水污染防治,用好公益诉讼这把“剑”
专家建议完善立法与严格执法并重,检察机关应该更加积极作为
姚雯/漫画
水利部近日公布消息,我国浅层地下水水质较差,超八成为不适合人类饮用的IV类、V类水,引发公众对水资源安全高度关注。我国水环境质量到底如何?防治水污染,保障水安全,立法上要作出哪些修改?执法和监督上要作出哪些改变和努力,检察机关应该如何积极作为,才能让法律更“管用”,让防治更有效?
现实:水环境质量“不容乐观”
水利部最近公开的2016年1月《地下水动态月报》显示,全国浅层地下水水质普遍较差,2015年对分布于松辽平原、黄淮海平原、江汉平原等地的2103眼地下水水井进行的监测结果显示:IV类水691个,占32.9%;V类水994个,占47.3%,两者合计占比为80.2%。
据悉,IV类水已经不适合人类饮用,V类水污染就更加严重。这也意味着,超八成浅层地下水遭受污染威胁。
消息经媒体报道后,引起公众广泛关注。水利部随后紧急召开新闻通气会称:超过80%浅层地下水为IV类、V类水,并不代表整个地下水“不适合人类饮用”,因为居民地下饮用水源主要是深层地下水,而深层地下水目前总体来看水质良好。尽管饮用水能保证安全,但浅层地下水的状况仍令人揪心。
其实不只地下水,两年前,地表水也因污染问题备受关注——“我国地表水中含有68种抗生素,另有90种非抗生素类医药成分被检出……”上述结论是由华东理工大学、同济大学和清华大学的研究团队共同完成的,相关论文刊登在2014年第9期《科学通报》上。
去年5月至6月,全国人大常委会组织开展了水污染防治法实施情况检查。从执法检查情况看,我国水环境质量不容乐观,2014年,全国地表水国控断面中劣V类水质断面比例9.2%,基本丧失水体使用功能;24.6%的重点湖泊呈富营养状态,不少流经城镇的河流沟渠黑臭;部分地区地下水污染较重。
立法:应由治为主转为防为主
今年全国两会期间,长期致力于环境资源法研究的全国人大代表、政协第十二届全国委员会社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅提交了一份关于修改水污染防治法的议案。在她看来,水污染防治法1984年颁布后历经了1996年、2008年两次修改,都没有摆脱“以污染防治为主、以环保部门为主、以城市为主”的思路,没有把水生态安全、公众健康、管理体制、城乡一体等当前最该解决的问题作为修法重点。
她提出,要建立政府、社会、公众等多方参与的水环境治理体系。通过信息公开、公众参与制度,建立、健全公众利益表达、利益协调、利益保护机制,引导多元主体依法行使权利、表达诉求、解决纠纷,在全社会范围内形成水污染治理合力。
在接受本报记者采访时,吕忠梅强调,水污染防治法修订一定要贯彻“保障水生态安全”理念、优质水体优先保护理念。“要由治为主转为防为主,这一理念必须树立起来,相关制度安排都要围绕这一理念设计。”
在具体的制度设计中,她提出了“十个结合”的立法思路,即推动绿色发展方式、生活方式与应对水污染相结合,风险预防与事后治理相结合,流域管理与区域管理相结合,城市与乡村相结合,水质与水量相结合,水污染治理与水生态保护相结合,政府管理与社会公众治理相结合,有形之手与无形之手相结合,污染者责任与监管者责任相结合,严格执法与强化司法相结合。
全国人大常委会在去年组织开展的执法检查中,也收集到类似意见和建议,包括法律修订的立法思路要明确以改善水环境质量为核心;完善流域水环境保护目标责任制和考核评价制度,明确地方政府的环保责任,强化对地方政府、有关部门及其负责人的考核;强化企业治污主体责任,加大对违法企业及相关责任人的惩处力度;明确公民参与水污染防治的权利和义务。
据悉,全国人大常委会已将修改水污染防治法列入五年立法规划。前不久,全国人大环资委也明确表示,促进尽早将水污染防治法修改草案提请全国人大常委会审议。
监管:水污染问责要“问”对人
保护水环境,全社会都有责任。我国水污染防治法规定,县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构,在各自的职责范围内,对有关水污染防治实施监督管理。任何单位和个人都有义务保护水环境,并有权对污染损害水环境的行为进行检举。
谈到水污染责任追究,全国人大代表、湖北得伟君尚律师事务所首席执行合伙人蔡学恩接受本报记者采访时表示,水污染多是人为破坏因素造成的。目前无法有效制止,既与相关法律规定不科学导致违法成本低有关,又与执法部门不严格执法有关。因此,他建议检察机关积极主动作为,对由于行政部门不作为或者故意疏忽、放纵违法行为的,要严格追责。同时,扩大检察建议书的适用范围,直接发送到地方行政首长,“这比环保约谈机制有效得多。”另外,他强调,在保障水环境安全中,检察机关要用好公益诉讼这把“利剑”。
去年7月,十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。据悉,截至目前,全国检察机关已就水污染问题提起多起行政、民事公益诉讼,社会反响良好。
吕忠梅也表达了类似观点。她提出,水污染问题的频发固然与污染者的排污行为直接相关,但一些政府及其相关职能部门的决策失误、履责不力问题,也需要有针对性地予以解决。她建议检察机关进一步发挥职能作用,除了依法加大刑事打击力度,在职务犯罪查办和预防方面,要重点发力。
“乱决策、不作为、监管失职,这些情况是存在的。这里要强调的是,环保部门是法律授权的环境保护监管部门,其他部门比如农业、国土、发改委等部门都要承担保护环境的责任。水环境保护、水污染防治不是环保部门一家的事,各部门要按照法律规定各负其责。有权必有责,不要水环境一出事就只找环保部门,地方政府应承担什么责任、政府各部门应该承担什么责任,要分清楚。”她举例说,如果地方政府决策某个大项目上马,出了事只让环保部门担责,这是不公平的。
吕忠梅反复提醒,水污染事件问责要问对人,这一点非常重要。“否则,会导致负面效应,达不到法律执行的目标。”
另外,在提起公益诉讼方面,她希望检察机关及时总结经验。“目前检察机关把公益诉讼的重点放在环境资源保护和食药安全方面,这是对的。但试点过程中也面临着法律适用、诉讼程序等方面的问题,比如,检察机关提起公益诉讼的审判模式是否有所不同?行政行为造成的生态侵害如何认定和追究责任,检察机关提起民事公益诉讼和环保团体提起公益诉讼有什么不同,等等。怎么破解?建议通过个案推进,把问题理清楚,能解决的及时解决。”
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检察机关如何提起公益诉讼
根据最高检发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的规定,民事公益诉讼的案件范围为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。行政公益诉讼的案件范围为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。
在民事公益诉讼中,检察机关可以向人民法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求。在行政公益诉讼中,检察机关可以向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。
公益诉讼设置了诉前程序。在提起民事公益诉讼之前,检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。
经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,或者行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起民事公益诉讼或行政公益诉讼。
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