| 摘要: 从国外经验来看，遏制大规模环境侵权主要通过环境行政执法和环境司法两种手段。我国面临的突出问题是，大规模环境侵权问题非常严重，但遏制环境侵权的两种机制的有效运转均存有诸多障碍。要改变这一状况，除了各级党委和政府的高度重视，加强环境行政执法外，环境司法作用的充分发挥必不可少。但环境诉讼的制度建设难度很大，涉及许多复杂的问题。要使我国环境诉讼能够顺利运行，需要借鉴国外环境公益诉讼和环境私益诉讼的成功经验，围绕解决环境诉讼难问题进行一系列的制度建构，以保障环境诉讼的顺利运行。通过环境诉讼，有效制裁环境侵权行为，并借助司法的力量监督、制约行政机关依法履行职责。 |
| 关键词: 环境诉讼；环境公益诉讼；环境私益诉讼；环境集团诉讼；模式选择 |
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一、问题的提出 20世纪60、70年代，伴随着第二次世界大战后世界经济的高速发展，环境在发达国家遭到了前所未有的破坏，特别是世界“八大公害”案件在发达国家的出现，更加剧了人们对环境破坏的恐惧和担心，由此引发的社会环境保护运动规模空前、声势浩大。通过立法、执法、司法和环保团体、民众的积极参与，以及环保技术手段的提高和将污染企业向第三世界国家转移等方式，发达国家在经济发展和保护环境方面的冲突在一定程度上得到了缓解。 上世纪70年代以来，发展中国家陆续进入引进外资和发展经济的工业化过程。伴随着发达国家的产业升级和技术更新换代，许多落后的设备和高污染企业转入发展中国家。发展中国家由于对资金的需求和环保观念的落后，没有很好吸取发达国家经济发展中环境方面的经验和教训，普遍出现了追求经济发展和忽视环境保护，经济发展以牺牲环境为代价的问题。再加上发展中国家在行政管理、法治环境和企业传统等方面与发达国家的差距，从而出现了更为严重的环境危机，中国和印度就是这方面的两个典型代表，两国目前都遇到了同样严重的环境污染问题。 我国工业化过程的缩短和法律实施效果不佳的结果，直接推升了环境污染的规模和程度，使我国跑步到达了世界环境污染的制高点。从现有的数据看，目前我国的环境污染已经到了非常严重的地步，环境污染的规模居世界首位。环境污染的严峻形势引起了新一届中央领导的高度关注，并采取了一系列有效措施将整治污染的决心落到了实处，各级政府也都加大了环境保护和环境治理的投入和力度。此外，十八届三中全会提出的推动省以下地方法院人财物的统一管理以及探索建立与行政区划适当分离的司法管理制度的司法体制改革方案，为环境司法机制的有效运转提供了前所未有的契机。但环境诉讼涉及许多复杂的问题，需要借鉴国外环境诉讼方面的先进经验，结合我国的国情进行一系列制度建设和保障。目前，国内还缺乏对国外环境诉讼系统研究的文章，本文拟在对国外环境诉讼全面考察、分析和比较的基础上，就我国环境诉讼制度建设做些探讨，以期对司法在环境保护方面作用的发挥以及通过司法监督环境行政执法有所裨益。 二、国外环境公益诉讼的考察和分析 (一)美国环境公益诉讼的考察和分析 20世纪60、70年代，美国环境事件频发，公害事件所产生的严重后果引发了人们的不安和规模空前的环境保护运动，公民诉讼制度就是在这样的社会背景下诞生的。①国会试图通过公民参与，“确保环境法律有效的实施和执行，以解决严峻的环境问题”。② 原告资格的确立是美国环境公民诉讼制度中关键的问题。经过法律的规定和之后一系列有关环境公民诉讼案件的判决，美国联邦最高法院逐步确立了判定原告是否适格必须满足实际损害的要求。法院对“实际损害”的类型采取了宽容态度，明确承认对审美利益的损害等非传统类型的损害亦可作为诉讼救济的对象。但原告在证明实际损害时，必须证明其与被损害的环境或自然资源之间有着“合理的关联”，并要求这种关联是具体的而非抽象的。 按照被告性质的不同，公民诉讼可以分为两类：(1)针对污染者的公民诉讼；(2)针对行政机关特别是联邦和各州执行环境法律的机关的公民诉讼。为避免过多的公民诉讼会使行政机关在应诉上花费大量的时间和金钱，同时，也为避免影响行政行为的效率，增加法院的负担，美国联邦法律对于环境公民诉讼设立了必要的起诉条件和程序，即私人原告必须在起诉前将书面的“起诉意愿通知”送交被主张的违法者以及联邦政府和州政府的环境保护主管部门，在该“起诉意愿通知”送交之日起满60日，起诉人方可向法院提起诉讼。当环境保护主管部门已开始着手并且正在积极的采取措施时，起诉人便不得提起公民诉讼。 美国环境公民诉讼制度，赋予公民或者环保团体对违反法定义务的污染者或怠于执法的环境保护行政机关提起公益诉讼的权力，使公众可以强有力地介入环境法律的执行，成为环境法律的特殊执法主体，从而监督和推动有关环境法律的实施，提高环境监管的效率。实际上，由于违法排污行为的常发性、随机性、难以监督性，政府不可能拥有足够的执法资源以监督到每一个污染源，而居住在污染源附近的公民常常是监督违法排污行为最经济、最有效的监控者。③ (二)其他国家环境公益诉讼的考察和分析 1.发达国家的环境公益诉讼 美国的公民诉讼制度对世界各国的环境公益诉讼立法产生了广泛的影响，发达国家在建立自己的公益诉讼制度时大都不同程度地借鉴了美国的公民诉讼制度。 德国是世界上环境保护做得比较好的国家，其环境公益诉讼在欧洲国家有一定的代表性。与美国主要由环境民事诉讼构成的环境公民诉讼不同，德国在联邦层面与各州层面对环境公益诉讼的规定主要涉及行政公益诉讼领域，即公民或法人以行政机关的具体环境行政行为损害环境公共利益为由，向行政法院提起的司法审查之诉。根据德国《促进交通基础设施建设法》，联邦行政法院对此类环境纠纷案件有专属管辖权，并且法院裁决是终审裁决，不得上诉。这一规定的目的在于防止耗时过长的环境诉讼阻碍国家基础工程的建设速度，也使法院的专业化程度更高。 近年来德国的立法和司法实践中，各州逐步放宽了对环保民间组织诉讼资格的规定，并拓展了可诉事项的范围。