关作为诉讼一方当事人,应当承担相应的举证责任,但其证明责任应重于一般行政诉讼中的原告。
首先,应对符合起诉条件承担证明责任。检察机关提起的行政公益诉讼,应符合行政诉讼法相应的起诉条件。一是对诉讼主体资格的证明。在提起行政公益诉讼时,检察机关应对其公益诉讼人身份予以证明,即证明被诉行政行为存在且造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系、没有也无法提起诉讼,故检察机关作为起诉人提起诉讼。这等同于一般行政诉讼原告主体资格的证明。二是对符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的法定起诉条件,承担证明责任。检察机关应举证证明违法行为或不作为致使国家和社会公共利益处于受侵害状态,造成损害的事实的初步证据。
其次,无需承担对被诉行政行为不合法性的证明责任,但应承担对造成公共利益损害事实的举证责任。在一般行政诉讼中,法律明确规定被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但公益诉讼人与原告的举证责任是有所不同的。按不同情况区分:一是对被诉违法行政行为,应当按照行政诉讼法的举证规则,由行政机关对其具体行政行为的合法性负举证责任,应当提供作出该行为的事实和法律依据。二是对被诉行政不作为,行政机关应当对其未作出行政行为的理由和依据承担举证责任。检察机关应承担证明责任,证明行政机关负有职责作出行政行为而其未履行,还需要证明经过诉前程序提出检察建议而被诉行政机关仍不作为的事实。
因此,检察机关作为公益诉讼人,为调查收集行政机关行政行为违法或者不作为,应享有和实施相应的调查核实权,并且调查核实权应以较高层级效力的司法规范性文件予以明确。
打好组合拳
江苏省泰州市检察院民事行政检察处处长 刘艳
刘艳
试点方案对检察机关提起公益诉讼设置了前置程序,明确检察机关不得再在公益诉讼中直接“冲锋陷阵”。这样的定位很准确,符合检察机关的法律监督属性,检察机关在整个公共利益诉讼中应当重点解决维护公共利益最后一公里的问题,切不可越俎代庖。再则,检察机关力量有限,也不可能单独承担起维护社会公共利益的重任。公益诉讼,需要广大人民群众、社会组织以及代表公共利益的政府机关的共同参与,才能更好地维护公共利益。检察机关提起公益诉讼不是一座孤岛,它只是整个公益诉讼制度的一部分,不仅检察机关,全社会都应当共同推动我国公益诉讼立法的建立健全。
在现行法律框架之下,检察机关应多措并举打好维护公共利益的组合拳。比如,采取多种形式支持公民个人、社会组织提起公益诉讼,给予公益性组织充分的支持,特别是在法律适用、证据认定等方面给予相应的法律咨询,必要时协助其调查取证,切实做到“扶上马,送一程”。对于公民个人或公益性组织提起的公益诉讼,检察机关可以通过抗诉或再审检察建议的方式予以支持,这种方式有利于推动私人代表公益诉讼制度的实践,并不是只有直接参与到诉讼中才算维护公共利益。此外,还可借鉴国外公益诉讼“法院之友”的制度,即便没有直接参与公益诉讼案件,检察机关也可以向法院提交书面意见予以支持。检察机关还要用好履行职责过程中及时维护公共利益的各种手段,尤其是对查办职务犯罪案件过程中发现的行政违法行为,应当对人对事进行同步监督。既要防止只查办职务犯罪案件,而不监督行政违法行为;也要防止本可以通过追缴、没收违法所得等手段同步挽回国有资产损失、维护社会公共利益,为了公益诉讼,另行支持起诉;还要防止只查职务犯罪、挽回损失,不监督行政违法行为,对当事人获得的不当利益放之任之。
此外,要发挥公益诉讼在社会治理中的作用,还需建立与公益诉讼相配套的制度,比如建立公益诉讼基金、公益责任保险制度、惩罚性赔偿制度,等等。
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