2013年年底最高人民检察院出台了《检察官办案责任制改革试点方案》，第一批试点单位共有17个，主要是基层检察院。虽然这项改革是在十八届三中全会全面深化改革的大背景下推行的，但是在其实行的过程中，思想认识上的分歧屡见不鲜，实际做法上的差异层出不穷。在这里，笔者试就有关检察官办案责任制的几个有争议的问题略述己见，参与讨论。
近来，有一些学者和检察官质疑“主任检察官”这个提法，认为改革试点方案中设立的主任检察官这个职务是对台湾地区主任检察官的误读、误解、误用。[2]更有甚者，有的检察院按照台湾地区主任检察官的概念和制度模式进行改革探索，把主任检察官作为管理机构而非办案机构来设置。到底有没有人或者是谁误读、误解、误用了主任检察官这个概念呢？
现在，大陆地区与台湾地区都有主任检察官这个概念，但是在设置主任检察官的背景、条件、目标、功能和定位等方面，两地存在显著的差别。
首先，两地设置主任检察官的目的和意义不同。大陆地区的主任检察官是在检察院内已有内设业务机构的背景下设置的，目的是要建设办案组织，加强一线办案力量，下放办案权力，确立检察官的主体地位，明晰办案责任；而台湾地区的主任检察官是在检察院内没有内设业务机构而享有独立办案权的检察官数量大增的背景下于1980年代设置的，目的是要在检察长与众多检察官之间建立中间的管理环节（6名以上检察官可设一名主任检察官[3]），其主任检察官是检察长管理职能的延伸和强化，主任检察官办公室是业务管理部门，而不是办案组织（台湾地区的常规办案组织是检察官加书记员，大要案的办案组织可以根据需要配备多名检察官和书记员）。
其次，两地主任检察官的职责和任务不同。大陆地区的主任检察官是办案组织的负责人，可以领导一至五名辅助人员（包括检察官助理和书记员，配备检察官助理的数量视业务部门和案件性质而定）办案，一个主任检察官实际上领导一个办案组织，享有一定的办案决定权，而在主任检察官领导下的辅助人员是没有办案决定权的，哪怕他们具有检察官的身份，只能协助主任检察官办案，从事特定工作，完成指定的任务；台湾地区的主任检察官是指导和监督若干具有独立办案权的检察官，其指导和监督下的各个检察官都具有独立的办案决定权，同时，主任检察官仍然要亲自办案，和普通检察官一样，是一线的办案人员，所不同的只是主任检察官是资深检察官，对其他检察官兼有指导和监督的职责。比较而言，大陆地区的主任检察官是在存在业务部门这一管理机构的前提下设置的，因而不是办案审批者或者管理者，而是直接办案人和办案决定者了；而台湾地区的主任检察官既是自己办理的案件的决定者，也是其辖下检察官办案的监督和指导者。换言之，大陆地区的主任检察官只是办案机构而不是管理机构，台湾地区的主任检察官首先是管理机构，其次是办案机构。
第三，两地检察官的法律地位不同。在大陆地区，检察官只是依法行使检察权的资格和身份，并不是独立的行使检察权的主体，也不是独立的机构或者官署，非经检察长指派或者授权并以人民检察院的名义对外进行的活动不具有法律效力；在台湾地区，每一位检察官都是独立的官署或者检察机构，是行使检察权的主体，以本人名义进行的职务行为对外都具有法律效力。大陆地区设置的主任检察官是在现行法律的空白处寻找突破口，试图从检察官中优选出素质好且具有独立办案能力的人，然后由检察长打包授权，赋予其相当于原来副检察长的办案决定权，以此来废除检察院内部的办案审批制和过度行政化的管理模式，突出主任检察官的主体地位，加强其办案责任。主任检察官的权力和地位目前都不是法律赋予的，是改革方案设计的，是走向检察官独立负责办案的过渡形式。换言之，目前大陆地区的主任检察官不具有台湾地区检察官那样独立的法律地位和完整的办案主体资格。