环保团体若想要针对环境问题提起公益诉讼，除了可以针对特许权和规划批准决定提起诉讼外，还可以针对规划许可、生物栖息地保护法案中的免责事项、水域保护区的豁免权、基于水利法规的授权和许可，以及未开发土地上的建设项目批准权等事项提起诉讼。由于欧洲法院的判决(Case C-115/09)[2011])，非政府组织(NGO)的法律地位在德国得以提升，如今NGO可以对许可证提出诉讼，即使根据德国环境法的一般原则它没有诉讼资格。可以预计这会导致投资者及早并更紧密的寻求与环境NGO的合作，以预测并在可能的情况下避免许可证颁发以后的诉讼。 相较于欧洲其他国家而言，荷兰的公益诉讼制度具有以下特点：首先，荷兰是欧洲环境公益诉讼开展得比较早和环境公益诉讼案件数量比较多的国家。荷兰的环保民间组织自20世纪70年代即开始广泛地运用司法途径解决纠纷，并体现了较高的专业水准和法律水平。由欧盟委员会发起的针对欧洲8国在环境公益诉讼发展状况的研究报告表明，2004年至2010年期间，环保民间组织运用行政诉讼程序向法院提起的环境诉讼案件约为600件，为欧洲各国之首，并呈逐年上升趋势。④其次，荷兰的诉讼法对于环保民间组织的原告资格规定较为宽松，通常只要求环保团体能够证明组织章程中所设定的目标与所提诉求之间存在利益关系即可。最后，荷兰通过减免诉讼费用的方式来鼓励公益诉讼，致使荷兰环保民间组织提起诉讼的成本大幅降低。与此同时，由于荷兰的环境行政公益诉讼案件只能由最高行政法院受理，并采取一审终审制，这无疑对控制诉讼成本起到了有效作用。⑤ 2.发展中国家的环境公益诉讼 印度是发展中国家中第一个引入美国公益诉讼制度的国家，其最初运作模式是建立在美国的公民诉讼之上。但由于司法实践中法官大胆甚至说是有想象力的做法和推动，使得这个制度与美国的公益诉讼有了质的区别，它吸引了许多国家特别是发展中国家的目光，并被诸如马来西亚、菲律宾等多个国家效仿。 印度在司法制度上沿袭了普通法的传统，诉讼模式上实行的是对抗制。而在公益诉讼中法院职权性调查和各方协作的色彩非常明显，这一特点的基础在于印度宪法32条的规定，该条赋予最高法院有权通过适当程序通过发布指令、命令或令状来实施宪法所赋予公民的权利。“适当程序”一词并无确切的含义，这赋予了最高法院很大的自由裁量权。最高法院在“人民民主权利联盟诉中央政府”(People's Union For Democratic Right V.Union of India)⑥一案中指出，公益诉讼的本质是原告、政府和法院之间合作以实现宪法或法律权利以及赋予社会弱势群体的利益和特殊利益，确保社会正义能够抵达社会弱势群体。正因如此，最高法院在环境公益诉讼中进行了许多制度上的创新。 首先，环境公益诉讼对原告资格的规定相当宽泛。如在M.C Mehta律师诉印度政府及机构恒河环境公益诉讼案中，原告M.C Mehta并非沿河居民，但在确认原告的起诉资格时，最高法院认为其作为一名致力于保护无数饮用恒河水的居民之生命的公民，其起诉资格是不容被否定的。因恒河水污染而引发的妨害属于公共妨害，大范围且无差别地威胁着饮用该水的居民的生命健康，期望某个特定的沿河居民发起诉讼程序是不合理的。 其次，大幅度降低了当事人启动环境公益诉讼程序的门槛和要求。例如，为了让普通公民能够接近司法，印度最高法院法院创设了书信管辖权制度。最高法院帕格瓦提法官在“Budua Mukti Morcha诉印度中央政府”一案中指出“如果个人因为距离或经济因素而无法诉诸法院，那么他/她可以通过书信的方式向法院表达诉求，”⑦这已经将原告资格扩展在实践层面上的障碍减到最小。 再次，大幅度降低了当事人的举证负担和证明的要求。在大规模侵权中，环境侵权的证明往往更为复杂，它通常涉及大量专业性问题，需要多个领域的专家证人和鉴定以及巨额的资金支持和漫长的诉讼过程。为解决这些难题，法官通常采用如下方法减轻原告的负担：(1)由法官组建一个调查委员会负责收集案件的相关证据；(2)原告可以把相关书籍或文献上刊登的研究结论交给法官，法官由此假定因果关系的存在。如在M.C Mehta律师诉印度政府及机构恒河环境公益诉讼案中，原告为证明被告的失职造成环境损害，向法官引入了权威研究机构的调查数据，即恒河行动计划下的进展报告，同时为了说明污染行为对人们健康损害之间的因果关系和治理污染的紧迫性，引入了两本书籍中的大量分析结论，从而为其主张赢得了很大的说服力。 最后，法院的职权主义色彩还体现在主动加入诉讼主体和判决的扩展效应上。随着案件调查进一步展开，如果法官发现有更多的加害企业或牵涉到的政府部门，其会本着保护环境的初衷而主动通知其加入到诉讼程序中。如在M.C Mehta律师诉印度政府及机构恒河环境公益诉讼案中，法院就发出传票，通知恒河沿岸的许多大型企业和相关市政部门参加到诉讼程序中，将判决发放到恒河沿岸各司法辖区内的市政部门比照适用。 这些举措都鲜明体现了法院从对抗制的消极裁判中解放出来，在证据的收集和采用、诉讼程序的推进中发挥了积极的作用。这是基于对公益诉讼的本质特性的理解和对现实障碍而进行的灵活变通，也是印度公益诉讼的影响广泛、成效显著的主要原因。 (三)美国与其他国家环境公益诉讼的差别 第一，美国的公民诉讼案件适用范围和对侵权者的威慑力明显大于其他国家。其他国家的环境公益诉讼主要是针对行政机关，制裁力度也非常有限。美国的公民诉讼适用范围广泛，除行政机关外，还包括针对污染者的公民诉讼，而且对侵权者的制裁力度比较大。例如，在美国14个环保团体、8个州政府诉美国电力公司环境污染公民诉讼案中，美国电力公司最终不得不支付40多亿美元来解决其所造成的环境污染问题而和解结案。⑧美国公民诉讼中，环境污染者通常要向国库支付一定数额的罚款，承担使其污染物排放达到法定标准的义务，甚至要向原告团体支付一定的费用。在美国，随着法院对公民诉讼的肯定，污染者对原告的许多抗辩通常会被驳回，污染者更倾向于接到起诉通知后在法院外与起诉的环保团体谈判达成和解，向起诉的环保团体支付费用。