【探析】法律监督之完善
发布时间：2016-04-22 来源: 湖南省刑事法治研究会 点击:
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法律监督作为中国司法特色“创新性”的产物，从1979年《人民检察院组织法》到1982年《宪法》明文纳入，检察机关当仁不让的成为这一权利力的承担者，历经了近四十年的立法史，取得了一定的进步，但也存在不少问题。
有关法律监督权和检察权的定义和范围,学术界一直争议不断，主要存在“一元说”、“二元说”和“废除说”之争。主张“一元说”的张智辉、李佂教授认为，法律监督权的本质属于检察权属性的一种，检察权本身就具有监督的属性，而且这样的作法更有利于司法的统一,更能充分发挥检察机关的检察作用,同时更能保障公民的合法权益，该说为学界通说。
理论源于实践，正是因为现行立法下检察权和法律监督权存在着看似“纠葛”的关系，才不断引发学界大讨论，同时也给司法实务界带来了极大混乱。
在我国的刑事审判活动中,检察机关大部分是以国家公诉人的身份参与诉讼, 不仅在行使追诉职能方面与诉讼息息相关,而且也只能围绕诉讼内的活动行使监督职能,因而很容易导致将检察机关行使法律监督的司法行为当成是诉讼监督,即仅限于诉讼领域内的法律监督,此外,又由于缺乏真正意义上的法律监督手段、惩治和救济途径，不少学者干脆把行使检察权的手段当作法律监督的手段,更是将法律监督推向诉讼监督的范畴而无法自拔。
“控诉方执行控告职能之外,又可以居于审判方的上位,对后者加以监督,这至少在一定的限度内将起诉权和判决权合而为一了。我国检察机关的这种职权特色存在着相当大的弊端,它分割了审判权,从而损害了审判独立原则。”（引自贺卫方《异哉所谓检察官起立问题者——与龙宗智先生商榷》--载《法学》）
同时行使法律监督权和检察权的检察人员，在诉讼活动过程中，既当运动员又当裁判员的作法,势必动摇着法官的中立地位,使检察官成为“法官之上的法官”，抗辩又如何能平衡。
人民监督员监督羸弱，检察权独大迫使法律监督权沦为工具
根据最高人民检察院、司法部于2015年3月7日正式联合颁布的《深化人民监督员制度改革方案》看，标志着我国的人民监督员制度有了一个质的飞跃，诸如：改革人民监督员选任和管理方，扩大人民监督员监督范围，完善人民监督员监督程序等。
但就目前相关立法看，我国到现在没有一部正式的人民监督员法，“改革方案”的法律位阶过低，难以与检察权、法律监督权相抗衡，人民监督难以实现。此其一。其二，根据“改革方案”的规定看，人民监督员的选任由司法行政机关负责，就会出现“自己选任监督自己”的怪圈，毕竟，人民监督员的监督对象，包括司法行政机关在内的所有国家机关工作人员，何谈监督？其三，当人民监督权行使的过程中，在遭遇强大的检察权时“被迫屈从”，外部的人民监督员的监督也形同虚设。面对“唯我”独大的检察权，法律监督权也无法独善其身，要么不被提起，要么就是强大的检察权借法律监督的“外衣”行检察权之实——球员和裁判一起当，完全违背了“诉讼双方平等对抗，法官居中裁判”的诉讼模式，何谈公平与正义。
二、明晰“两权”，破检察权“独大”，强化人民监督的作用
针对有关检察权和法律监督权学说争议，主要是混淆了检察权的“制约”作用和法律监督的“监督”的本质。检察机关的检察权从本质上看，是诉讼职能的一种，其核心在于实现追诉的职责，即追究实施犯罪人的犯罪行为，实现对其相应的惩罚，与辩护权相对；而检察机关行使法律监督权，从本质或来源上看，是一种政治权力，是根据《宪法》这一根本大法授权而取得的，其主要目的在于实现对国家工作人员的职务行为的监督和督促。
根据孟德斯鸠“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[[法]孟德斯鸠:《论法的精神》上册,商务印书馆,[M]1982年版,第154页。
故此应对权力定界，也就是将权力划定一定的范围，使其相互独立，防止出现“一权专政”的局面。但只有权力的制衡还不够，还必须实现对权力运行的有效监督，才能真正让“权力的火焰”为民众造福，而不是带来伤害。所以，在这个意义上，检察权在法理上理应接受法律监督权的监督，所以，将两者视为一致或者偏废其一的观点自然不攻自破。
