在革除体制机制障碍中破冰前行
——吉林省检察机关推进检察改革实录之一
编者按 吉林是全国首批开展检察改革的试点省份之一。该省检察机关在改革中对办案责任制、内设机构整合、人员分类管理、监督制约机制进行了积极探索,改革力度之大,破解难题之多,触及矛盾之深前所未有,引起司法系统和社会各界普遍关注。从今天起,本报刊发系列报道,向读者介绍吉林检察改革的情况。
吉林是全国首批司法体制改革7个试点省份之一。前不久,最高人民检察院检察长曹建明到吉林调研时,对该省检察机关在推进司法体制改革中探索的办案责任制、内设机构整合、人员分类管理、监督制约机制“四位一体”综合改革做法给予充分肯定;中央政法委有关领导及吉林省委领导也通过不同渠道,对吉林检察改革试点工作给予积极评价;全国40多家检察院的同行到吉林省检察机关观摩改革试点做法。
跨过思想认识这道坎
完善司法人员分类管理制度、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理四项改革,是这一轮司法体制改革的重点,在深化司法体制改革中居于基础性地位,具有牵一发而动全身的重要意义。
在这种背景下,最高检提出了探索人员分类管理改革的具体要求,吉林省检察院深切触摸到改革脉搏的律动,形成了这样的思想共识:检察机关作为依法治国的利器,必须把中央要求和群众愿望变为自身工作方向,落实好司法公平正义的要求,抓住机遇,迎难而上,早研究早探索,真正把中央要求落实到行动中。
强烈的使命意识催生了吉林省检察院党组主动改革的自觉性,并很快确定了长春市九台区检察院作为改革的试点单位。
为了帮助试点院找准改革方向,吉林省检察院检察长杨克勤先后10余次到九台区检察院,或约请该院检察长到省检察院,面对面研究方案,帮助协调解决具体问题。经过数易其稿,改革试点方案趋于成熟。2014年春节刚过,该省检察院批准了九台区检察院改革方案,开始推行人员分类管理、办案责任制、机构大部制三项改革。
然而,这一举动引来检察机关内外的不同声音。有的说,改革风险太大,且无经验可循;还有的认为,检察机关按照现有模式运行了几十年,如果改革触及的内容过深,触动的利益群体就会越多,改革的阻力就会越大、难度就越大;也有人觉得改革与己无关,不闻不问。
检察机关内部调查显示,不少人并不赞成将同在检察机关工作的人员分成不同类别,还有一部分人对改革是什么、改什么,茫然不知。也有一小部分人热衷于谈论改革,认为改革能提高待遇、带来实惠等等。
该省检察院党组深知,改革如果没有理论根源、没有群众基础、没有现实依据就很难走下去。为此,他们一方面积极推动理论研究,成立司法改革领导小组及办公室,深入研究中外检察发展的特点规律,结合吉林检察实际,为改革寻找理论依据;另一方面,广泛听取人大代表、政协委员、人民监督员等社会各界的意见建议。同时,还深入基层进行调研,了解到目前大多数基层检察院存在着案多人少的矛盾,许多基层干警常常加班加点办案,连节假日都无法休息,改革的愿望十分强烈。
在调研过程中,他们还对基层干警进行积极引导,围绕改革进行宣讲,让大家了解改革是什么、为什么改、改什么、怎么改。
2014年3月,中央正式确定吉林省为司法体制改革试点省份后,该省检察院党组积极行动,主动作为,很快就拿出了该省检察机关深化司法体制改革的初步方案,并把试点扩展到两个市级检察院和四个基层检察院。不久,在省委、省委政法委的支持下,吉林省检察院进一步完善检察改革方案,制定了一系列配套改革的措施,确定了“稳中求破,破中保稳”的改革思路,并在认真总结九台区检察院改革经验的基础上,结合全省检察机关的实际,完成了“四位一体”综合改革的初步探索和顶层设计。
“四位一体”同步推进
今年4月8日,吉林省委批准了吉林检察改革扩大试点实施方案,开启了检察改革扩大试点的大幕。
该省检察院对九台区检察院初步探索的改革经验进行了完善和规范,形成了人员分类管理、内设机构整合、办案责任制、监督制约机制“四位一体”的改革格局。