1994年修订后的《清洁空气法》肯定了这种做法。环保团体与污染者之间大量和解行为的存在，遭到了许多人的批评，认为其损害了公民诉讼的公益性。⑨但这种做法确实调动了环保团体提起公民诉讼的积极性，奠定了环保团体的物质基础，有助于遏制环境侵权。 第二，美国的公民诉讼对行政机构的监督力度明显大于其他国家。大多数国家由于行政诉讼中程序设置对行政机关更为有利，从而导致环保民间组织的诉讼权利无法得到充分保障，许多合理的诉求难以获得法院认可，诉讼的结果通常原告败诉的比重比较大。美国的法律为公民提起诉讼提供了比较好的条件，公民诉讼对行政机关的监督范围和力度要比其他国家大很多。例如，在“地球之友等环保团体诉兰得洛公司”案中，为了阻止“地球之友”的起诉，兰得洛公司要求州环保局起诉自己，并和州环保局达成了要求兰得洛公司支付10万美元的罚款协议。1992年6月10日，南卡罗莱纳州法院的一名法官批准了兰得洛与州政府的和解方案。“地球之友”等环保团体不服该处理结果，并于1992年6月12日向联邦地区法院提起了诉讼。联邦地区法院审理后认为，州环保局所作的处罚罚金数额是协商出来的，对于兰得洛污染的严重性没有经过任何专门评估，也没有计算兰得洛公司将必要的污染控制措施推迟至1985年而获得的经济利益。因此，也就没有排除独立的公民诉讼，法院判处兰得洛公司支付40.58万美元的民事罚金，该判决得到了美国联邦最高法院的支持。⑩ 三、国外环境私益诉讼的考察和分析 (一)美国的环境私益诉讼 美国是世界上环境私益诉讼最发达的国家，在环境私益诉讼中，美国环境集团诉讼的影响最大。上世纪60年代初期，美国顾问委员会起草新集团诉讼规则时主要是关注证券等领域人数众多的小额诉讼，起草者最初没有意识到集团诉讼解决大规模侵权案件的作用，并且明确把这种类型的诉讼从集团诉讼中排除出去。顾问委员会认为：因大规模事件造成的众多人受伤害的案件通常并不适合用集团诉讼来解决，因为一些重要的问题，不仅是赔偿问题，而且责任和对责任的抗辩等问题以不同的方式影响着每个人。在这种情况下，名义上的集团诉讼将实际上演变为分别审理的众多单独诉讼。基于顾问委员会的这种观点，一开始许多确认大规模环境侵权集团诉讼的申请被法院驳回，直到20世纪80年代中期，联邦法院开始尝试采用集团诉讼来合并审理涉及因有毒化学制品或产品而导致的大规模环境诉讼案件。(11) 实践表明，集团诉讼适合用来解决某些类型的环境诉讼，特别是一起伤害事件以相同或相似的方式伤害到众多人的案件。(12)因环境侵权引起的医疗监控案件也特别适合用集团诉讼方式解决，因为这种案件很少涉及责任或因果关系的个别性问题。(13)另外，有的法院认为因环境污染引起的财产损害诉讼更适合用集团诉讼来解决，因为这种案件一般很少显示个别性特征。一般来说，法院会用集团诉讼来确定责任和一般性因果关系，而个别因果关系和赔偿问题则个别确定。 本来个人参加民事诉讼是英美自由民主制度的核心，单独诉讼中的原告比在合并程序中享有更多的自由和选择。但环境案件的一些特点使得单独诉讼在不少情况下不具有现实可行性，许多环境侵权案件涉及众多受害者、覆盖了较大的地理空间、侵害历时较长，经常会涉及复杂的专业技术问题，因果关系和损失的证明比较困难等。例如英国石油公司漏油案中的很多单独诉讼的原告(像酒店和度假村运营商、渔民、地产中介等)会发现损失证明的困难使其很难获得律师代理。要想证明自己所受到的损失，通常需要生物学家、经济学家和财产评估人等的专家证据，只有与其他受环境侵害的当事人合并起来这个案件才有经济上的可行性。从案件管理的角度上看，一对一的单独侵权诉讼也足以使法院陷入瘫痪。(14) (二)其他国家的环境私益诉讼 环境私益诉讼的难度不仅大于其他类型的诉讼，而且也远远大于环境公益诉讼。其难度主要表现在：(1)被害者往往很难证明与加害行为发生之间的因果关系；(2)每个个体受伤害的差异，赔偿金的确定难度很大，而环境公益诉讼基本上不涉及这些复杂的问题；(3)诉讼时间长，成本高。因此，在环境私益诉讼中，环境集团诉讼这种规模化的诉讼形式和律师对环境案件强有力的支持显得更为重要。即使在美国，如果集团诉讼不能被确认，原告通过其他诉讼形式赢得诉讼的可能性就很小，难度也更大。 欧盟国家集团诉讼相对落后，不少国家还没有规定集团诉讼。由于环境私益诉讼更需要集团诉讼这一诉讼形式，欧盟国家环境私益诉讼整体上比美国落后很多，环境私益诉讼案件很少，赔偿额比美国也要低很多。环境私益诉讼在法院面临的障碍，主要是证明的难度，法院也在试图帮助受害当事人降低证明的难度。根据2002年荷兰一项全面的实证研究项目所提供的数据显示，数据库里所列出的非政府组织提起的199件案件里，只有4件是民事案件，这在非政府组织向法院提起的案件里只占2%的比例，多年来这一数字基本稳定。环境民事案件的比例较低有多种原因，最主要的原因是民事案件的高成本和荷兰低廉、便捷的行政程序，在荷兰的民事法院，当事人必须聘请代理人，如果败诉的话还要支付胜诉方的诉讼费用。除了经济上的障碍，民事案件通常花费时间较长，从几个月到几年时间不等。一个值得注意的现象是在荷兰，非政府组织经常发传票威胁相关公司、企业要提起民事诉讼，这常常会导致非政府组织和相关公司、企业最后避免诉讼的谈判，可以推断这些谈判最后会让非政府组织得到一个较为满意的结果。(15)在民事案件中，个人和国家都可以就自己所受的环境损害要求赔偿，但非政府组织一般不能要求环境损害的经济赔偿，原告(包括环境组织)仅可以收回为恢复或制止环境侵害而支出的费用。 英美法系国家在环境私益诉讼方面情况有较大差异。有些国家，如加拿大，由于部分借鉴了美国环境集团诉讼的做法，环境私益诉讼比一般国家要发达一些。有些国家，如英国，其环境公益诉讼比较发达，但环境私益诉讼则困难重重。