发布时间：2016-05-07      来源: 法治蓝皮书    点击: 次

2016年《法治蓝皮书》发布了《2015年环境公益诉讼司法实践》一文。报告指出，2015年注定是中国环境司法发展历程中具有里程碑意义的一年，新修订的《环境保护法》自1月1日起正式实施，这部被称为“有牙齿”的环保法因有了“环境公益诉讼”和“按日计罚”等利器而备受业界和学界期待，环境公益诉讼的司法实践效果如何，有什么成效和不足，值得回顾和总结。

报告所关注的环境公益诉讼是指环境民事公益诉讼，其主要法律依据是2013年1月1日起实施的新修改的《民事诉讼法》、2015年1月1日起实施的新《环境保护法》、2015年1月7日颁布实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以及2015年7月2日最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。

报告所采集样本为2015年1月1日新《环境保护法》实施至2015年12月1日法院立案的环境公益诉讼案件。通过公开渠道，报告采集到36起环境公益诉讼案件。样本主要来自于绿发会提供的材料、中华环保联合会材料、环保公益组织自然之友网站（http://www.fon.org.cn）等环保公益组织官方网站、中国裁判文书网（http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/）、各级法院公开信息，以及人民网、《法制日报》等媒体的公开新闻报道。

36起环境公益诉讼案件分布于17个省、自治区和直辖市，其中，贵州省的环境公益诉讼案件最多，有7件，占19.44%；其次为江苏与山东各5件，各占13.89%；福建4件，占11.11%；甘肃、辽宁各2件，各占5.56%；宁夏、四川、重庆、内蒙古、湖南、天津、北京、安徽、浙江、广东、海南各1件，各占2.78%。

从东西区域分布上，2015年中国环境公益诉讼主要发生在西部、东部，中部和东北较少。2015年，在36起环境公益诉讼案件中，有13起发生在西部（内蒙古1起、甘肃2起、宁夏1起、贵州7起、四川1起、重庆1起），占36.11%；有19起发生在东部（北京1起、天津1起、山东5起、江苏5起、浙江1起、福建4起、广东1起、海南1起），占52.78%；中部和东北地区（湖南1起、安徽1起、辽宁2起）发生了4起，占11.11%。中国环境公益诉讼地图在一定程度上表明，相对于中部和东北地区，生态较好的西部和经济较为发达的东部对环境公益诉讼的重视程度较高。

 

环境公益诉讼在东部地区的分布，比在西部地区更为广泛。统计结果显示，西部六省市区的13起环境公益诉讼案件分布较为集中，贵州省占一半以上，这与贵州地区复杂的森林、水文等生态特点及对生态环境的重视密不可分。相比之下，东部八省份的环境公益诉讼案件除总体数量与省份数量高于西部外，案件的地区分布也更为均匀，山东、江苏、福建三省均有4起以上环境公益诉讼案件。以上对比可以从一定程度上反映出东部地区对于环境公益诉讼的重视程度与实践数量领先于中西部地区。

 

2015年，中国环境公益诉讼案件多由公益性环保组织提起。在36起环境公益诉讼中，有35起是由11家公益性环保组织提起的，占97.22%；剩下的1起由行政单位提起。

 

在2015年的36起环境公益诉讼案件中，被告包括企业、自然人、事业单位等多种类型，既有单一被告也有共同被告，其中企业为被告的主要类型。36起案件中，企业被诉案件为30起，占36起环境公益诉讼案件的83.33%，其中包含单独被诉25起，共同被诉5起（见表2、图2）。自然人被诉案件为9起，包含共同被诉3起。企业与自然人共同被诉的“中华环保联合会诉新安化工下属建德化工二厂等六被告环境污染案”“中华环保联合会诉东营市津瑞联电子材料公司、李国强环境污染案”和“中华环保联合会诉山东海科化工集团有限公司、王某等环境污染责任纠纷案”中，被诉的自然人均为帮助企业非法处理污染物的人员均由中华环保联合会提起诉讼。

除了企业与自然人被告外，2015年的环境公益诉讼案件中被告也出现了两家具有公共事业管理职能的单位。“绿发会诉七里海保护区建设管理委员会、七里海文化旅游公司环境污染纠纷案”中，绿发会认为，七里海保护区建设管理委员会作为国家级自然保护区的管理机构在工程建设、旅游开发过程中没有遵守国家有关法律法规的规定，对保护区的生态环境和动植物资源造成了危险和一定程度的破坏，将其列为被告。在另一起“绿发会诉福建鼎信公司、福建环境科学研究院等海洋生态污染案”中，原告认为福建环境科学研究院应对另外两名被告严重污染海洋环境负连带责任。将具有公共事业管理职能的单位作为环境公益诉讼案件的被告，有利于督促相关单位、部门依法履行职责；同时，由于一些公共事业单位牵涉到行政审批、管理等事项，将相关公共事业管理单位作为被告，也反映了环境诉讼民事、行政交叉的特征。该两起案件均由绿发会提起诉讼。