在推动内设机构改革方面,他们从2014年3月开始,在九台区检察院进行探索。九台区检察院将原来的16个科室整合为“八部”,即:职务犯罪检察部、刑事检察部、控告申诉和刑事执行检察部、民事和行政检察部,检务管理部、检务保障部、政治部、监察部(纪检组)。其中,四个业务部门承担办案职能,其他四个部门负责管案、管事、管人。今年4月,吉林省检察院在推进本级院机构改革中,将民事和行政检察部单独设立,分别成立民事检察部和行政检察部。其他15个试点院,均按九台区检察院做法设立内设机构。
在推动人员分类管理改革方面,他们针对检察人员专业化不专、职业化不强、业务部门办案力量相对薄弱的实际,把检察官从行政人员和检察辅助人员中剥离出来,选为员额制检察官。经过充分论证,确定把“成熟的司法能力”作为选任员额内检察官的基本要求,经过报名预审、笔试、面试、领导推荐、群众推荐、谈话推荐、遴选委员会审核、检察院党组确定等8道“关卡”,省检察院从177名报名人员中选出138名建议人选,报经省法官、检察官遴选委员会审核,最终确定了123名员额内检察官。员额内的检察官占政法专项编制数的比例为31.9%。随后,以同样的方式遴选出全省另外15个试点检察院的员额内检察官,共计520名。一批年富力强、精通业务、热爱检察的检察官进入员额。至此,加上之前九台区检察院业已遴选出的30人,改革试点的17个院673名员额内检察官全部产生,占政法专项编制数的35.7%。
在推动检察官办案责任制改革方面,他们把办案责任制作为整个改革环节的“牛鼻子”,压实办案责任,通过依法授权,让主任检察官承担起办案的主体责任。6月初,省检察院为每名主任检察官确定了岗位,制定了权力责任清单,明确主任检察官具有办案组织权、监督权和职权范围内案件的决定权,使主任检察官责明权清。成立了以主任检察官为核心的办案组织,形成“1十1十N”办案模式,即每个办案组织配备1名主任检察官、1名检察官和若干名检察辅助人员。
在推动监督制约机制改革方面,他们坚持授权与制权相统一。一方面,向主任检察官大胆放权的同时,强调信任不能代替监督。从落实“两个责任”、从严治检的高度,研究制定了4个共100余条的规范性文件,对办案工作实行全方位、全过程、全覆盖的监督制约。其中包含检察长、检委会和监察专员的内部制约,又有媒体舆论、社会各界的外部监督,还有个案评查、业绩考核等,确保检察权不被滥用,使检察官始终在有效监督下依法行使职权。
“三级联动”形成整体合力
“改革力度那么大、难度那么大、矛盾那么多,光在基层试,改来改去都是改我们,你们为什么不改?”改革之初,基层检察院传来了这样的声音。
以往的改革总是自下而上,每每都是先拿基层“开刀”,时间一长,基层院干警产生了这样的情绪。
对此,吉林省检察院党组有着清醒的认识:老大难,老大难,老大带头就不难。只要“领头羊”带得好,省检察院标杆作用发挥得好,基层检察院的改革自然会跟上来。
省检察院率先垂范,与试点院九台区检察院的参选人员一起,不分职务、年龄,实行“三个一”:同一张笔试卷、同一道面试题、同一组面试考官,仅用10天时间就完成了员额内检察官选任工作。
按照压茬推进的要求,省检察院为其他15个试点院统一命出笔试题和面试题,并按照时间表逐一推动,形成了自上而下联动式员额制选任模式。
省检察院的引路作用带动了基层院的改革热情,全省97个院中就有56个院主动提出试点申请。改革后,省检察院从事检察业务的人员(包括检察官和辅助人员)占专项编制数的81.6%,办案一线人员增加了15.4%。而且建立的新机制,有利于让每个人的长处得到发挥,实现人尽其才,才尽其用,检察干警的潜能得到了充分挖掘,办案主动性、能动性明显增强。
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