第四，两地检察官的总体素质存在一定差异。虽然2002年以来大陆地区的检察官法要求取得检察官资格必须具备一定的学历并经过考试、培训和实习，但是，两地考试录取的比例、培训的时间和方式、实习的过程等都有所不同，在大陆地区检察官资格的取得相比在台湾地区容易一些。在台湾地区，获得了检察官职务的人都具有独立办案的能力；在大陆地区，获得检察官资格的人不一定具有独立的办案能力。由于历史原因（特别是在2002年前取得检察官资格比较容易），现在大多数检察院里有70%左右的人员是检察官，而这70%的检察官中，有一部分是不办案的，还有一部分是不会办案的，能够独立办案的大概只有检察人员总数的30%左右。如果让所有的检察官像台湾地区的检察官那样独立地行使检察权，那么检察机关的办案质量就无法保证，“奇葩”执法事件会经常发生。大陆地区的检察官选拔机制需要进一步改革，获得检察官职位的人必须是能够独立办案的人。这不仅涉及检察人员分类管理制度的改革，而且涉及检察官考试、培训和实习等制度的改革。
概括而言，大陆地区推行检察官办案责任制改革面临的基本情况是，具有检察官资格或者称谓的人较多（约占70%）而具备独立办案能力的人较少（约占30%），需要从中选拔素质好且具备独立办案能力的检察官来相对独立地担负办案责任，授予其一定的办案决定权。改革的主要任务是，淡化副检察长和内设机构负责人的领导职责，将其行政性管理职能转化为业务指导和监督职能，将其办案审批职能转变为一线的办案职能。换句话说，我们要通过改革，把副检察长和内设机构负责人都转变为主任检察官，把他们原来的办案决定权转移到主任检察官，只保留副检察长和内设机构负责人对其他主任检察官办案的指导和监督权。经过这样的改革之后，大陆地区的副检察长和内设机构负责人虽然可以保留原来的职务和称呼，但是身份和职位已经相当于台湾地区的主任检察官，即既是一线办案的检察官，也兼有对其他检察官办案的指导和监督职责；而大陆地区的主任检察官相当于台湾地区的检察官，只是一线办案力量，是办案组织的负责人，因而不具有审批案件的职能。
大陆地区推行检察官办案责任制，把办案组织的负责人称为“主任检察官”，既是从现有检察官中选优择能的结果，也是在现行体制下便于检察长授权的需要。换言之，在相关法律修改之前，我们必须给那些具有相对独立办案资格且经过“打包”授权的检察官一个特别的称呼。十五年以前，人们称之为“主诉检察官”或者“主办检察官”，现在如果仍然如此称呼，就难以区分这轮司法改革的特点和意义了。当主诉检察官办案责任制在全国大部分地方已经式微甚至名存实亡的时候，北京、上海等地的一些检察院不但没有放弃办案责任制改革，而且借鉴台湾地区的主任检察官称谓，把主诉检察官办案责任制改革推进到一个新阶段，譬如，北京市一分院从非业务部门挤出一些副职职数，用于业务部门设置相对独立办案的主任检察官职位。虽然“主任检察官”的称谓本身带有比较浓厚的行政色彩，在某种程度上有违检察官的司法性质或者过分突显了检察一体制，但是，在当前历史条件下，这个称谓有其积极意义，那就是使这些具备独立办案能力的检察官获得特别的授权和享受特别的政治待遇，便于检察官办案责任制的推行。因此，大陆地区选择“主任检察官”这个称谓是经过理性思考之后做出的选择，而不是简单地模仿台湾地区的主任检察官的称谓或者制度。
从长远目标或者理论设想来说，大陆地区的主任检察官只是一种过渡性的称谓。它是从以人民检察院为办案组织过渡到以检察官为办案组织的一种组织形式和特定称谓，其制度内涵和组织模式，类似于台湾地区的检察官，是办案组织的负责人，而台湾地区的主任检察官则类似于大陆地区检察机关内设业务机构的负责人，所不同的是，台湾地区的主任检察官仍然以亲自办案为主职，兼指导和监督其他检察官的职责。现在，大陆地区的主任检察官在法律上仍然没有独立地位（比不上台湾的检察官），只是经检察长授权而享有一定的办案决定权；将来，国家立法可能确认主任检察官这个称谓，直接赋予这些主任检察官以相对独立行使检察权的资格和法律地位；也可能与国际接轨，提高检察官的选任标准和程序，以“检察官”替代“主任检察官”，赋予检察官以相对独立行使检察权的主体地位，将人民检察院内设业务部门的负责人改称为“主任检察官”。
有人说，2014年实行的检察官办案责任制改革试点不如2000年高检院推行的主诉检察官办案责任制的改革[4]，因为那时的改革考虑并落实了权责利相统一原则，这一次只考虑到了权与责的统一，对“利”没有充分考虑，所以这次改革比上一次更容易失败。为此，在改革试点单位中有的检察院向当地党政部门争取主任检察官津贴，甚至要求高检院向中央要政策。笔者认为，这些主张和要求与现行财政制度和工资制度相冲突，即使勉强获得支持，也是数量有限，难以持续，因而不是长久之计，也不是治本之策。