当事人认为在英国提起环境诉讼的障碍主要包括英国的败诉人支付诉讼费用规则、利用法律援助的困难再加上有限的胜诉酬金协议、缺少美国式的退出制集团诉讼制度和惩罚性赔偿金。(16)因为环境案件证明的复杂性，以及高昂的诉讼成本，英国很多涉及多数人的环境侵权索赔案件并没有走向法院，诉讼到法院的集团诉讼案件，由于对抗性过强，缺乏美国式集团诉讼有利于环境污染受害人诉讼和有助于达成和解的条件，原告群体能获得胜诉判决的案件也非常少。即使少数胜诉的案件，原被告双方都付出了极大的代价。至于印度，环境私益诉讼比环境公益诉讼要黯然很多。 从笔者目前掌握的资料看，美国之外的国家，日本的环境私益诉讼相对比较发达。这和日本与欧洲不同的发展背景和日本环境大规模侵权更为严重有很大关系。二次世界大战前，受“富国强兵”政策上的产业优先观念，日本几乎没有对产业活动加以控制并为防止公害而制定的法律，也基本上不存在对发生的损害实施恢复或救济的行之有效的法律制度。(17)二次世界大战后，日本经济的高速发展和对环境保护的轻视，导致日本出现了前所未有的环境问题，当时世界八大公害案件有四大公害案件出在日本，(18)公害所造成的严重危害使公害的治理和诉讼受到了日本公众普遍的关注。与受害人一起参与和支持环境诉讼的律师群体不断壮大，支持环境诉讼的科技人员在公害诉讼中积极协助举证，再加上二战后日本法律包括环境诉讼受美国影响较大，这些条件使日本有影响的环境集团诉讼案件和受害群体胜诉的环境侵权案件均比较多。(19) (三)美国与其他国家环境私益诉讼的差别 由于环境私益诉讼的难度很大，一个或几个原告通常缺乏足够的实力来承担提起环境私益诉讼的成本，所以，集团诉讼成为环境私益诉讼的主要形式，也是本文中环境私益诉讼的主要比较对象。笔者认为，美国与其他国家环境集团诉讼的差别主要表现在以下方面： 1.美国环境集团诉讼的规模和发达程度大于和高于其他国家。美国退出制集团诉讼使集团诉讼的规模空前膨胀，集团诉讼的规模效应增强了原告获得优质法律代理服务的能力，使得集团诉讼增加了律师期望的投资回报，从而能够吸引更富有经验、更优秀的律师和实力更雄厚的律师事务所。此外，大量的司法实践也创造出了一整套处理环境集团诉讼的科学方法。例如，环境污染案件确定集团的范围是一大难题。在美国，通常是根据集团成员距离污染源的远近来划分子集团，每一个子集团又根据集团成员情况的不同做进一步划分，这就消除了集团成员之间的差异对集团诉讼运行的影响。而绝大多数国家都是加入制集团诉讼，有些国家甚至没有集团诉讼，诉讼规模当然无法与美国相比。即使引进退出制集团诉讼的国家，由于激励机制和其他制度的差别，集团诉讼的案件数量和发达程度也无法与美国相比。 2.美国环境集团诉讼对污染者的威慑力和制裁力度远大于其他国家。美国陪审制和惩罚性赔偿金的运用，有助于认定被告环境侵权事实的成立和对被告形成威慑。在大多数国家放弃了陪审制度的时候，美国依然保持着这样一种审判制度。而在环境案件的审理中，陪审员往往更容易倾向环境污染的受害方，认定环境侵权的事实成立。从某种意义上说，陪审制有助于原告方诉求的实现，而惩罚性赔偿金的存在又成为高悬在被告头上的一把利剑。再加上前文所述的集团诉讼的规模和更富有经验、更优秀的律师和实力更雄厚的律师事务所的强力推动，都在不同程度上增大了对污染者的威慑力和制裁力度。而其他国家环境集团诉讼对污染者的威慑力和制裁力度都无法达到美国的程度。 3.美国环境集团诉讼和解的比重要大于其他国家，诉讼的难度要相对小于其他国家。和解在美国集团诉讼中的广泛运用，使许多案件避免了漫长和复杂的诉讼。环境集团诉讼对于原告来说需要克服的最大困难就是如何获得法院对集团诉讼的确认。对于被告来说，最大的胜利就是避免卷入集团诉讼，因为几乎没有单独的原告具有足够的实力承担提起环境诉讼的成本。当事人双方在集团诉讼的确认上会竭尽所能，找出各种理由来说服法官案件符合或不符合集团诉讼的条件。但集团诉讼一旦被确认，被告为了避免更大的损失，原告为了避免漫长的诉讼和侵权事实证明和认定的风险，往往都更容易接受和解。而其他国家，由于缺乏美国环境集团诉讼的威慑力，被告不到万不得已，不会做出承担责任的和解。 需要说明的是，欧盟国家尽管环境诉讼的发达程度远低于美国，但其环境保护和治理做的还是比较好的。原因在于他们高效的环境行政执法和优良的企业传统有很大关系，也与欧盟对环境问题的高度重视分不开。以德国为例，目前，德国的环境保护已经达到了比较高的水平，环境保护是德国公共政策的一个重要组成部分。德国基本法第20a条确保保护自然环境这一国家目标作为所有国家活动的指导原则。该条文规定：“出于对后代的责任，国家在宪法秩序的范围内，通过立法并依法由行政和司法机构对自然生活环境和动物予以保护。”(20) 德国环境法的执行比较严格，监督执行环境法的政府机构通常组织有序、人员齐备，因此能够比较有效地完成自己的任务。德国严格的执行文化再加上严格的许可制度，经常超出了欧盟指令的基本要求。例如多年来德国都保持着严格的行政审批和水处理标准，环保人士相信如果欧洲其他地方的标准也像德国所执行的标准一样严格的话，欧洲的环境状况会改善很多。而德国的工业界人士则认为自己在市场竞争中处于劣势，因为他们必须符合比南欧的竞争对手更加严格、成本更高的环境标准。 德国同美国一样，用命令手段来取消许可证或关闭一个工厂的方法被认为是“备而不用”的选项，实际上很少采用。这并非因为缺少法律权威，而是考虑到这样做会产生如失业、商业利益、税收等方面的严重后果。因此，通常采用一些不太激烈的措施。德国执法人员更愿意采用非正式解决、要求服从命令、行政罚款等方法，而不是通过刑事制裁或关闭工厂来解决问题。当行政官员发现某个工厂超标排放时，通常的做法是给工厂打电话询问超标排放的原因，要求工厂要更好地执行法律、法规。一般情况下这已经足以解决问题了。如果问题还没有得到解决的话，相关管理部门可能会给工厂寄去一封措辞严厉的执行信，要求工厂在一个具体时间内执行。在更严重的案件中，可能会涉及修改许可证，进行更经常的监测等。