观察者言：央行将以外汇储备委托贷款债转股形式，曲线注资国开行和进出口银行；农发行则由财政部追加资本金

财新记者 张宇哲/文

中国政府网近日公布了国务院批复的国家开发银行（下称国开行）、中国进出口银行（下称进出口银行）、农业发展银行（下称农发行）改革实施总体方案，要求三家银行强化资本约束机制、规范治理结构。其中，农发行政策性业务和自营性业务实施分账管理核算，进出口银行合理界定业务范围，国开行坚持开发性金融机构定位。这是官方首次明确国开行的开发性金融定位，但对开发性金融的内涵与边界，仍未真正厘清。

财新记者从多个权威渠道获悉，此次由国务院批准，央行将以外汇储备委托贷款债转股形式，注资国开行和进出口银行；农发行由财政部追加资本金。其中，曲线注资国开行和进出口银行的金额分别为320亿美元、300亿美元。至2014年底，中国外汇储备总额3.8万亿美元。注资完成后，央行将一跃成为国开行的第二大股东、进出口银行的第一控股股东。在2008年中央汇金投资公司（下称汇金）向国开行注资200亿美元后，财政部和汇金各持有国开行50％的股权。

“国开行和进出口银行要支持‘一带一路’战略，需要有长期的外汇资金来源。如何解决长期外汇资本金机制，制度安排上如何理顺？是否应有一个合理的法律约束机制明确下来？”一位国开行高级顾问表示。

增资方案

“合理补充资本金，提升资本实力、强化资本约束机制”是这次政策性银行改革核心措施之一。

三家政策性银行长期面临资本金严重不足的问题。比如，进出口银行1994年成立时注册资本为33.8亿元，2000年财政追加资本至50亿元，汇金2008年发债200亿元注资进出口银行，此后再未获增资。目前该行资产总额已突破2万亿元，资本金缺口严重。

2009年3月，央行会同有关部门启动进出口银行和中国出口信用保险公司改革时，曾提出了一个对进出口银行注资2000亿元的草案，意图借此降低外汇储备激增的压力，同时亦顺应“保外需”的政策需要。但当时囿于种种原因，草案未付诸行动。

此次央行以外储委贷债转股的方式，注资进出口银行300亿美元，但仍未厘清相关关系，高层给出的一个模糊的建议是“未来由财政置换”。

汇金成立于2003年，根据国务院批复、央行牵头的国有银行改革方案，以外汇储备资金成立汇金，成为四大行改制后的控股股东。从2005年开始，汇金承担了诸多问题金融机构的重组，从券商到保险公司，目前直接控股参股金融机构包括六家大型商业银行、两家证券公司、两家综合性机构和一家再保险公司。

2007年9月，财政部发行1.55万亿元特别国债从央行购买相应的外汇，组建中投公司，汇金就此转至中投公司旗下作为其全资子公司。

在一位国开行资深人士看来，此次注资方式用外储委贷债转股，“没有增加新的现金流”。

做为外汇储备的多元化创新运用方式之一，2012年外管局正式成立了外汇储备委托贷款办公室，支持金融机构服务实体经济发展和“走出去”战略，主要是通过国开行和进出口银行开展委托贷款。

确认开发性金融地位

此次改革方案是官方首次明确国开行的开发性金融定位。

近期国开行金融债的债信等级也将明确恢复为商业化改革前的主权信用等级，不再是以延期的方式暂定风险权重为零。自2008年国开行启动商业化改革后，国开债的债信问题一直未明确。政策的不确定，使得国开行的发债成本比转型前上升了至少50个基点。

据财新记者了解，此次对开发性金融的官方定义为，服务国家战略、依托信用支持、市场化运作、保本微利。但是此说法仍嫌笼统。除“保本微利”这一特点之外，同样符合中农工建交这几家大型国有商业银行。

