司法责任制下院庭长审判监督管理转型问题研究

——兼评最高法《关于落实司法责任制 完善审判监督管理机制的意见（试行）》

2017年6月7日晚，司法文明珞珈论坛2017年第16期在武汉大学法学院332室举行。本次论坛的主题为“司法责任制下院庭长审判监督管理转型问题研究——兼评最高法《关于落实司法责任制 完善审判监督管理机制的意见（试行）》”。论坛由江国华教授主持，法学院部分博士、硕士研究生及律师共三十余人参加了本次论坛的讨论。

主讲人硕士研究生邵帅以司法责任制为切入口，首先交代了院庭长审判监督管理转型的背景，指出在司法责任制改革下传统院庭长审判监督管理转型之必要性愈加突显。随后，主讲人对院庭长审判监督管理职责的理性认识及转型中的关键问题“正确处理充分放权和有效监管关系”进行了重点阐述，具体从权力关系定位、如何充分放权、如何有效监督、如何高效管理等方面着手分析；接着，主讲人围绕《关于落实司法责任制 完善审判监督管理机制的意见（试行）》（下文简称《意见》）所体现出的对象指向性、转型系统性、可操作性三个特征，结合文件进行了规范分析，并对文件提出四点局限性思考，分别是文件合法性存在问题、规定细化程度不足、权力边界模糊、审判监督管理失职的追责机制缺位等。最后，主讲人总结认为，《意见》虽存在诸多欠缺，规定有待进一步细化落实，但它仍为当前完善院庭长审判监督管理机制指明了改革的方向，具有积极意义，值得肯定。

随后，大家围绕本次论坛的主题进行了讨论，焦点主要集中在以下几个方面：

硕士研究生何盼盼认为，从整体上来看，《意见》是在重点领域对此前司法责任制改革规定（如2015年最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》）的进一步细化，在如全程留痕、防止领导变相审案等方面依然做出了相近的规定，这是否属于同种措施的重复出台？在司法体制改革过程中，虽有一系列司法文件出台，但当中许多措施较空，难以实际操作。再者，提出了措施不代表问题便可迎刃而解，而恰是代表问题解决的开始。《意见》的引导属性更强，而可行性欠缺，例如，如何发现可能表现为多种形式的院庭长变相审案现象；如何约束院庭长、主审法官、合议庭实现相应情形在办公办案平台上的全程留痕，等等。此外，《意见》的开篇交代了“切实解决不愿放权、不敢监督、不善管理等问题”是出台该文件的目标驱动之一，后续措施也都是围绕这三个源头进行发散，然而相关的实证数据有关部门并未予以公开，故该命题的合理性无法从一般视角考证。

对此，主讲人邵帅回应道，比较2015年的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和本《意见》，二者主要区别便在于，前者是仅针对于改革试点法院的试点文件，而后者是在整个法院系统内实施，这是从个别到整体的转变。除此之外，《意见》也有新增的细化规定，如第三条列举了可以调整承办法官的四种主要情形，即“存在回避情形或者工作调动、身体健康、廉政风险等事由”。

律师杨程认为，我们应当先聚焦于文本有无问题，再探论具体操作中可能产生的阻碍。改革都是边做边改，无法面面俱到，司法改革也是试错之路，是在对规范缺陷的回溯中，边反思边完善。回归到《意见》本身，正如里根总统名言“信任，但要核实”所述，我们应当信任法官，但法官群体水平参差不齐，所以亦需要加强对其监督，这也就是为什么《意见》在落实法官司法责任制的同时，还要加强院庭长对其审判工作的监督管理。

博士研究生庞远福认为，司法责任制改革的目的是突出法官主体地位，“让审理者裁判，由裁判者负责”，因而很多措施本质上都是回归权力于法官。而审判监督管理机制改革主要目的是为了管控案件审理质量、统一审判标准、防止审判违法行为。因此，司法责任制改革与审判监督管理机制改革二者之间必定存在着冲突，我们一方面信任法官，一方面监督法官，同时也规制这种监督行为，如“全程留痕”规定便是对监督的监督。

硕士研究生赵天认为，在规制院庭长审判监督管理职责时，要先明确院庭长的权力设置是基于专业化需要还是行政化需要，尔后再沿着目标方向进行改革。就《意见》本身而言，原则性内容较多，而规定具体走向的内容较少，同时，在阐述《意见》内容的程序性特征时，要将其与程序技术性事项区分开来。

硕士研究生何盼盼认为，《意见》第四条要求“因专业化审判需要组建的相对固定的审判团队和合议庭，人员应当定期交流调整，期限一般不应超过两年。”这是否与审判的专业性和科学性要求相背离？此外，第九条规定“院庭长收到涉及审判人员的投诉举报或者情况反映的，……所涉案件尚未审结执结的，院庭长可以依法督办，并按程序规定调整承办法官、合议庭组成人员或者审判辅助人员。”这在一定程度上也会对未审结案件的审判独立性造成干扰。

硕士研究生姜梦婷认为，《意见》在多处强调了“全程留痕”、“永久保存”，这是在司法责任制下对法官权益的重要保障机制。主讲人邵帅对此表示赞同，并提出“留痕”的标准以及违反规定的追责条款还有待文件补充。