任何改革只有在让一部分人获益而不致另一部分人受损的情况下，才会阻力最小，才能顺利进行。这就是所谓的“增量改革”策略。大家知道，1985年10月23日，邓小平同志在会见美国时代公司组织的美国高级企业代表团时，第一次提出了让一部分人先富起来的主张，他说：“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕。”[5]这个改革策略是突破现有体制机制障碍的有效方式，其要害就在于打破原来权、责、利相分离的大锅饭体制机制，能者先上，多劳多得。这是过去三十多年改革开放成功的法宝，策划检察改革当然要传承和用好这个法宝。问题主要在于我们如何看待和设置检察官办案责任制改革中的“利”。
检察官办案责任制改革应当如何考虑权责与利的结合呢？首先，经过三十多年的立法发展和制度建设，我国的法律制度基本健全，包括工资的国库支付制度在内的财政制度已经成为刚性约束，检察院可以自主决定工资和福利的时代一去不复返了。其次，检察官办案责任制所要设置的“利”不是涨一点工资或者增一点福利的事，而是检察官职业保障机制建设问题。赋予检察官相对独立地行使检察权并承担相应的责任，就必须建立与之相适应的职业保障，使检察官足以过上有尊严的生活，足以抵制各种诱惑和干扰。因此，这种职业保障之一是建立单独的工资系列，使其工资远远高于普通公务员的工资（在台湾大约高一倍），或者相当于执业律师的中等偏上的收入。这不是某个检察院或者某个区域的检察院的事，而是全国各级检察院的事，而且职业保障也不仅仅局限于工资制度，还有许多与职务相关的非经济待遇的保障。第三，检察长向当地党委争取一点经费或者几个职数的做法不值得提倡。这些传统的做法与新一轮司法改革的核心理念存在冲突。新一轮司法改革的核心理念就是保障司法机关依法独立公正的行使职权，通过人财物的省级统管从外部去地方化，通过办案责任制建设从内部去行政化。我们不能为了内部去行政化而去争取外部的地方化，这是自相矛盾的。
有人说，现在检察官职业保障还没有建立起来，先搞检察官办案责任制是不合时宜的。这个观点是有道理的，但是现在搞的是检察官办案责任制试点，是探索检察权的新的运行方式，我们只有完全搞清楚了新型的检察权运行方式，才能在全国推行，才能推进检察官职业保障机制的建设。相比而言，检察权运行方式是本，是核心，检察官职业保障是辅，是从属性的。只有新型的检察权运行方式可以证明检察官需要特殊的职业保障，我们也必须根据新型的检察权运行方式的内在要求来设计检察官职业保障机制。譬如，检察机关的人员分类管理改革，现在把检察人员分为检察官、检察辅助人员和检察行政人员这三类，但是各类人员应当占多大的比例？现有人员如何归类？现有人员如何配置？回答和解决这些问题都不能凭主观想像，必须有实证依据。这个实证依据从哪里来?只有靠检察官办案责任制改革试点了。如果没有充分试验和深入研究检察官办案责任制，就在一些地方搞人员分类管理和经费保障机制改革，难免出现争议。如果设置不科学，不仅难有进展，而且走不远。原则上，职业保障机制改革与检察权运行机制改革应当基本同步，但是，检察权运行机制改革稍微先行一步，更有利于检察职业保障机制改革的推进。
有的人认为高检院的改革方案学习台湾地区的主任检察官制度不到位，主张直接套用台湾的主任检察官制度，或者保留内设机构，增设主任检察官作为一个管理层级来审批案件，或者废除内设机构，设立主任检察官以代之。这种照搬照套的做法是不科学的，也是与大陆地区司法改革的大方向不符的。我们可以向台湾地区学习，正如韩愈在《师说》中所言：“道之所存，师之所存也。”而且，不仅要向台湾地区学习，向香港地区和澳门地区学习，还要向全世界各国学习。一切先进的、文明的、科学的检察制度和检察文化都值得我们学习和借鉴。问题不在于该不该学，而在于怎样学。学习和借鉴必须联系实际，不能简单地模仿或者照搬照套。
