最高人民法院近日发布《关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》,自2015年3月15日起施行。

“该司法解释通过严格规范指令再审和再审发回重审的标准,来解决指令再审和再审发回重审的‘任性’问题,确保再审程序充分发挥依法纠错功能,及时有效维护当事人合法权益。”最高法审判监督庭负责人介绍说。

据统计,近年来,对民事申请再审案件启动再审的方式中,指令再审的比例逐年升高,从2007年的20%左右上升到2013年的60%左右,而改判比例却从33%下降到23%。再审发回重审的比例从5%上升到15%以上,有的法院甚至超过50%,而过半发回重审案件裁判结果与原先相同或基本相同。

“这导致了一些负面评论:当事人认为上下级法院互相推诿、裁判矛盾；下级法院认为上级法院指令再审、发回重审标准不一、质量不高；上级法院认为下级法院有错不纠。”上述负责人说,这些负面评论以及个别案件多次发回、反复再审的情况,影响到了司法公信和权威。

为解决司法实践中存在的指令再审和发回重审随意性较大的问题,最高法将“严格规范上级法院发回重审和指令再审的条件”作为人民法院“四五”改革的一项重点任务。司法解释也孕育而生。

与其他司法解释相比,此次司法解释有一大特点:对审判纪律及责任提出了明确要求。

该负责人解释说,民事诉讼法对审查启动再审标准、裁定再审方式、再审发回重审标准等都有原则性规定,如审查启动再审方式,民诉法的精神是以提审为原则,2008年最高法《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》更是明确“上一级人民法院经审查认为申请再审事由成立的,一般由本院提审”。然而,在实践中,指令再审成为首选方式,与法律和司法解释的要求相悖。

“因此,除了制定有关标准外,还要强调审判纪律,确保法律和司法解释的规定得到严格执行。”这位负责人说。

数据显示,近几年来,全国各级法院提审案件再审纠错率一般都高出指令再审案件10个百分点。这表明,提审比指令再审更有利于再审纠错。

为此,司法解释明确,启动再审以提审为原则,划清了提审和指令再审的区分线:法院依职权裁定再审的案件一律提审；因当事人申请裁定再审案件,以提审为原则；因抗诉裁定再审的案件,由接受抗诉的法院再审；对可能影响再审纠错效果的情形,进一步排除指令再审的适用。

该负责人说,六种情形不适用指令再审,即对原判决、裁定系经原审人民法院再审审理后作出的,或是系经原审人民法院审判委员会讨论作出的以及原审审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的等。

这位负责人相信,司法解释对指令再审例外情形的规定范围小、界定清晰,指令再审今后将不至于被滥用。

在司法实践中,有的法院指令再审、发回重审时习惯附内部函说明,而这么做既不符合司法公开的要求,也不符合各级法院依法独立行使审判权的要求。因内部函的意见不需要承担责任,还容易诱发指令再审、发回重审的随意性。

为此,司法解释要求,指令再审、发回重审的裁定要阐明具体理由,并进行公开。

在司法实践中,很多人都有这样的感受:指令再审标准相对较宽、提审标准相对较严,指令再审容易、提审难。

这位负责人解释说,之所以造成这一局面,一方面有法院工作机制本身的原因,另一方面,原信访化解机制造成民事审判监督案件裁判“变形”。为了减轻信访压力,有的法院更愿意对有信访因素的案件选择指令再审、发回重审,一些不具备再审事由的案件可能会启动再审,或者再审案件可能会因此不当裁判。

针对这一问题,司法解释强调启动再审应回归法定标准,不得因指令再审和信访等因素而降低相关标准。

为防止随意发回重审,司法解释依法从严界定了再审发回重审的适用标准。

考虑到民事再审发回重审的案件中,以事实方面的原因发回重审的占71%,司法解释对事实方面的原因进行严格限定,明确,“原判决认定基本事实不清的”,以“通过庭审认定事实后依法作出判决”为原则,以发回重审为例外,同时规定,对“认定事实错误的”不得发回重审。

在程序方面,司法解释明确只有一审程序严重违法,才是发回重审的理由。一审程序合法,二审程序存在严重违反法定程序情形的,因再审以二审程序审理,可以弥补原二审程序中的程序问题,因而不得发回重审。

“原审程序中已经发回重审过的案件,再审中发现该案仍具有必须发回重审的法定情形的,不得再发回原第一审人民法院重审。”该负责人指出。

审判监督程序解释曾规定,“人民法院应当在具体的再审请求范围内或在抗诉支持当事人请求的范围内审理再审案件”。司法解释对此作了调整,抗诉案件不再限于检察机关支持的范围,而且还要求对对方当事人提出的再审请求也一并审理和裁判。

“这一调整,实质是强调再审应覆盖当事人在再审期间的全部争议。”该负责人表示,再审程序的主要职能是依法纠错,再审是最后的审判程序,需要对诉争的矛盾纠纷作最终、实质性的解决,才更可能实现“再审不再”,避免无限再审,因此覆盖全部争议,对被申请人提出的有关诉求一并审理和裁判,以免“按下葫芦浮起瓢”。

对于“再审发回重审意味着诉讼活动推倒重来”的说法,这位负责人回应说,根据诚实信用原则,当事人在原诉讼程序中的相关讼主张、质证及辩论意见,仍对其有约束力；再审案件撤销原判、发回重审后,当事人变更其原先主张需要有充分的理由和证据,理由不成立或证据不充分的,人民法院不予支持。“再审发回重审案件并非是‘另起炉灶重开张’,而应该是原有诉讼程序的继续”。

因此，司法解释明确,再审发回重审案件原则上仍应当围绕当事人原诉讼请求进行审理。当事人申请变更、增加诉讼请求和提出反诉的,只有在4种特殊情况下才予准许,即原审未合法传唤而缺席判决,影响当事人行使诉讼权利；追加新的诉讼当事人；诉讼标的物灭失或发生变化致原诉讼请求无法实现；当事人申请增加的诉讼请求和提出的反诉,无法通过另诉解决的其他情形。