环境公益诉讼制度施行一年来，司法实践展现如下显著特点。

第一，从环境公益诉讼的案件数量来看，虽然中国环境污染侵害事件时有发生，但是真正诉诸司法救济渠道的环境民事公益诉讼案件数量很少，许多地方的环境保护审判庭甚至出现了“无案可审”的情况。其中一个重要的原因是环境公益诉讼的时间、金钱和人力资源成本过高，真正有能力、有意愿提起公益诉讼的社会组织少之又少。许多小型的地方性环境公益社会组织虽然有“公益”的意愿，但是由于缺乏必要的专业水准，没有足够的技术和经济能力来开展有效的调查、取证并提起诉讼，在实践中往往被环境公益诉讼的隐形门槛挡住。如何真正使环境公益诉讼变成保护环境的利器，如何鼓励和支持社会公益组织积极参与进来，还有待进一步从制度和实践操作上进行完善。

第二，从案件发生的地域来看，案件并非均衡分布，环境公益诉讼在中国东部和西部的数量，远高于中部，尤其是贵州省的环境公益诉讼案件数量远超其他省份。环境公益诉讼案的地域相对集中情况在一定程度上反映了不同地区的公众环境保护意识、当地环境公益社会组织的活跃程度、地方政府对环境保护的重视程度和当地环境保护司法资源的完备程度的地区差异性。另外一个值得关注的情况是，环境案件常常呈现出跨区域性的特点，如何、进一步发挥跨区法院不受行政区划限制、不容易受地方政府保护主义影响的优势来推进跨区域环境公益诉讼案件的审理，是一个值得探讨的问题。

第三，从环境民事公益诉讼的原告来看，虽然符合法律规定、具有环境民事公益诉讼主体资格的社会组织有700多家，但是真正提起诉讼的环保公益组织的数量非常有限，并且集中于几家规模较大的环境保护组织。中华环保联合会和绿发会两家全国性公益组织起诉的案件分别为10件、9件，二者之和占案件总数的52.8%。还需要指出的是，虽然检察机关已经被赋予提起环境公益诉讼的主体资格，但在《改革试点方案》公布之后至2015年12月初，还没有一起检察机关提起的环境公益诉讼（在本报告数据检索期间之外，即2015年12月后，中国已出现检察机关提起公益诉讼的案例，本报告未做统计，留待下一年度分析）。检察机关应该以何种合适的方式在中国环境公益诉讼制度中发挥作用还值得进一步深入探讨。鉴于环境公益诉讼案件本身的复杂性、广泛性和社会影响性，以及该类案件在取证、调查和诉讼过程的专业性要求高的特点，检察机关因其高度的专业性和具有与行政机关相抗衡的诉讼能力的机构优势，对于推进中国的环境公益诉讼司法实践有重要意义。但是一些专家担心，检察机关作为法律监督机关，承担“公益诉讼人”的角色可能会“名不正言不顺”，在角色定位上会出现混乱。在《改革试点方案》的两年公益诉讼试点期结束后，检察机关是否应该被正式赋予提起环境公益诉讼的主体资格就成了亟须探讨的关键问题。

第四，从环境公益诉讼的被告来看，在2015年的36起环境公益诉讼案件中，被告包括企业、自然人、事业单位等多种类型，既有单一被告也有共同被告，其中企业为被起诉的主要类型。值得关注的是，虽然在新《环境保护法》实施前有贵州省毕节市金沙县检察院起诉环保局这样有影响力的环境公益诉讼案件，但在新《环境保护法》实施以后就没有把行政机关作为被告的案件，这与新《环境保护法》第58条没有把行政机关列入被告范围的法律规定有关。当然，2015年7月最高人民检察院发布的《改革试点方案》赋予了检察机关起诉行政机关的行政公益诉讼主体资格，但是社会组织仍然无法依据现有法律法规来对行政机关提起诉讼。中国的环境行政公益诉讼制度该如何推进，如何更好地对地方行政机关的环保履责监督和相关问责作出公益诉讼制度上的安排，无疑是下一阶段理论界和实务界需要重点关注的问题。

第五，从两例已经有审判结果的案件可以看到，环境公益诉讼案件还会涉及生态修复赔偿金的问题，而新《环境保护法》对于生态修复费用的事项并未明确说明，公益诉讼赔偿金的归属和管理就成为另一个司法实践难题。当前，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条对生态环境修复费用作了初步说明，但是对于修复费用归谁管理和如何对该费用的使用进行监督等问题，司法解释并未明确说明。一些专家建议可以由第三方机构负责监管生态环境修复费用，以确保这些赔偿金真正用于环境修复。但是什么样的第三方机构是合适的监管机构，政府和公众又如何监督这些机构的资金使用情况，都是亟待解决的环境公益诉讼司法实践难题。

 

（详细内容请参阅2016年《法治蓝皮书》，社科文献出版社2016年3月）