在德国，行政性罚款超过200欧元，就会公布在中央商业贸易记录上。如果罚款超过5000欧元的话，排污者的诚信度就处于危险中并可能导致工厂的停业关闭。虽然这些手段很少采用，但却具有很好的制止性效果。(21) 上述分析说明，德国严格的环境标准和行政执法，再加上企业的优良传统，在环境诉讼案件比较少的情况下，也使环境得到了较好的保护。 整体上看，美国侧重于通过环境诉讼以及事后制裁等方式来威慑环境侵权者从而达到保护环境的目的，而德国则侧重于通过严格的行政审批、行政执法等预防性措施来达到保护环境的目的。应当说，德国的做法成本更低、效果更好。 四、我国环境诉讼的制度建构 (一)我国环境诉讼制度建构的价值取向 1.我国环境诉讼应以借鉴美国环境公益和私益诉讼制度为主，借鉴印度环境公益诉讼制度为辅。世界上的环境公益诉讼和私益诉讼有多种模式，美国和印度的环境诉讼模式最有特色并有较多值得我们借鉴之处。印度与中国同属发展中国家，印度对弱势群体诉讼采取的种种变通措施和特殊政策，使保护弱势群体的环境公益诉讼制度得以顺利运行，许多经验值得借鉴。但整体上看，印度环境诉讼不能实现遏制大规模环境侵权的目标，印度不仅私益环境诉讼运行困难，即使许多人推崇的司法能动主义的环境公益诉讼，取得的效果亦非常有限。美国不仅环境公益诉讼和私益诉讼效果显著，对环境侵权者制裁力度很大，而且在环境诉讼中有许多先进、科学的方法，更值得我们借鉴。 2.我国环境诉讼的制度建构应将大幅提高法官审判环境案件的能力放在重要位置上。在法院人财物省级统管方案落实的同时，要提高环境诉讼的级别管辖，设立专门的环境诉讼法庭、遴选专业的环境法官，对环境法官赋予更多的权力和制裁手段，从而大幅度提高法官审判环境案件的能力，真正解决诉讼这一遏制环境大规模侵权的重要手段在我国作用极其有限的问题。 3.我国环境诉讼制度建构应将重点放在预防和制止环境侵权，保障各类环境诉讼的顺利运行上。环境保护的一个重要方式是预防为主，在立法上，除加强行政机关的审批、监管等制度建设外，法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全造成严重后果时就允许公民、社会团体和有关国家机关采用多种手段，阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。特别是对大型工程项目的论证和审批要增加透明度，并预留出司法监督和救济的必要时间。此外，解决环境诉讼难，保障环境诉讼的顺利运行应当是相当长的一段时间内环境诉讼制度建构的重心所在。 (二)保障我国环境诉讼正常运行的制度建构 1.环境诉讼审判法庭的制度建构 近年来，我国环境纠纷增长率很高，但环境诉讼案件数量并未出现相应的增长，(22)环境案件整体审判的效果不佳。(23)形成这种情况的原因是多方面的，环境审判组织不能适应环境审判的要求是其中的主要原因之一。成立专门的环境审判庭来克服环境诉讼障碍，是国际上许多国家的通行做法。我国司法机关目前还不能做到依法独立行使职权，在级别较高的法院设立专门的环境审判法庭就显得更为必要。我国应当提高环境案件的级别管辖，在中级以上人民法院设立环境审判庭，统一审理辖区内环境纠纷案件。 中级以上人民法院设立专门环境法庭的理由在于：首先，环境案件专业性强，需要遴选和培养一批专业化的法官队伍。目前我国审理环境纠纷的法官大多数环境专业知识欠缺，习惯用处理一般民事案件的方式来处理环境案件。对被告人的制裁主要局限于停止侵害、损害赔偿等传统方式。对公共利益考量，环境损害的修复、预防等方式很少运用，不能实现环境案件审判的价值目标；其次，环境案件与普通案件的审理方式相比有较大的区别。普通案件审理强调法官的被动性、中立性。而环境案件的审理法官需要发挥一定的主观能动性。虽然我们不可能像印度的法官那样过度的发挥司法能动性，但适当的借鉴印度法官的做法在环境案件的审理中是非常必要的。特别是贫困落后地区的环境诉讼，法官能动性的发挥就显得更为重要，没有法官能动性的发挥，许多环境诉讼可能根本就无法进行；再次，与传统审判分工较细不同，环境审判可能会同时涉及环境民事诉讼、环境行政诉讼和环境刑事诉讼，这些案件在一个审判庭集中处理有助于提高诉讼效率，更好地确认相关组织和个人的民事、行政和刑事责任；最后，提高环境案件的级别管辖，有助于排除地方保护主义，提高环境案件审理的公正度。长期以来，我国的环境案件基本上都是在被告所在地的基层法院审理。由于环境诉讼案件往往涉及地方利税大户，给受害人诉讼权利的行使和案件的公正处理带来了很多困难，提高环境案件的级别管辖和审判庭的权威性和专业性对解决上述问题无疑具有重要作用。 2.围绕解决环境诉讼难问题的制度建构 我国2012年修改的民事诉讼法确立了公益诉讼制度，而且重心是群众关注度较高的环境公益诉讼和消费者权益保护两大方面。尽管2013年我国的公益诉讼制度已正式实施，但由于立法的规定比较原则，司法解释和保障这些制度实施的一些配套制度尚未出台，公益诉讼很大程度上仍停留在法律规定层面。我国的加入制集团诉讼尽管已确立20多年，但运行效果不佳，成功的案例少之又少。如何构建我国的环境诉讼制度，使其能够正常运行，真正付诸实施，在遏制我国大规模环境侵权中发挥其应有的作用，仍然是摆在我们面前的一个重大课题。 在这方面，世界上影响较大的美国的环境诉讼和印度的环境公益诉讼都有不少值得我们借鉴之处。美国在环境公益诉讼和私益诉讼方面都有丰富的经验值得我们借鉴。例如，司法权与行政权在处理环境纠纷中的关系，集团成员的通知、子集团的划分，专家证人作用的发挥，环境诉讼的和解，赔偿款的分配等等。 由于中国与印度同为发展中大国，人口众多，贫困人口比重较大，同时两国面临着共同的经济发展和环境保护的艰难抉择，因此，印度的经验也值得我们关注。