转隶背景下，检察机关如何将办案监督和延伸服务有机融合

转隶背景下，检察机关如何服务保障浙江自贸区

作者：庄力文（浙江省岱山县人民检察院）

2017年8月30日，浙江省人民检察院公布了《关于服务保障“中国（浙江）自由贸易试验区”建设的意见》。显而易见，服务自贸区已经成为当下全省检察机关的重要工作。但纵观当下，多数检察机关的服务举措仍停留在走访了解、开会讨论层面，笔者认为有必要谈谈转隶背景下，检察机关如何服务自贸区的问题。

一、浙江自贸区的立足点

（一）浙江自贸区与其他自贸区的相似点

“1+3+7”格局下，每一个自贸区的特点决定了辖区检察机关服务的立足点。通过对比，我们可以发现浙江自贸区存在与其他自贸区相似的内容（如图一：）。

（二）浙江自贸区与其他自贸区的不同点

笔者认为，浙江自贸区有2大特点：国家战略性、群岛离散性。只有明确这一定位，检察机关的服务才能有突破口。

1、战略性（而非直接民生性）

无论是海事服务基地还是油品交易中心，自贸区定位总是围绕着“战略物资”（如油品全供应链）展开，所以在实践中一般可以把大宗商品理解为战略物资。而该特点直接决定自贸区并非是直接针对微观民生定位的，而是针对宏观国家战略定位的。自贸建设最终目的是打破发达国家对大宗商品定价权的垄断地位。即使是国家定位中的“融资租赁服务”、“跨境电商交易”，其本质还是为了提升大宗商品贸易自由化。

2、海洋性（群岛性）

    自贸区分为陆地片区与离岛片区，其群岛性（离散性）特点非常突出。各个片区在行政层面归不同地区政府管辖，且部分岛屿间没有桥梁联通，部分交通仍不甚便捷，相对独立性较强。

二、检察机关服务的宏观立足点

宏观上，检察机关服务自贸区的出发点要紧紧围绕自贸区的特点。笔者认为可分两部分进行剖析。

（一）全面借鉴可复制、可推广的经验（以上海检察为例）

2015年1月29日，国务院《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验》，这表明其他自贸区完全可以借鉴上海自贸区的先进经验。同理，检察机关可以直接借鉴上海同仁的经验。而且，笔者认为上海自贸检察最能复制推广的经验是金融检察及知识产权检察的工作经验（如图二：）。通过指派专人学习、出台文件交流、互联网人员交流，完全可以将上海自贸检察的经验借鉴过来。

   “先复制后推广再超越”。如此操作（如借鉴办案标准、类案个案分析等），便能在自贸开局之年拥有初步应对自贸特质犯罪形势的能力，同时也能借走访将可能存在的监管漏洞预先提示有关单位或撰写材料反馈党委政府。此举既体现检察机关主动作为服务自贸的担当，又能在未来结合本地特点进行优化，从中提炼出符合实际的做法。

（二）探索符合当地实际的做法

除借助“他山之石”外，检察机关同时需要抓紧探索务实的做法（如图三）:

在陆地片区建立社区检察官制度，对接服务重大战略项目；在海洋片区设立海洋检察制度，实力求现“高效用海”与“保障碧海”并重。下面简要介绍两大支柱制度及检察室改造：

1、社区检察制度

该制度紧紧围绕重大项目所在企业，从企业进驻前便开展工作，既兼顾社区群众的利益，拓宽检察监督的渠道来源，通过打击“三强三霸”同时护航重点项目的按时推进；企业运转后，以专人联络、专案办理、专项监督三大方面为切入点全面对接企业法务工作人员，充分发挥检察机关职能，积极服务保障国家战略项目建设。同时，定期走访所在社区群众，直接听取诉求，更好地延伸服务职能。

2、海洋检察制度

该制度密切关注辖区内海涉渔案件（如海事服务基地船舶加油、排放、泄露、倾倒油类、污水或其他有害物质排放等污染的刑事案件）及对海洋渔业执法进行监督。通过捕诉监防一体的工作模式，高效率地将办案监督服务三项内有机结合起来，同时探索海洋生态公益诉讼制度。

