翁一 为英国《金融时报》中文网撰稿

在中国的国务院国企改革领导小组成立了8个月之际，中国最新一轮改革的国企顶层设计方案终于出台，这也是国企改革自上世纪90年代启动、经历多次反复后的最新方案。

6月5日召开的中央全面深化改革领导小组第十三次会议，审议通过了两份关于新一轮国企改革的文件：《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。

此次会议对国企改革的方向给出了明确的答案—— “确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到体现和加强。要坚持党管干部原则，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制。要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。”

中国作为社会主义国家，生产资料公有制是其政治制度的经济基础，所以，党对国企的终极领导，一直作为国企改革的基本前提被强调。尽管政企分开在改革之初就已提出，为的是解决政府以各种理由、各种身份对国企实施行政干预并使国企摆脱政企不分的尴尬境遇，然而，从1993年十四届三中全会被正式确认为目标后，至今没有达到。究其原因，不过是改革都从容易的开始，这一核心问题就一直被搁置。

而本届政府的国企改革，也是如此，但此次文件的不同在于，它宣示了此番改革非但没有朝着“政企分开”的思路前行，反而沿着“党企不分”的相反方向演进，如果按照改革的逻辑而言，很难称得上是不真正意义上的改革。

拥护市场经济的舆论普遍认为国企要搞现代企业制度，就应“党企分开”，在日常运营中不必拘泥于党组织，更不必使党组织处于“政治核心”的地位。面对今天的顶层设计，此种舆论乃一厢情愿。

党管国企，意味着国企去行政化的改革路径已被彻底弃绝。国企领导人依然是党的干部，而不是朝着职业经理人的方向转变，换言之，国企领导人是向党组织负责，而非在传统的公司法人治理结构中对董事会、股东会、监事会负责。

既然对国企领导的定位不是单纯的企业家，那么他们身后的国企就必然与民企有质的不同，决策层既不会把国企当成普通的企业来看待，更不会把国企变成普通的市场经济组织，而是要求其在国民经济中发挥独特的作用，根本上，则是使其成为执政的工具。然而，协调党的领导与现代公司治理、使国企领导既富于企业家精神又恪守党的组织纪律，要完成上述互为扞格的目标，却不是一件容易的事情。

防止国有资产的流失是此番顶层设计的又一重点，可以说，加强党对国企的领导的主要目的就是为了防止国有资产的流失。会议指出“防止国有资产流失，要坚持问题导向，立足机制制度创新，强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督，加快形成国有资产监督体系。”

在已开展的数轮针对中央企业的巡视中，中央巡视组发现为数不少的“权钱交易”“利益输送”“链条性腐败”，造成大量国有资产流失。在一些企业中，部分纪检监察机构监督责任严重缺失，既存在监督不力和形同虚设问题，又存在个别人掩盖腐败和自身腐败问题、

显然，新一轮国企改革，将为打破既得利益集团的利益格局付诸努力。最近的一项出人意料的国企人事任命，依稀看到了此种苗头。不可否认，今日国企已成权贵把持的既得利益集团。部分国企掌门人及垄断高管，因深厚的政治背景，在各自的领域形同独立王国，于政商两界翻手为云覆手为雨，成条块分割之势。中央正是看到了该集团借以“混合所有制改革”的名义使国有资产流失而自肥的趋势，而放慢混合所有制改革的步伐。

尽管中共十八届三中全会为“混合所有制经济”注入了新的内容，指出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”，同时强调，“鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”。但是，股权的多元化绝不意味着私有化，在“国进民退”的大背景没有根本改变之前，“混改”不可能触及所有者缺位的核心问题。于是乎，一年多来，“混改”裹足不前也就不足为奇了。

改革开放30多年，中国的国企改革大致经历了经营改革、所有权改革、股权分置改革、“股改”后时代。但随着改革的推进，中国建立了国资委，构建大型央企，推动了国有资产的证券化，但也造成了中国在国民经济领域的“国进民退”。

自十五届四中全会后，国企改革开始执行“有进有退”。不久，社会上刮起了“郎旋风”和“刘旋风”，逆改革潮流突然出现，以捍卫社会主义基本制度、捍卫公有制等名义，上纲上线对改革进行责难。在当时成立不久的国资委借着这股“东风”顺势扩权，将中共十五届四中全会决定中的由国家控制的“自然垄断的行业”改为“重大基础设施和重要矿产资源”，扩大国有经济的垄断力，把已准许进入矿产资源的民企收归国有。为了做大国企，把许多“小舢板”组成“航空母舰”，为的是进入全球500强，以显国威，完全偏离了十五届四中全会《决定》，这就是自2002年以来的“国进民退”。

可以说，今日的国企改革正是建立在“国进民退”的基础之上，新一轮顶层设计预示着“国进民退”会走得更远，“做强做优做大”的提法就是“做大做强”的升级版。

理应成为改革对象的垄断国企，反而成为力争巩固的对象。由此可见，新一轮国企改革把目标锁定于打破既得利益集团的利益格局而非破其除行政性垄断，完全是避重就轻的改革。

所谓行政性垄断，即国企央企凭借公权力，主要通过进入壁垒的设置和对价格的管制获得特殊的便利和优势，从而形成不同程度垄断势力与地位的状况。在行政性垄断中，公权力和资本（尤其是国有资本）结成了紧密的联系。中国的行政性垄断产业，几乎完全都是从此前的计划体制中演化而来的。随着中国经济改革的成功，巨大的国内市场逐渐显现出来，反过来突显这些行政垄断的价值。

行政性垄断会形成高价格、低产量和福利损失，由此降低经济效率并损害消费者的利益；而且由于基本消除了潜在竞争，致使效率损失的程度要高于一般的市场垄断。行政性垄断还会严重损害社会正义：通过壁垒设置和价格管制获得不正当的利益；企业少交利润，股东少分红利；寻租过程中非生产性的租金耗散；关联交易中垄断利润的非法转移等等。垄断利润也可通过企业之内不正当的分配途径构成（内部的）租金耗散：员工过高的工资和福利，管理团队不当的在职消费，奢华的办公场所等等。

由于公权力作为行政性垄断的构成因素，以及政府部门在行政性垄断的形成、维护和强化过程中的推动作用，在行政性垄断对经济效率和社会正义造成损害的同时，相关行政部门和权力机关的公信力和权威性也遭到相当程度的削弱和破坏。因此，与其说国有企业及对国民经济的控制是“执政基础”，毋宁说是一种真正的“执政威胁”。

当下解读新一轮国企改革，需要用广义的政治经济学进行分析，而非囿于狭义的经济效率。党的意志领导下的国企改革，非但不会破除其行政性垄断，甚至会巩固此种垄断。当然，它一定程度上了触及了既得利益集团的利益格局，但是，它无法避免新的利益集团填补现有利益集团的趋势。从这个意义上讲，此番国企改革将延续以往改革的命运，又将是一次避重就轻的重复。

文章来源：英国金融时报