观察者言：从2007年启动三家政策性银行改革，至今酝酿近九年，此次公布的三家政策性银行改革实施总体方案仍未触及核心：仍未明确一个有效的约束激励制度，即仍未明确商业性与政策性业务的边界和风险分担机制；也未明确国开行开发性金融的定义；缺乏配套制度的不完整改革，终将为未来留下争议及风险隐患。

财新记者 张宇哲/文

中国政府网近日公布了国务院批复了国家开发银行（下称国开行）、中国进出口银行（下称进出口银行）、农业发展银行（下称农发行）改革实施总体方案。要求三家银行强化资本约束机制、规范治理结构，农发行政策性业务和自营性业务实施分账管理核算，进出口银行合理界定业务范围，国开行坚持开发性金融机构定位。

这是官方首次明确国开行的开发性金融定位，后者是国开行前任董事长陈筹划多年并已在国开行内部推进经年的战略目标。配套政策也相应明确。财新记者从权威渠道获悉，近期，国开行金融债（下称国开债）的债信等级也将明确恢复为商业化改革前的主权信用等级，而不再是以延期的方式暂定风险权重为零。自2008年国开行启动商业化改革，国开债的债信问题一直未明确。而政策的不确定使得国开行的发债成本比转型之前上升了至少50个基点，大大高于以往4%的平均收益率，而且时常不得不一再推迟发债计划。

据财新记者了解，此次对开发性金融的官方定义为，服务国家战略、依托信用支持、市场化运作、保本微利。不过，这仍然是一个笼统的说法。除了“保本微利”这一特点之外，“服务国家战略、依托信用支持、市场化运作”这几个特点，同样符合中农工建交这几家大型国有商业银行。

从此次公布的官方表述看，这三家的改革实施总体方案似无太多亮点，仍然延续了之前的官方口径——2009年国务院部署政策性金融改革时，宣布主要原则为：补充资本金、强化政策性和完善公司治理结构；在业务范围方面，将从原来政策性业务转变为兼营政策性业务和商业性业务；采用分账管理的形式，在机构内部设立方面体现为国家账户和银行账户，前者主要体现政府交办的业务，后者是市场化业务或者银行自营业务。

没有迹象显示，有关部门在着手制定相关政策性金融条例或开发性金融条例。

此前，由于监管部门一直缺乏清晰的思路和明确的战略目标，政策性银行的商业性和政策性业务监管及信贷管理体制均面临冲突，介乎两者之间且“名分”不清的准政策性贷款很容易成为灰色地带。外界无从判断哪些是政策性造成的，哪些是人为造成。

近年国开行已经成为是事实上的全能银行或金融集团——旗下拥有国开证券、国开金融等多个金融牌照子公司，总资产已膨胀到10万亿元，仅次于工、农、中、建四大行。这样一个庞大的或有负债的开发性金融资产风险谁来承担？是财政部还是央行？

中国一直没有形成政策性金融和商业性金融如何协调的机制，没有一套衡量业绩的标准，比如包括一旦商业银行愿意进入开发性金融培育的市场，国开行是否就应退出；也一直没有为国开行多年实施的国际上通行的开发性金融立法，这也是三家政策性银行一直呼吁的。

开发性金融机构在国际上属于单独的一类机构，有专门的立法和运行模式，比如KFW和美国进出口银行、亚洲开发银行、世界银行等。开发性金融的作用是弥补市场不足，或先进入某个领域、行业发挥其示范作用，以一种创新机制成功促进融资，待市场培育相对成熟，主动退出，不与商业性机构竞争。至于政策性金融机构这一说法属于中国特色，对于开发性金融机构和政策性金融机构的定义，在中国始终模糊。

立法问题不解决，就无法确定国开行的行为边界以及农发行和进出口银行商业性业务的边界，商业银行对国开行和政策性银行的质疑和争议仍会长期存在；而缺乏配套制度的不完整改革，终将为未来留下争议及风险隐患。

在业内金融专家看来，中国最大的顶层制度缺失是立法缺失，一些领域的金融立法远远落后于金融市场的发展，包括大资管领域。“如果不能做到立法先行，很难评估任何创新是否可持续，风险有多大，特别是在金融业务领域，这让金融机构和监管者都很难受”。■