3、检察室改造

各地乡镇检察室或多或少存在“空置”问题。笔者认为，破解之道在于四个字：就地办案。因为，自贸区的乡镇检察室虽然分部在各个群岛中，可是其办案具备可能性：第一，检察室主任都是员额检察官，具备办理案件的权限；其次，检察室主任一方面是社区检察官（其余助理是当地其他社区的社区检察官），另一方面也成为海洋检察部门的负责人，就地办理职权之内的案件；此外，检察室还可以提供法律信息查询（如行贿名单查询）服务等“最多跑一次”的便民措施。

三、服务自贸区的三模式

微观上，除走访、开会等形式外，检察机关服务自贸区模式仍应回归办案、监督、延伸服务三方面。

（一）办案

    （1）全面复制其他自贸检察成熟经验

转隶背景下，检察机关办案职能主要是侦查监督与公诉部门负责，成熟的做法就是全面复制其他自贸检察经验，在刑事案件未发之时便主动学习可能遇到的刑事案件类型，同时对刑事风险也能做到合理预判。实践证明，大多我们自认为的“疑难复杂案件”其他自贸检察同仁早已处理过。通过提前学习经验，完全能够解决一大批案件。对于暂无法解决的问题，通过自贸检察省际协作平台进行交流，也不失为一种务实的途径。

（2）通过科技强警破解助理与员额难题

实践中，部分地区的检察官助理已经形同检察官的“分身”。甚至存在部分助理大量处理由检察官分流的案件或接受交办案件的情况。所以不难想象助理的工作量会与检察官工作量呈现“此消彼长”的局面。“助理水库中的水（案件）均来自于检察官水库。若降低检察官水库之水位，则助理水库水位必定上升”（如图四）。

如何破解上述“水库困境”，最务实的做法是科技强检，减少重叠性负累；最合理的措施是创建政法大数据平台，实现信息跨界共享。鉴于审查报告中证据摘录的时间占据了办案干警绝大部分的审核时间，若能以“电子卷宗数据共享平台”为开端逐步拓展共享范围，相信助理与员额难题一定能破解，大数据、人工智能、智慧检务三者深度融和的愿景不会太遥远。

（2）结合地方特色拓展办案新模式

“国际大宗商品贸易自由化先导区”是自贸区重要的国家定位之一。大宗商品是指可进入流通领域，但非零售环节，具有商品属性并用于工农业生产与消费品期货交易、现货交易、电子交易。以现货交易为例，产业链的上端是搭建现货交易平台的公司，中端是代理商，下端是开户的客户。司法实践中，交易平台涉及的刑事法律风险对象主要在上端和中端。涉嫌的罪名较集中在非法经营罪、诈骗罪、集资诈骗罪。为有效处理此类犯罪，除要求干警加强自身学习外，还可引入具有专门知识的人辅助办案制度。

该制度从某种程度上讲，也属于社会力量参与辅助工作。特别是行政犯、复合型犯罪案件（如走私、金融、知产等），更需要专门的知识。以上海金融检察部为例，除招录复合型人才外，其干警专业化经历了三个阶段（如图五）：

由于复合型犯罪往往存在行政犯的特点，除海关缉私部门外，其执法需要经过两道关卡“监管部门”与“公安部门”（如图六）：

以非法捕捞水产品罪为例，执法程序需先后经过海洋渔业部门与公安部门。而海洋渔业部门调查案件过程中，存在大量专业术语且案卷材料中未加以注释，如“网目尺寸测量方法”“网目断裂强力的测定”等。检察干警与其到时审查时再行学习，不如提前来到执法部门进行学习；与其多日后一次次请教调查部门，不如建议专家（前期调查人员）辅助办案制度。唯如此，才能使检察干警在实践中成为复合型人才且拥有复合型人脉，同时大量减少执法部门“被打搅的时间”，此“临阵培养”模式经上海自贸检察实践务实高效。最终，检察机关具备了提前介入、引导调查（侦查）的能力，同时有条件对公安机关的侦查进行有效监督（如双方对嫌疑人与涉案内容存在争议时）。