如前文所述，大陆地区推行检察官办案责任制，设置主任检察官的背景、条件、目标、定位都与台湾地区不同，大陆地区是在有了内设业务部门后设置主任检察官，是要淡化内设机构的管理职能，取消其审批职能，加强检察官的权力和责任，因而主任检察官是办案组织的负责人，是一线的办案机构；而台湾地区设置主任检察官是要建立检察长与检察官之间的管理层级，强化对检察官的指导和管理，因而其主任检察官是二线的管理机构。如果我们不顾现实条件，照搬照套台湾地区的主任检察官制度，在内设业务部门之下再设一个管理层级，那是在管理上和机构设置上叠床架屋，增设了检察权运行的审批环节，加剧了检察机关内部管理的行政化；如果废除原来的若干内设机构，改换成主任检察官审批案件，这只是增加几个内设机构而已，对原来的行政化的业务管理机制没有实质性的改革。这两种情况都不符合新一轮司法改革的大方向即增强司法的独立性、亲历性和责任性。
当然，有些检察院试图一步到位，直接套用台湾地区检察署的设置来改造检察院内部的业务运行和管理结构。如果能结合新的员额制来设置检察官和主任检察官，并赋予检察官以相对独立的办案主体地位和权力，固然是比较理想的，也是符合检察权运行规律的。但是，当前我国检察机关的内部情况和外部环境（主要是政治和法律环境）提供的条件和可能性是十分有限的，首先，副检察长和部门负责人（包括正职和副职）是否可以都改造成台湾地区那种主任检察官，即既当一线检察官，亲自办案，又当主任检察官，发挥指导、监督和管理服务的职能？实际上，阻力很大，这些领导干部已经习惯了过去的审批式办案，不愿意亲临一线办案受苦了。其次，具有独立办案能力且品行良好的检察官的数量是否足够？实际上，大部分具有独立办案能力且品行良好的检察官已经晋升为部门负责人和副检察长了，这部分人不到一线当检察官，一线检察官的数量就会严重不足。从情理上讲，副检察长和部门负责人就像医院的专家和主任医师一样，都应当是亲自办案的检察官。问题是现在能做到吗？
我们反对照搬照套台湾地区的主任检察官制度，并不意味着我们做出了谁好谁坏的价值判断。这里既没有谁是正统、谁不是正统的问题，也不存在着谁是谁非、谁优谁劣的问题。大陆地区的主任检察官与台湾地区的主任检察官都是在特定历史条件下的理性选择，都是有其现实合理性和历史必然性。问题出在，一些人把它们搞错位了，或者像某学者所说的，“误读、误解”了台湾地区或者大陆地区的主任检察官。
检察官办案责任制改革是否合法、是否具有可持续性？这是两个事关改革成败的重大问题。我们只有正视问题，深入研究问题，才能真正解决问题。
在中国特色社会主义法律体系基本建立的历史条件下，有重大意义的改革难免要突破现行法律，但是法治原则要求我们：任何改革必须具有合法性。检察官办案责任制到底是否具有合法性呢？在第十届国家高级检察官论坛上有一位权威的宪法学家说，宪法第131条中关于人民检察院依法独立行使职权的规定可以解释为包含着检察官独立行使职权的意思。第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”虽然检察官是人民检察院的组织部分，而且按照国外的立法例和学理，检察官就是检察机关，但是我国宪法确认的行使检察权的主体是人民检察院而不是检察官，检察官的主体地位仍然有待法律予以明确。尽管如此，他的学理解释及其对检察改革的善意和支持值得珍惜，也为未来宪法有关条款的修改完善提供了契机，铺平了道路。
检察官办案责任制改革的法律障碍除了宪法，还有人民检察院组织法、刑事诉讼法、行政诉讼法、民事诉讼法。这些法律都规定行使检察权的主体是人民检察院。显然，这种情况反映了一种司法理念，与司法体制具有内在联系，而不是个别概念的界定等技术性问题。这一方面说明通过简单的学理解释是不能解决问题的，必须进行观念更新和体制改革；另一方面说明这项改革意义重大，具有全面深化司法改革的作用。我们所要做的是，在法律未作修改的情况下，规避检察官办案责任制改革与现行法律的冲突。