为了让我国普通公民能够接近环境司法，真正解决环境诉讼难的问题，需要借鉴印度的经验，结合中国的国情，在起诉的门槛、诉讼费用的收取、举证的负担和证明的要求等方面为环境诉讼的顺利运行创造条件，并将其推广到适合的私益诉讼中。同时，我国还可以考虑设立环境诉讼基金会，为环境诉讼提供更有力的支持。关于资金的来源，政府财政的资助和环境公益诉讼胜诉后污染企业的赔偿金是主要来源，企业和个人的捐赠也是一种重要补充。此外，由于环境诉讼的复杂性和对专家证人的特殊需求，在我国环保部和各省、自治区和直辖市的环保局建立环境诉讼专家证人库，从而发挥专家证人在环境诉讼中的作用也是非常必要的。 (三)我国环境公益诉讼的制度建构 环境公益诉讼的制度建构涉及多方面的问题，这里，仅就理论与实务界关注较少或尚未关注的笔者认为比较重要的三个方面谈些设想。 1.培育能够担负起公益诉讼重任的环保组织。比起个人的力量，团体在对抗行政机关和环境违法企业的能力、社会影响等方面都有很多优势，是许多国家提起环境公益诉讼的主要力量。由于我国的环保团体与国外相比还不够成熟，因此，培育成熟的环保团体特别是培育民间的环保团体，是我国环境公益诉讼能够正常运行的基础条件。 关于能够被赋予诉权的环保团体的条件，2013年4月24日刚刚修订的《环保法》作出了规定：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织，可以向人民法院提起诉讼”。据专家测算，目前国内符合上述条件的社会组织有300家左右。(24)这些环保团体的诉讼能力目前还不太清楚。笔者认为，为了鼓励民间有志于投身环保公益诉讼事业团体的涌现，在我国环境公益诉讼启动的初期，对能够被赋予诉权的环保团体的标准应适当放宽，必要时可以赋予一定时间的试运行期。如果对环保团体起诉资格的认可条件过于苛刻，就会影响到有志于从事该事业人士的积极性。 此外，对环保团体在环保公益诉讼中取得的成就应给予表彰和必要奖励，甚至可以作为提供经费支持的依据。对环保团体在公益诉讼中存在的问题要及时纠正，并加强研究，在条件成熟时将对环保团体的激励机制和监督机制上升为法律，从而为环保组织的规范管理创造条件。 2.构建环境行政公益诉讼制度，促进我国行政机关依法行政。环境行政公益诉讼主要包括两种类型：一种是环保组织以行政机关的具体环境行政行为损害环境公共利益为由，向法院提起司法审查之诉。这是欧洲国家环境公益诉讼的主要形式，通常是由行政法院专属管辖，一审终审。在美国，司法审查之诉则是由普通法院管辖，适用多审级制度。我国建设项目缺乏深入论证，仓促上马的情况并不鲜见，有些项目完工后对周围的居民造成了严重影响，引发了许多矛盾。有些则对风景名胜区或对生态环境造成了破坏，借鉴德国等国的经验，增设这方面的司法审查制度非常必要。至于审级制度，由于我国没有专门的行政法院，从对当事人诉权救济的充分性角度来看，适用通常案件的二审终审可能更为妥当。至于对工程项目建设的影响，可以通过加快案件审理进度的方式来解决。 另一种是监督行政机关履职的环境公益诉讼制度，这是美国公民诉讼的一种主要形式。由于受地方经济优先发展或环境保护阶段论等观念和现实的影响，我国工业化过程中行政机关对一般的环境侵权视而不见不作为的情况普遍存在。因此，借鉴美国的经验，确立监督行政机关履职的环境公益诉讼制度，对于遏制大规模环境侵权，监督行政机关依法行政有重要意义。 为防止诉讼权利的滥用给法院造成过重的负担，对公民提起公益诉讼前先行就造成公共利益受损的行为向有关机关检举、揭发、控告，请求有关行政主管机关进行纠正的前置程序非常重要。一定期间内行政机关不作为或违法行为得不到制止时，公民才可以向法院提起公益诉讼。 3.拓宽环境公益诉讼的范围，通过环境公益诉讼促进我国落后的经济增长方式的转变。《中国日报》英文版2010年4月6日报道：每年中国消耗全球一半的钢铁和水泥用于建筑业，产生了巨大建筑废物，现在政府号召房地产开发企业提高建筑质量，将目前30年的建筑平均寿命延长至100年。很显然，如此短命的建筑将每年产生数以亿计的建筑垃圾，给中国，乃至世界带来巨大的环境威胁。(25)不仅仅是房地产企业，我国建筑质量低劣是一个普遍存在的问题，也是导致我国环境污染严重的主要原因之一。我们在日常生活中随处可以看到，刚刚修好的道路又在修补已经不是什么新鲜事，许多道路从通车那一天起从未停止过修补。房屋不断地拆迁，道路不断地修补，整个城市一年四季都处于基本建设中已经成为我们国家的一种常态而在发达国家很少会看到这种景象。这不仅浪费了大量的人力和物力，也浪费了国家有限的资源、严重破坏了环境。这种落后的发展方式不改变，污染严重的水泥、钢铁等大小企业就会遍布中国大地，我国的环境污染从根本上得到改观也是一句空话。但迄今为止，我们在治理环境中并未将其放在重要的位置，对此所产生的恶果也认识不足。笔者认为，国家不能仅限于号召，而是应当尽快大幅度提高各类建筑物标准，并将其真正落在实处。各类建筑物在使用期内出现质量问题需要维修，必须向主管机关申报并说明原因。主管机关有义务对维修的原因进行审查，并向社会公布。如果涉及人为原因，供货、施工、质检、验收等相关人员应承担相应责任。涉及腐败问题要一查到底，以斩断一些党政官员热衷于插手建筑工程招投标的手。如果主管机关没有处理或处理不力，检察机关、公益团体可以介入，直至提起公益诉讼，通过司法审查确定相关人的责任。 (四)我国环境私益诉讼的制度建构 由于原告单独或共同提起环境私益诉讼的情况困难更多，在美国、日本等环境私益诉讼比较发达的国家，集团诉讼是环境私益诉讼制度建构的重点。我国地域辽阔，人口众多，单一或共同诉讼同样重要，(26)国家应通过多种方式，为各类环境私益诉讼正常运行创造条件： 1.将部分支持环境公益诉讼的政策移植到环境私益诉讼中，为我国环境领域中单一诉讼、共同诉讼和集团诉讼的正常运行创造条件。从国际上来看，许多国家对环境公益诉讼都有不同方式的倾斜政策。(27)我国幅员辽阔，农村人口众多，将环境私益诉讼主要寄托在集团诉讼上会严重影响到私益诉讼对环境侵权的遏制效果。