党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为我国检察机关提起公益诉讼明确了方向。检察机关提起公益诉讼可以适用的领域很多，环境保护领域是一个具有现实迫切需求的领域，检察机关在环境保护领域提起公益诉讼制度，具有重要的现实意义。这需要通过具体的制度设计，为检察机关在环境保护领域提起公益诉讼提供制度保障，推进我国生态文明建设。

公益诉讼在环境保护中具有重要的作用。我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，生态环境恶化，资源约束趋紧，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈。面对生态环境保护问题的严峻挑战，需要从立法、执法、司法和守法等各个环节推动生态文明建设的法治保障。在环境司法方面，公益诉讼制度在环境保护中具有传统私益诉讼所不可替代的重要功能，在环境保护中发挥着举足轻重的作用。

首先，环境污染和生态破坏可能损害的利益包括两个方面:一方面是生态和环境本身的利益，另一方面是个体或群体的利益。传统的民事损害赔偿诉讼只能解决后一方面的赔偿问题，而生态和环境本身利益损害的赔偿问题，因为它是一种公共利益，不能通过传统民事私益诉讼去解决，而需要依赖公益诉讼制度解决。

其次，生态和环境的保护必须依赖于行政机关的规制行为和行政执法，当行政机关出现违法的环境作为或不作为时，传统的行政诉讼只能在行政机关违法的环境作为或不作为损害具体的个体或群体利益时方可启动。我国的环境保护实践中广泛存在着行政机关违反环境保护法的作为或不作为事例，且这些环境违法行为在许多情况下没有具体的利害关系人，因此，这需要环境行政公益诉讼对行政机关的环境违法行为进行司法监督，以消除其环境违法的状态。

检察机关提起环境公益诉讼具有独特的优势。从国外的实践来看，能够充当环境公益诉讼的主体有公民、环保团体、行政机关、检察机关。在缺乏公益诉讼制度实践经验的条件下，如果将环境公益诉讼的主体扩大到所有公民，这过于激进，不宜采纳。行政机关充当环境公益诉讼的主体，只适用于环境民事公益诉讼。目的在于应对行政机关违法的环境作为或不作为的环境行政公益诉讼，由行政机关来充当原告，与诉讼制度的基本原理不符。德国等大陆法系国家所采纳的“环保社团十检察机关”环境公益诉讼主体模式，一方面能够有效地对环境公共利益的损害进行救济和预防，另一方面也确保了司法资源的有效运用和司法的规范运作。这一环境公益诉讼的起诉主体模式值得我国借鉴。

与环境保护团体提起环境公益诉讼相比，检察机关提起环境公益诉讼具有以下独特优势:第一，在法律地位和经费、人员保障上具有环境保护团体不具有的优势。我国环境保护团体的成立需要经过登记部门和业务主管部门的双重许可，其容易受到政府的制约，而检察机关具有相对的独立性。且我国许多环境保护团体经费短缺，人员有限，而环境公益诉讼案件由于涉及科学问题，鉴定费用高，耗时长，因此，环境保护团体提起公益诉讼受到客观上的能力限制，而这方面检察机关具有一定的优势。第二，我国环境公益诉讼面临着“立案受理难、证据收集难、判决执行难”三大问题，对于这三大问题，与环境保护团体相比，检察机关更能有效应对。在受理立案方面，检察机关的地位优势足以使法院尽快受理立案。在调查取证方面，检察机关的职能优势使其拥有强大的举证能力。在判决执行方面，检察机关的法律监督职能可以促使被告尽快履行判决。

由检察机关充当环境公益诉讼的原告，启动环境公益诉讼，要想取得好的法律效果和社会效果，还有赖于科学合理的制度设计。这一制度设计涉及适用范围、前置程序、举证责任、诉讼程序设计、判决方式、判决执行等各个方面。其中，适用范围和前置程序是检察机关提起环境公益诉讼制度设计需要重点考量的关键问题。

检察机关提起环境公益诉讼的适用范围包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。根据环境保护法第58条的规定，符合条件的社会组织可以针对“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”向法院提起诉讼。根据民事诉讼法第55条的规定，针对污染环境这种损害社会公共利益的行为，“法律规定的机关和有关组织”可以向法院提起诉讼。可见，环境保护法第58条赋予了符合条件的社会组织提起环境民事公益诉讼的诉权，是对民事诉讼法第55条“法律规定的机关和有关组织”中的“有关组织”具体赋予了诉权。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对社会组织的范围进行了更为具体的解释。我国由符合条件的社会组织提起环境民事公益诉讼的制度构架已经基本具备。

我国环境公益诉讼制度的构架还存在两块短板:第一，目前除海洋环境保护法赋予海洋监督主管部门民事公益诉讼主体外，尚无法律对民事诉讼法第55条“法律规定的机关和有关组织”中的“法律规定的机关”进行明确规定。由于海洋环境保护法只能解决海洋环境保护的问题，其他领域中的生态环境保护问题需要通过立法路径进行明确。将检察机关作为提起环境民事公益诉讼的主体，是对民事诉讼法第55条规定的发展。第二，地方行政机关的环境违法行为是制约我国环境治理水平的一个重要因素，但目前我国环境行政公益诉讼制度还没有建立。针对以上两方面的短板，检察机关提起的公益诉讼，应当囊括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，这样不仅能够弥补环境民事公益诉讼中的“机关”提起诉讼的不足，也能够启动环境行政公益诉讼。

检察机关提起环境公益诉讼需要设置前置程序。根据宪法和人民检察院组织法的规定，检察机关是我国的法律监督机关。作为国家的法律监督机关，其监督的方式依据监督的目的而有所不同，提起公益诉讼是通过诉讼的方式对环境法律实施的一种监督。但是，作为法律监督机关，检察机关不应当冲到环境法律实施的第一线，因此，对环境公益诉讼设置前置程序十分必要。

针对环境民事公益诉讼，检察机关在提起民事公益诉讼之前，可以依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或有关组织在收到督促或者支持起诉意见书后一定期限内依法办理的，检察机关就不需要提起环境民事公益诉讼。经过诉前程序，法律规定的机关或有关组织没有提起环境民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。针对环境行政公益诉讼，在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向环境保护行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。环境保护行政机关在收到检察建议后一定期限内依法纠正其违法行为或履行其职责的，检察机关就不需要提起环境行政公益诉讼。在经过诉前的监督程序后，行政机关仍拒不纠正违法行为或不履行法定职责，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关才可以提起环境行政公益诉讼。

(作者为西南政法大学经济法学院教授)