按照《人民检察院组织法》的规定，人民检察院是行使检察权的主体，是办案组织、办案单位，也是办案主体，检察长、副检察长、业务部门负责人、检察员、助理检察员都是依照人民检察院内部分工来具体行使检察权能的人员，其中，只有检察长是人民检察院的惟一法定代表，依法可以独立行使检察权。然而，检察权运行的基本模式是：“由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。”[6]实际上，由检察长或者检察委员会直接决定的案件是比较少的，大部分案件是由分管副检察长决定的。法律和规章制度并没有赋予副检察长这样大的权力，他们的权力是从哪里来的呢？合理的解释是检察长委托或者授权。检察长可以委托或者授权副检察长行使大部分案件的决定权，同理，检察长也可以委托或者授权主任检察官行使这部分案件的决定权。这样，检察长就可以把原来授予副检察长的办案决定权转授给主任检察官。“办案部门负责人审核”的职能还可以保留，但不必经他提请副检察长决定了；原来的副检察长不审批案件了，但还可以保留审查、指导和监督的权力；同时，这些副检察长、办案部门负责人都要转变为主任检察官，直接负责办理具体的案件，而不仅仅负责审核、指导和监督了。这样，不仅规避了检察官办案责任制与法律的冲突，而且取消了两级审批程序，解放了一批办案能力强的副检察长、业务部门负责人，显著地充实了一线办案力量。
在法理学上，这样的改革属于在法律空白处创制，只是改变了原来由习惯或者规章制度确定的工作机制，因而不具有违法性质。在当代中国，这种不违反现行法律又能大幅度改善体制机制的做法是推行改革的最佳路径。当然，我们也要清醒地认识到检察官办案责任制改革的局限性：它只是为人民检察院内的办案组织建设和检察官的办案主体地位的确立开辟了一条道路，并没有改变人民检察院为办案主体和办案组织的基本格局，也没有确立检察官或者主任检察官为办案主体的法律地位。一方面，这种改革毕竟缺乏直接的法律依据，不是在法制的轨道上运行，因而非长久之计；另一方面，这种改革只是为立法探索道路、积累经验，其目的是促进立法完善。因此，我们希望通过这项改革为《人民检察院组织法》修改完善提供实践基础和思想素材，从法律上确立检察官的主体地位，确立办案组织作为检察官实现其办案权力的组织形式和途径。
有人说，十几年前全国轰轰烈烈地推行主诉检察官办案责任制，后来，大部分地方不了了之，慢慢地回复到了原来的办案模式，现在推行的检察官办案责任制也会有同样的命运即重蹈覆辙。这是一个很好的警示，但是它的表述或者概括是不全面的。客观的情况是，大部分地方的主诉检察官办案责任制失效，小部分地方的主诉检察官办案责任制得到了强化。的确，我们应当深入研究主诉检察官办案责任制改革的经验和教训，透彻分析这种两极分化现象的原因，努力避免类似的失败。
为什么大多数地方检察院未能坚持实行主诉检察官办案责任制呢？通常有两种解释，一种解释（多为检察院领导的说法）是，主诉检察官津贴等待遇因工资制度改革被取消了，主诉检察官没有积极性；另一种解释（多为主诉检察官的观点）是，本来办案决定权下放的就不多，在体制环境没有变革的条件下，主诉检察官的权力很容易被部门负责人和副检察长收回。其实，这两种解释都没有抓住要害。表面原因是，部门负责人和副检察长对主诉检察官办案不放心，要求通过审批来加强管理，以保证办案质量；实质原因是，权力配置的调整减少了部门负责人和副检察长的权力，甚至使其有被架空的感觉，损害了他们的权威性和在当地的影响力，自然心有不甘。部门负责人和副检察长在检察院内是比较有发言权和影响力的，而大多数主诉检察官奋斗所追求的正是部门负责人和副检察长甚至检察长的职位，他们怎敢与其对抗和争权？这样，主诉检察官的办案权收回去比下放还要容易得多。