这三家银行的改革实施总体方案仍延续了2009年国务院部署政策性金融改革的要点：补充资本金、强化政策性和完善公司治理结构；在业务范围方面，将从原来政策性业务转变为兼营政策性业务和商业性业务；采用分账管理的形式，在机构内部设立方面体现为国家账户和银行账户，前者主要体现政府交办的业务，后者是市场化业务或者银行自营业务。

财新记者获悉，分账管理后，农发行商业性业务和政策性业务为三七开，即商业性业务占信贷总规模的30%，政策性业务占70%；对于进出口银行，则未实行明确的商业性业务规模约束。

“因为农发行的商业性业务规模相对少，进出口银行已经开展的商业性业务规模大，占信贷规模比例可能超过一半以上，但是对其商业性和政策性业务的界定有争议，为了避免限制进出口银行业务发展，暂不进行比例限制。”一位知情人士透露。

截至2014年末，国开行、进出口银行、农发行总资产已快速发展，分别达到10.1万亿元、2.47万亿元、2.6万亿元。近年国开行已成为事实上的全能银行或金融集团——旗下拥有国开证券、国开金融等多个金融牌照子公司，总资产膨胀到10万亿元，仅次于工、农、中、建四大行。

中国一直没有形成政策性金融和商业性金融如何协调的机制；没有衡量业绩的标准；没有解决一旦商业银行愿意进入开发性金融培育的市场，国开行是否应退出的问题；也一直没有对开发性金融立法。

顶层制度缺失

目前，进出口银行的信贷业务结构以出口卖方信贷为主，即向国内的出口企业提供信贷支持，优惠贷款业务利率可比商业贷款业务利率低一半。

随着进出口银行的业务扩张，特别是自营业务的大力发展与商业银行多有重合之处。

银监会人士对此指出，由于立法空缺，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定，政策性银行在无制度约束的情况下运行，具有明显的缺陷：一是使政策性银行的业务经营“摸着石头过河”；二是使其监管无法可依、流于形式，一些问题长期得不到暴露，隐藏着极大的金融风险；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。

由于缺乏清晰的思路和明确的战略目标，政策性银行的商业性和政策性业务监管及信贷管理体制均面临冲突，介乎两者之间且“名分”不清的准政策性贷款，很容易成为灰色地带。外界无从判断哪些是政策性造成的，哪些是人为造成。

财政部财科所所长贾康认为，打造规范的政策性金融体系，首先需要明确政策性金融的职能定位，包括设定其合理目标、政府监管部门的正确定位、不同的政策性金融机构之间如何分工等，在政策性金融机构、商业性金融机构、开发性金融机构、财政和企业五者之间，形成风险共担机制。

没有迹象显示，监管部门将着手制定相关政策性金融条例或开发性金融条例。 而“立法或制定条例时间长、比较麻烦”是最常见的理由。

开发性金融机构在国际上属于单独的一类机构，有专门的立法和运行模式，比如德国复兴信贷银行、美国进出口银行、亚洲开发银行、世界银行等。开发性金融的作用是弥补市场不足，或先进入某个领域、行业发挥其示范作用，以一种创新机制成功促进融资，待市场培育相对成熟，主动退出，不与商业性机构竞争。至于政策性金融机构的说法系中国特色。

立法问题不解决，就无法确定国开行的行为边界以及农发行、进出口银行商业性业务的边界，商业银行对国开行和政策性银行的质疑和争议仍会长期存在。而缺乏配套制度的不完整改革，终将给未来留下争议及风险隐患。

在业内金融专家看来，一些金融领域的立法落后于市场的发展，“如果不能做到立法先行，很难评估任何创新是否可持续，风险有多大。这让金融机构和监管者都很难受”。

包括政策性银行、资产证券化、大资管等金融领域，都存在立法缺失。“如果十年前就启动立法，边完善边开展业务，早就有结果了。”一位业内人士感叹。■

本文见于2015年4月20日出版的《财新周刊》