结合相关规定看，检察权从本质上区别于法律监督权。检察权是针对已经发生的犯罪行为，即检察权的设置的目的是用来实现国家追诉一般行为人的刑事责任，其直接后果就是刑事责任的承担,而法律监督则是对国家机关及其工作人员的职务行为的合法性的监督,其后果只是起到督导促其改正，实现程序的正义。故此，检察权和法律监督权应当分属于不同的权力，在刑事诉讼的某些阶段还存在着“监督与被监督”的关系。
按照三权分立的思想，原本两权应当分别由不同的国家机关行使，但结合目前中国司法环境，将其统一于检察机关，由其行使具有一定的合理性。
从权力的本源上看，我国一切权力属于人民，人民通过选举自己的代议机关——各级人民代表大会及其常委会，来保障自己的合法权益。而有关监督权和法律监督权都源于这一权力本源，二者具有质的统一，都是统一于保障诉讼的公平和正义。
有利于降低诉讼的成本，实现司法的公平与效率之统一。
检察机关作为国家公诉人是身份出席法庭，参与到诉讼活动中，其最核心的作用就在于实现追诉职能，保障犯罪行为受到应有的惩罚，实现社会的正义与公平，但根据最高权力机关和《宪法》的授权，同时履行法律监督的职能，履行监督国家机关工作人员履行职务的违法行为的同时并进行督导。这样的制度构造，本身就充分发挥了检察机关的能动作用，降低了法律监督的成本，同时也有利于检察机关行使自己的职能——打击贪污贿赂、渎职等犯罪行为，彰显了立法者立法的聪慧，实现了司法资源的合理有效利用。
符合诉讼程序设置的目的，充分保障司法的公平与公正。
检察机关的法律监督贯穿于整个刑事诉讼程序，具体而言，就是从立案开始到最后依法执行整个过程，而检察机关行使检察权的阶段也基本吻合，将两种不同性质的权力委以同一机关，就可以保障检察机关对整个案件及相关事实的直接参与性，对于确保犯罪嫌疑人和被害人的合法权益具有重要意义，同时，也对参与到案件的侦查和审判的国家工作人员的行为可以进行有效的法律监督，保障了案件处理的公平与公正。
在检察院内部增设法律监督科室，按照现行《刑事诉讼法》规定的陪审制的比例，将人民监督员、人大负责人和专职负责法律监督的检察人员吸收进入该科室，即三方总人数比例各占三分之一，采取由检察机关中依法履行法律监督职能的检察员提出相应的法律监督意见，由人民陪审员和人大负责人就此进行表决，采用民主集中制的办法，决定是否对相应国家工作人员采取相应的措施，依法保证三方对诉讼案件整个过程的监督。
有关法律监督科室的具体设置，按照检察机关的级别设立相应法律监督科室，实行下一级直接对上级负责，受其领导和监督，不受同级其他行政部门和司法部门的干涉，依法独立行使法律监督的职权。如遇疑难案件，可以实行逐级层报，请求上一次作出批示，以期实现法律监督的分立与制衡。
同时，为了排解检察机关“握拥两权独大”的制度诟病，将检察院所享有的法律监督权和检察权分离，委以内部专门具有一定实务经验的检察人员行使，独立于检察院其他负责检察业务的人员，实行责任终身制就可以很好的实现权力的分立与制衡。与此同时，使专门的法律监督员在监督诉讼的整个运行的过程中，在人大负责人和人民监督员的共同参与下进行就可以实现权力的分立与统一，更好的发挥监察机关的法律监督作用，更好的保障检察权的合理运行。
根据霍布斯、卢梭和孟德斯鸠有关社会契约论思想，当民众将自己最少的合法权益让渡一部分给国家，使这一部分能够集合起来，由国家保护自己剩余合法权益的过程中，民众就有权利去监督相应国家机关依法履职，充分保障自己的合法权益。在我国也不例外，公民享有依法监督国家机关及其工作人员的职务的权利，并设置了相应的制度和程序，其中，人民监督员制度就是其一。人民监督员制度逐步成熟，监督作用显著增强。
从法律位阶上看，有关人民监督员的“改革方案”也远远的落后于检察权的“法律”地位。故此，应该进一步加强有关人民监督员的立法，制定一部专门的人民监督员法，由各级人大负责选任和罢免，并使其对人大负责受其监督，特别是改革人民监督员的经费来源制度，将其纳入同级政府财政预算，保证人民监督员的独立性，使其敢于监督。逐步提升人民监督员的法律地位，真正的实现“还权力于民”，将“权力置于人民的手中，在此过程中感受公平与正义”，暴露于民众之下，促使国家机关工作人依法履职。
(责任编辑：郑源山)
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