为什么有少数地方的主诉检察官办案责任制不但没有被废弃反而得到了进一步发展呢？笔者调研了几个保留并发展了主诉检察官办案责任制的检察院，发现它们一个共同特点，那就是这些检察院的案件数量特别多，基本上在三千件以上。一是“案多人少”，人手紧张，必须简化审批程序，提高办案效率；二是案件数量庞大，副检察长审批不过来，难以负责，只能下放权力，以减轻责任。其实，当初实行主诉检察官办案责任制的主要目的就是提高办案效率，也有对办案责任的明晰化要求，但是并不强烈。因此，办案压力不大的检察院就没有必要坚持主诉检察官办案责任制了。现在，我们经常听到一些检察长抱怨案多人少，实际上往往不是检察院的人数少，而是办案岗位上的人少，具有独立办案能力的人更少。与外国相比，我国检察官的人均办案数量是很低的。[7]在办案压力和案件总量都不大的情况下，检察院当然没有实行主诉检察官办案责任制的积极性，自然就很难坚持下来。
虽然大多数检察院的办案压力和案件总量都不大的情况没有改变，权力调整可能损害副检察长和部门负责人利益的条件和社会环境仍然存在，但是大环境和形势正在发生重大变化：一是新一轮司法改革强力推进去行政化和去地方化，明晰和强化办案责任，需要进一步提升检察工作的法治化水平。二是推行检察人员分类管理，建立和加强检察官职业保障。这两个方面的变化意味着我国检察权的运行机制和保障机制都要发生显著的甚至根本的变革，必须按照检察工作特点和规律来管理和保障检察工作，以往那种“层层审批难以杜绝层层舞弊，集体决策难以避免无人负责”的办案模式难以为继了。在这个意义上说，实行检察官办案责任制是大势所趋，也是小势所逼。尽管在实行检察官办案责任制的过程中，我们还会遇到这样或者那样的阻力和障碍，但是历史的洪流不是少数人所能阻挡的。因此，我们有理由对检察官办案责任制的前途充满信心。
主任检察官作为办案组织的负责人应当具有一定的办案决定权，但是在检察一体原则下，特别是在当前我国的检察体制中，检察长或者检察委员会应当保留哪些案件和哪些环节的办案决定权而不交给主任检察官来行使呢？或者说，主任检察官与检察长和检察委员会的办案决定权如何划分？这是一个有认识分歧的问题。一方面，我们担心一些主任检察官不敢负责任，把过多的案件提请检察长或者检委会来决定，使检察长和检察委员会不堪重负；另一方面，我们也担心主任检察官对该提交给检察长或者检察委员会来决定的案子不提交，自己擅作决定，导致执法办案的法律效果、社会效果和政治效果不好，甚至造成恶劣的影响。
主任检察官的办案意见和办案决定权应当得到充分的尊重。这是司法亲历性原则的要求。在高检院的改革方案中，主任检察官是亲自办案的人员而不是以往的审查案件的部门负责人。虽然有若干检察人员在主任检察官领导下办案，但这些人员都是主任检察官的辅助人员，没有办案决定权。“司法是一种讲求亲历性的活动，对当事人言词的判断、对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对于被判断者的近距离观察。”[8]司法的亲历性要求主要体现在两个方面，一是直接、言词和集中原则，即当事人直接参与并用口头方式表达，办案者连续不断地审理和裁决。只有在司法人员主持下，有诉讼参与人的直接、不间断的意见交流，裁决结果才是令人信服的。二是审理者与裁判者主体同一原则，即由亲自审理者直接裁判。案件的裁决过程是一个全面了解冲突事实、充分听取当事人双方意见的过程，裁决者亲自感受各方举证和辩论的情势，对于裁决者形成对事实认定和法律适用的内心确信和保持中立性地位都是极为重要的。亲历性也是确立检察官独立地位的主要理论依据。
在我国大陆地区，检察官的独立性还没有得到法律上的确认。我们通常讲检察独立与检察一体的关系，其中的检察独立主要是指人民检察院的独立，不包括检察官的独立。从世界大多数国家的检察制度和检察理论来看，检察官应当具有独立的法律地位，是行使检察权的主体。尽管如此，检察官的独立性也不是绝对的，它应当受到检察一体原则的制约。这种制约的方式主要有两种，一种是上级的领导和监督，包括上级检察机关和本院检察长、副检察长、部门负责人的监督和指导，这些意见都具有一定的影响力，检察官必须慎重考虑；另一种是上级检察机关的决定、本院检察长或者检察委员会的决定，这些决定都具有否定检察官办案决定权的效力。实现检察一体的途径主要是提出书面意见和职务移转，检察官接受意见的，可以继续办理此案，如果不接受意见，上级检察机关或者检察长就可以指派其他检察官或者亲自接替该检察官。不论是提出书面意见还是职务移转，都有一个同样的结果，那就是责任转移。谁决定，谁负责。