硕士研究生陆诗怡认为，就目前而言，《意见》第一条的裁判文书签发权下放规定在实践中受到了较广泛的接受，也有效防止了个案中主审法官与院庭长意见不同之时对责任的推诿。而第四条关于定期交流调整的规定，有可能会对尤其是中院以上大审判庭的专业审判造成影响。同时，第三条“随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制”的“随机”在实际操作中存在各种困难，缺乏有效保障监督机制，因此对于专业性要求较高的案件审判，目前还是更适合采用相对固定的合议庭。

博士研究生庞远福认为，《意见》中的审判监督管理机制区别于宪法、法院组织法、刑事诉讼法中对审判监督的有关规定，一方面，它包括对案件事实认定、法律适用错误等核心事项的监督；另一方面，它也涵盖对审判中渎职违法行为的监督，即司法行政事务等外围事项监督。同时，他还提出《意见》中院庭长审判管理权的法律依据值得探寻。

对此，主讲人邵帅回应道，院庭长的审判管理权可依据《法官法》第6条、第49条产生。其中，第6条规定，“院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适应的职责。”这是审判管理权的概括性依据；第49条规定，“法官考评委员会主任由本院院长担任。”这是对院长行使审判管理权的主要形式进行的规定。在此后《法官法》的修改中，立法部门应考虑法律与最新改革文本的衔接。

硕士研究生张克豪认为，在审判实践中，许多法官仍会向院庭长汇报案件审理情况，因此在权力配置问题上，除司法权外，还需考虑行政权在其中的配置。对此，主讲人邵帅认为，此前司法行政化趋势比较明显，而当前的司法改革应当让审判权回归于独立。

硕士研究生骆文杰认为，《意见》规定了院庭长的审判监督管理职责，但实际上审判权、审判监督权、审判管理权三权应当加以区分，而《意见》将三者混谈了。针对审判监督权中为何会存在“不敢监督”的问题，我们还需要更多的探讨。对此，主讲人邵帅补充道，“不敢监督”或许是出自避免干预法官独立审判的舆论嫌疑之考虑，但是这仅仅是一种可能性猜测，目前尚无具有说服力的数据实证。

硕士研究生邱叶认为，根据相关改革文件，落实司法责任制主要是要处理好三对关系，一是司法职权、司法责任、法官职责担当的关系，二是审判权、审判监督权、审判管理权的关系，三是错案追究与司法职务豁免的关系。由此而知，《意见》的全称虽长，但仅仅是对前述第二种关系所做的规定，故《意见》的主体部分应当是落实司法责任制。处理好三权关系，一是要保障审判权独立行使，二是要强化审判监督权和审判管理权，以确保审判权的行使正确。主讲人对充分放权与有效监管的论述切中要点。

最后，江国华老师从以下三个方面对本期论坛进行了总结：

第一，实务中对司法责任制的落实举措很多，但核心还是围绕办案组织的变革。司法责任制并非简单地确定如何追究法官责任，更重要的是如何落实由入额法官、检察官来享受办案职权、承担办案责任。同时，也要理解责任制的基本目标是解决过去审者不判、判者不审的问题，因此，要在法院内部分解设置若干审判组织，由其代替过去院庭长在具体案件中的实际审判作用。

第二，司法责任制改革中有一些异于我们固有认识的显著变化。首先，审判、检察组织体系有所变化。此前，检察院内设科室，科室以下无其他组织，而现在检察院内部划分为若干办案小组，办案权限也随之下放。法院内部也细化成了不同审判组织，通过建立繁简分流机制，依案件需要分别设立独任法官、小合议庭或大合议庭。其次，随着司法责任制的建构，出现了专业化与社会化并存的格局。一方面，审判、检察职能的专业性得到强化，改由入额的法官、检察官行使职权。另一方面，行政性、事务性的工作则更为集约，如设置集多窗口为一体的立案大厅；技术性工作的发展也出现了社会化趋势，如委托企业、社会组织承担送达任务等。再次，在分配责任时，采用大数据分析的现代化手段来对法官、检察官的办案全程进行评估评价。分配责任是落实责任制的前提。司法责任制首先需要放权于法官、检察官，而后便是解决放权之后的监督问题。以前的行政化监督已成为改革的对象，手段不再合时宜，因此当前我们转变为用技术化的手段来分配责任，再通过建立相关制度，使其规范化。

第三，在司法责任制的顶层设计下，各地具体措施五花八门，其中部分甚至违背司法内在规律。司法责任制涉及三个基本问题，一是权力下放，二是对权力下放的监督管理，三是出现问题后的追责。在实践中，行政责任是主要的责任形式，相应地，各个法院一般都会制定一套考核制度，其中不乏不合理的考核指标，如使考核与绩效工资挂钩、基于大数据平台提出标准化办案，等等。而此类高度行政化的追责措施，无疑会给法官制造巨大的办案压力，不符合司法的本质要求。

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记录 | 罗   航

校对 | 王   冲

编辑 | 罗   航

审核 | 陈珊珊