（二）监督

     实事求是的讲，自贸区成立后，笔者所在地区执法、审判机关的工作质效确实提升了一大步。以“最多跑一次”为例，全省1300余个乡镇街道、140余个功能区都建成了政务服务网乡镇（街道）站，并有22.08%的事项实现了“网上办理”。

而对于检察机关来说，转隶背景下，监督线索越来越难以发现。以公益诉讼为例，其分为线索来源、诉前程序与提起诉讼的三步骤。如何寻找线索越来越成为最迫切的需求。笔者认为，一方面检察监督的方向还是要围绕着自贸区的特点“护航重点项目、保障海洋经济”；另一方面，处上述的监督方式外，依托社区检察官实行检企、检行（会）、检社等异议备忘制应当可以破解上述难题（如图七）：

    （三）延伸服务

延伸服务是自贸检察的新工作（如图八），通过对以下三方面的分类，可以清晰地发现检察延伸服务的着力方向：

简要介绍几项服务方式：

1、社会力量参与检察辅助工作

《人民检察院组织法（修订草案）》指出：人民检察院根据工作需要，可以设必要的检察辅助机构和司法行政管理机构，也可以让社会力量参与检察辅助工作和司法行政工作。如检察新媒体建设（特别是微信公众号）中采用外包的方式，交给那些网络传媒公司来承担。此种模式与内部培养文字材料干部的优势在于，专业化程度更高、花费的成本相对低廉。其实，中政委对此也积极提倡相同思路。7月10日召开的全国司法体制改革推进会上，孟建柱书记指出，要打破“人由自己养、事由自己包”的传统思路，善于运用市场机制在更大范围优化资源配置，把司法辅助事务集中起来外包给有资质的企业、中介机构，让司法人员专注于司法核心业务。

笔者认为，在全融合、专精细的今天，购买服务、细化外包已成为包括司法机关在内的诸多公权力机关的共同选择。就新媒体建设而言，市场的认同（尤其是群众认同）是检验成败好坏最重要的原因。在高检院号召“以案释法”形式多元化背景下，为增强媒体传播广度与深度，引入社会力量参与是明智的选择。

2、积极建立检察智库

以积极融入自贸区框架构建的高度，着眼于解决自贸建设中的实务问题，研究提出具体对策和意见，偏重应用性、指导性、业务性。着眼最近最新的党委政府工作任务，立足案件，借助辖区内高等院校的优势，共同撰写如检察机关如何服务“打击劣五类水”、在重点项目推进过程中如何防控“刑事风险”、非公经济的需求与检察服务的行动等材料，为自贸区党委政府工作提供决策咨询服务，多出具有前瞻性和战略性，针对性和操作性的研究成果。

3、以案释法结合预防犯罪职责

今年9月11日，习近平总书记致信祝贺国际检察官联合会年会暨会员代表大会召开，信中表示“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪…等职责”。笔者认为，预防犯罪将会成为转隶后浙江检察的重要工作，针对自贸区内的国企、外企、非公企业，结合高检院“以案释法”工作开展预防犯罪工作，甚至开展职务犯罪预防，都是未来自贸检察重要的服务举措。

五、量化检验措施

一项工作做的好与坏，需要要有量化的成效检验标准，否则无法实效上级单位创建该制度的初衷。当然，检验考核并不是目标而是一种手段，因为考核从微观上讲可以激励干警有序开展自贸检察工作，宏观上讲将形成浙江自贸检察的可复制、可推广经验供全国各地检察借鉴学习。除常规办案量外，结合上述分析笔者初步制定了几项检验措施（如图九）：

六、结语

“从历史到现实的跨越”，毫不夸张地讲，浙江为了一句“还看今朝”砥砺前行了数十年；同样，转隶后的浙江检察也不断在“跨楚河、越汉界”，为法治建设贡献着智慧力量。自贸时代，笔者希望借由此文，能为可复制、可推广的浙江自贸检察经验的形成贡献一份绵薄之力。数年后，检察法治服务平台、自贸检察智库平台将成为浙江检察的新地标，在“浙”里看检察的梦想终将成为现实！