在我国大陆的司法体制中，检察委员会是民主集中制原则在检察组织中的体现，也是集体领导的组织形式，是重大案件和重大问题的决策机构。检察委员会实行民主集中制，少数服从多数，检察长可以不同意多数人的意见，但是要推翻多数人的意见必须提请同级人大常委会或者上级人民检察院决定。从现行法律和制度上说，主任检察官对检察委员会的决定只有服从的义务，他没有对抗检察委员会的权力和程序，除非他赢得了检察长的支持，通过检察长来对抗检察委员会。当然，主任检察官还一个非正规的手段，那就是不将案件提请检察委员会决定，但是如果检察长要求提请检察委员会决定，主任检察官就必须服从。
从体制上解决哪些案件在什么情况下必须提交检察委员会决定，这是近年来一直在研究和探索的问题，并且初步建立起了规章制度。现在实行检察官办案责任制，办案的流程发生了重大变化，主任检察官不再是层层审批的办案机制的一个环节了，大部分案件由他决定，也由他负责，他就是办案组织的负责人，就是行使检察权的主体。这实质上就是由原来的集体办案转型为个人办案(虽然仍然以办案组织的形式实现办案过程）了，原来是经过部门负责人审查后，副检察长或者检察长决定，副检察长和检察长不能决定的案件再提请检察委员会决定，现在是主任检察官不能或者不宜决定的案件提请检察委员会决定。问题就简化为个人（主任检察官）决策与集体（检察委员会）决策的合理分工了。
从科学决策机制上看，组织行为学和组织社会学都从理论上回答了个人决策与集体决策的优劣和范围划分。一般来说，凡是面临多项选择需要做出最优选择即多选一的决策都比较适合于组织或者集体决策；凡是需要经过逻辑推理特别是逻辑链条比较长的推理来做出的决策则比较适合于个人决策。个人决策的优势是逻辑严密、前后连贯，容易发现独特的处理方式，其劣势是容易产生片面性、受到外部干扰；集体决策的优势是激发多人智慧、穷尽可能的解决方案，做出比较理性的选择，其劣势是容易产生话语霸权、信息交流不充分。[9]
比较个人决策与集体决策的优劣，我们发现，检察业务中大多数决策属于单方决定和逻辑推理，而且作为控方和监督者的决策大多都不具有鲜明的司法属性，比较适合于主任检察官个人决策；只有少数决策，譬如逮捕与否、疑难案件的起诉与否或者抗诉与否的决定，属于多项选择的决策，具有司法裁决的性质，通过合议和集体讨论有助于作出合理的判断，适合于检察委员会决策。把这个原理用到主任检察官与检察委员会决策的分工上来，我们就可以提炼出一项简单的划分标准：凡是疑难案件，即有不同认识或者有争议的案件，对证据采信、事实认定或者法律适用有不同意见、面临多种选择的案件或者案件处理环节，都应当提交检察委员会集体研究决定。其他的案件，不管涉案金额或者涉案人员数量多大，只要没有认识分歧，没有多种选择，就不必提交检察委员会来决定。
检察委员会作为人民检察院内设的集体决策的领导机构，享有很高的权威，在保障决策的理性和排除内外干扰等方面发挥了重要作用，是检察权正确行使的一个重要的决策机制和保障机制。然而，我们也应当清醒地认识到，检察委员会决策的合理性是有前提条件的：第一个前提是交流充分。所谓交流充分，就是在这个决策集体中，没有人具有凌驾于其他人之上的权威、没有人实际享有话语霸权，所有参与集体决策的成员都能充分地表达自己的意见，进行平等的交流，通过交流激发成员的智力，使所有的判断得到全面的检验，使正确的、明智的判断突显出来。第二个前提是信息全面而真实。集体决策是否具合理性和优越性取决于提供给集体决策的相关信息是否全面、是否真实。如果案件的承办人和主任检察官向检察委员会提交的案件信息是不真实的，或者汇报信息是选择性的、片面的，那么，检察委员会作出的决策就难以保证其合理性，甚至产生错误决策。实际上，这两个前提条件通常是难以同时具备的。