为单一、共同环境诉讼的正常运行创造条件，对于及时发现和制止环境侵权，用比较小的成本解决环境纠纷，具有重要意义。在处理此类案件时法官要发挥主观能动性，尽量为当事人的环境维权创造条件。即使是环境集团诉讼，在现阶段也需要给予一定的扶持。这种对一方当事人倾斜的司法政策，实际上是为了使当事人双方真正能够实现平等对抗。待我们推动环境集团诉讼的律师群体成熟、壮大了，有了与被告平等对抗的能力，再逐步取消这种倾斜的司法政策。当然，这里是从整体上来讲的，具体案件还要根据原被告双方的力量对比采用不同的方式来处理。 2.建立有利于律师代理环境私益诉讼的激励机制。环境集团诉讼由于涉及对个体的赔偿，比环境公益诉讼案件专业难度更大、确认侵权责任更难并由此导致律师代理的成本、风险增加，法院审理难度加大等问题。建立有利于律师代理环境诉讼的律师收费标准制度，提高律师参与环境集团诉讼案件的积极性，减少律师参与环境集团诉讼的投入和风险，是推动环境集团诉讼顺利运行的重要步骤和环节。 从国外来看，美国和日本的环境集团诉讼运行的比较好，应当是借鉴的重点。在美国和日本的集团诉讼中，美国主要靠激励机制来提高律师代理集团诉讼案件的积极性。从司法实践来看，美国代理集团诉讼案件的律师事务所通常都是实力非常雄厚的，他们有实力投入和承担风险。与美国不同，日本律师参与环境集团诉讼主要是作为一项公益事业。在日本，公害案件通常是推选当地德高望重的老年律师为原告辩护团团长，对公害受害的救济和根除负有热情的中青年律师组成辩护团的方式。诉讼所需费用主要通过向法院申请诉讼救助，向支持诉讼的团体和个人呼吁捐款甚至自掏腰包来解决。近年来，在日本全国各地先后设立了对提起和维持环境诉讼所需费用提供信贷支持和援助的公共基金和私人基金，在初期提起公害诉讼时所出现的围绕着费用负担的困难状况已经得到了相当程度的改善。(28)上述美国和日本的不同方式我们都是可以尝试的。 3.建构有助于和解的环境集团诉讼制度。美国环境集团诉讼案件绝大部分是通过和解最终得以解决的，这也是美国环境集团诉讼比其他国家相对容易的原因之一。因为环境集团诉讼和解对于原被告双方避开冗长、复杂、高成本的诉讼以及诉讼风险均有重要价值。鉴于此，一方面我们在建构环境诉讼制度时应当鼓励和解、促进和解，尽量为和解的实现创造一定的条件。但另一方面，考虑到集团诉讼自身的特殊性决定了它的和解程序不同于一般和解程序。借鉴美国经验，集团诉讼的和解，除应通知全体成员，并给予其他成员提出异议的机会外，法官对和解协议还必须进行认真审查，以确保未直接参加诉讼的集团诉讼成员的利益得到充分的保障。 4.增设退出制环境集团诉讼制度。通常情况下，退出制和加入制集团诉讼所带来的原告集团规模差别非常之大(前者的规模能达到后者的几十倍、甚至上百倍)，但在大多数环境集团诉讼案件中，两者的差别并不太大，两种集团诉讼原告人的地域范围也都相对集中，这在美国公布的环境集团诉讼案件中看得比较清楚。美国证券等类型的集团诉讼案件原告群体在几万甚至几十万人的并不鲜见，但在环境集团诉讼案件中，原告集团大多在几百人和几千人之间。如果我国在环境诉讼中增设退出制集团诉讼，对节约诉讼成本和司法资源，法律适用的统一，集团诉讼和解的形成，美国集团诉讼中许多成熟技术的借鉴均有重要意义。 上述环境公益和私益诉讼的正常运行，需要国家政策的支持和财政上一定的资金投入。但这种资金的投入数量极其有限，与国家和地方政府在环境治理上投入资金相比微不足道。此外，还可以通过其他渠道进行分流。(29)通过这些制度建设和资金支持，若能推动我国环境诉讼的正常运行，其在遏制环境大规模侵权和改善环境方面发挥的作用将难以估量。 |
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注释: ①美国的公民诉讼是维护公民环境权益方面的重要制度，而环境权益是最典型的公共利益，因此，公民诉讼实际上就是一种公益诉讼，只是称谓不同。 ②1970年美国《清净空气法》中特别加入公民诉讼条款，赋予民众藉助联邦法院督促执法的权利。自从《清洁空气法》确立公民诉讼条款后，1972年的《海洋倾废法和噪声控制法》、1973年的《濒危物种法》、1976的《安全饮用水法和资源保护与恢复法》、1977年的《有毒物质控制法》等环境保护法律均对公民诉讼作了规定。 ③李静云：《美国的环境公益诉讼》，《中国环境报》2013年7月4日，第3版。 ④Albert Marseille & Jan Jans,The Role of NGO's in Environmental Litigation against Public Authorities:Some Observations on Judicial Review and Access to Court in the Netherlands,http://ssrn.com/arbtract=16677819，2014年10月5日访问。 ⑤齐玎：《荷兰自然与环境基金会等环保NGO诉荷兰政府环境公益诉讼案》，转引自杨严炎等：《外国环境公益诉讼和集团诉讼案例评析》，法律出版社2014年版，第58-59页。 ⑥Budua Mukti Morcha V.Union of India,A.L.R.1984 S.C.802. ⑦AIR 1982 SC 1473. ⑧Friends of the Earth,Inc.V.Laidlaw Environmental Services(TOC),Inc.149 F.3d 303(1998) ⑨汪劲：《环境正义：丧钟为谁而鸣》，北京大学出版社2006年版，第86-87页。 ⑩Friends of the Earth,Inc.V.Laidlaw Environmental Services(TOC),Inc.528 U.S.167,120 S.Ct.693U.S.,2000. (11)818 F.2d 145(2d Cir.1987),cert.denied,484 U.S.1004(1988).855 F.2d 1188(6th Cir.1988). (12)Pruitt V.Allied Chemical Corp,85 F.R.D.100,28 Fed.R.Serv.2d 903(E.D.Va 1980); O Connor V.Boeing North American,Inc.,184 F.R.D.311(C.D.Cal.1998). (13)O'Connor V.Boeing North American,Inc.,184 F.R.D.311,333(C.D.Cal.1998). (14)Parens patriae litigation to redress societal damages from the BP oil spill:the latest stage in the evolution of crimtorts,UCLA J.Envtl.L.& Poly 29:45. (15)Louis J.Kotze,The role of the judiciary in environmental governance.Netherlands:Kluwer law international,2009:66-67. (16)Giedre Kaminskaite-Salters,Constructing a private climate change lawsuit under English law,Netherlands:Kluwer law international,2010:35-45. (17)日本律师协会主编：《日本环境诉讼典型案例与评析》，皇甫景山译，中国政法大学出版社2011年版，第2-3页。 (18)指日本四日市哮喘事件，日本爱知县米糠油事件，日本熊本县水俣病事件、日本富山县骨痛病事件。 (19)例如，仅在日本律师协会主编，皇甫景山翻译的《日本环境诉讼典型案例与评析》一书后的附录中，就通过表格的形式列出了几十个日本公害审判中的著名案件。 (20)Norbert Wimmer(ed.),Business Laws of Germany § 16:61,2012. (21)Richard L Williamson Jr.,Monika Bhm Dirty Water:Lessons For Comparative Public Law And International Governance From Waste water Regulation In The United States And Germany[J],Envtl.1.Rep.News & Analysis 10:237. (22)2012年10月26日，在全国人大专题讲座上，中国环境科学学会副理事长杨朝飞称：自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。2005年以来，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起。“十一五”期间，环境信访30多万件，行政复议2614件，而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件。据调查，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。http://www.bjnews.com.cn/2012/10/28/230105.html，2015年3月20日访问。 (23)从吕忠梅教授课题组对环境侵权案件调研的情况来看，环境司法对环境侵权的救济与理想状态差距较大，课题组调研的上千份裁判文书中，对生态保护等公共利益的诉求基本上未能得到直接救济，“恢复原状”的判决屈指可数。参见吕忠梅等：《理想与现实：中国环境侵权纠纷现状及救济机制构建》，法律出版社2011年版，第46-47页。 (24)《新环保法亮点：300余家社会组织可提环保公益诉讼》，http://news.china.com.cn/2014-04/25/content32200980.htm，2014年10月25日访问。 (25)《中国建筑平均寿命低》，http://www.chinadaily.com.cn/zgrbjx/2010-04/06/content_9687318.htm，2014年10月6日访问。 (26)从对我国环境诉讼调研情况看，原告仅为一人比重为75.4%，两人以上(不含代表人诉讼)比重为17%，代表人的原告仅为7.6%。转引自前引(23)，吕忠梅等书，第18页。 (27)例如，为了鼓励公众参与公民诉讼、监督执法，美国《清洁水法》规定，法院对根据公民诉讼条款提起的诉讼作出判决时，可以裁定由占优势的当事人承担诉讼费用(包括律师和专家证人的合理费用)。根据该规定，本来应当由原告承担的诉讼费用，法院也可以判决由被告承担。这样就大大减轻了原告的负担。 (28)前引(17)，日本律师协会主编书，第18-20页。 (29)资金的投入主要涉及能够担负起公益诉讼重任的环保组织的培育和环境诉讼费用的缓、减、免两个方面。前者，在环保组织开始运行的初期，国家或有关政府部门可以借鉴德国的经验，根据其公益诉讼方面业绩予以一定的资金支持。但开始运行一段时间后，其胜诉所得赔偿金扣除必要费用和奖励费用后，可以适当借鉴美国的经验，建立统一的基金管理和使用这些费用。后者，如果起诉人胜诉，可以向败诉方追缴。如果起诉人败诉，法院要视具体情况，予以必要的减或免。 |
| 文章来源：《当代法学》2015年第5期 |
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