我们应当尊重并善于运用检察委员会决策机制，但是不能迷信检察委员会，迷信集体决策，更不能滥用检察委员会这一集体决策机制，借以规避法律责任。从长远的发展趋势来看，随着检察改革的深化，检察官办案责任制的完善和检察官素质以及职业保障的健全，主任检察官或者检察官的办案能力和排除干扰的能力越来越强，检察委员会在办案决策机制中的地位和作用将会逐步淡化，即使要保留对疑难案件的讨论和决定权，也应当把大部分案件的决策意见定位于决策咨询性质，即给主任检察官或者检察官提供咨询意见，这既是防止主任检察官或者检察官推卸责任的需要，也是避免违反亲历性原则，办案者无决定权，有决定权者不办案等现象的需要。同时，检察委员会在检察政策的制订和执行方面以及对检察人员的业绩考评、选拔任用、纪律处分等方面的作用应当进一步加强，使检察委员会从办案决定机构转变为检察工作的管理机构，可能更能发挥检察委员会的作用，更加符合检察工作的特点和规律。当然，这只是关于检察委员会未来定位的一种设想或者理论假说，不符合现行的法律和体制，因而不能作为检察工作的理论依据。（原载《国家检察官学院学报》2014年第6期）
（稿件来源：《问题与进路:全面深化司法体制改革》 法律出版社 主编：徐汉明）
[1]最高人民检察院检察理论研究所副所长、研究员。
[2]参见万毅：《主任检察官制度改革质疑》，载《甘肃社会科学》2014年第4期。
[3]台湾地区的《法院组织法》（民国99年11月24日总统令修订）第5章第59条第2款规定：“各级法院及分院检察署检察官员额在六人以上者，得分组办事，每组以一人为主任检察官，监督各组事务。”
[4]最高人民检察院：《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》（2000年）。
[5]《邓小平文选》第3卷第149页。
[6]《检察机关执法工作基本规范》，2010年和2013年版都在第1.9条作了同样的规定。
[7]简单地比较，中国检察官约16万人（检察人员23万人）每年提起公诉130万人左右（参见高检院工作报告），人均约8件；2001年，德国约有检察官5300人（不包括辅助人员），提起公诉的案件有54万件，人均办案约102件，相当于中国检察官人均办案量的12.75倍。（参见王禄生：《德国检察官惊人办案数背后的五大真相》，http://www.21ccom.net/articles/qqsw/qyyj/article_2012122973988.html。）如果按照办案总量来比较，德国检察官每年办理650万件左右，人均1226件左右；中国检察院办案（包括职务犯罪侦查、公诉、批捕、诉讼监督等）250万件左右，人均15.6件，不到德国的1.3%。当然德国检察官处理的案件中有大量的轻罪或者非罪案件，而且辅助人员没有计入检察官人数之内，中国有检察官16万人，实际具有办案能力和在办案岗位上的检察官人数不到10万人。中国的人口不到德国（8200万）的15倍，检察官人数却是德国的30倍。按照人口比例来配备检察官，中国也比德国多一倍多。这意味着我国需要精简检察人员，提高人员素质和办案效率，同时大幅度提高检察官待遇。
[8]贺卫方：《司法的理念和制度》，中国政法大学出版社1998年版，第122页。
[9]“桑代克的一项试验指出，集体在解答填词游戏时占优势，而个体在制作填词游戏上占优势，这两个任务都很复杂，这两者之间的重要区别是什么呢？在解答字谜时，只存在一个正确答案，向解答迈出的每一步要么对要么错。……但是在制作填词游戏时，正确的答案并不是惟一的。而问题的解答并不是要找到一个正确的词语，而是要将前后的步骤协调起来。……个体带入到集体中的不同参考模式，对于从若干备选中找寻正确的解答方案是有帮助的，但却不利于将不同的观点协调成一个一致的整体。……在一个完成同一任务的集体中，社会交流提供了一个各种观点的战场，这个战场激发思考，尤其便利了误导的发现，但同时也妨碍了协调。因此，集体的绩效是优于还是次于个体的表现，要依赖于根本的任务要求是找出一个问题的最佳解决方案还是实现有效的协调。”参见[美]彼得·M·布劳、W·理查德·斯科特著：《正规组织--一种比较方法》，夏明忠译，东方出版社2006年版，第136-137页。
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