转轨经济的实践表明，政策性机构容易有过度扩张的冲动，成为只注重执行国家计划而忽视财务绩效的非企业化实体；往往对可持续发展重视不够，容易有约束机制（特别是资本约束）欠缺和反复申请政策优惠的倾向。
作者：《财经》记者 由曦 曲艳丽
来源：《财经》
从1992年中共“十四大”算起，中国政策性金融的改革发展之路已经走过了二十多年。此间，国内外经济金融环境发生了巨大变化，以国家开发银行（“国开行”）、中国进出口银行（“口行”）和中国农业发展银行（“农发行”）三家为代表的中国政策性金融机构，在对国家政策项目进行资金支持的同时，也在积极探索自身的转型发展之路。其间历程可谓“一波三折”，既有成绩也不乏问题。
如今，更多的人意识到，在国内经济增速下滑、投资不振的情况下，需要让“开发性金融”和“政策性金融”发挥更大的政策引导作用，而与此同时，“一带一路”等走出去战略，也要求这些机构配合实施。但另一方面，所谓“打铁还需自身硬”，政策性金融机构本身也需要加强资本约束，并完善公司治理结构。
2015年8月18日，《财经》记者从央行了解到，由央行牵头起草的政策性金融机构改革方案，先后于2014年12月、2015年3月获得党中央、国务院批准。方案获批后，人民银行会同有关部门稳步推进落实改革方案各项内容。7月15日、7月20日，国家外汇储备通过其投资平台公司-- 梧桐树投资平台有限责任公司分别向国开行注资480亿美元、向中国进出口银行注资450亿美元。
始于博鳌论坛期间，中国人民银行行长周小川接受了包括《财经》杂志在内的媒体专访。随着改革的纵深推进，《财经》杂志近日就此话题再次采访了周行长。作为中国政策性金融改革的亲历者和主导者之一，他向记者娓娓道来政策性金融在中国发展的背景和过程，阐释了此轮改革方案的方向和思路。
改革背景与思路
记者： “政策性金融”的改革与讨论可谓一波三折，而央行牵头提出的关于三家政策性银行（国开行、进出口行、农发行）的改革方案已经在近期揭晓，您能否介绍此轮改革的背景与思路？
周小川： 政策性金融和开发性金融经历了周期性变化，对其的理解也在不断演进和深化。
政策性银行源自于党的十四大和十四届三中全会的设计。当时的想法是把政策性金融和商业性金融分离，让专业银行真正转型为商业银行。后来，农口说也需要一个，就成了三家。
其时的工、农、中、建被称为四大专业银行。所谓专业银行，就是按专业领域划定疆域区隔，而非通过竞争来改善金融服务和资源配置；各领域内具有政策性含义的业务也要由专业银行来承担。例如，国家要支持的农业领域，农业银行就要出资放贷；工业领域的项目资金支持主要靠工行。当时是二十世纪九十年代初，有些工厂非常困难，工人过年吃顿饺子都要借钱，这就有所谓的“包饺子贷款”；还有一些按生产线发放的贷款，即使企业处于亏损状态，只要某条生产线生产的产品有市场需求就可以申请贷款，这种类型的贷款叫做“封闭贷款”，但实际上贷款主体是企业，企业将资金具体用到哪里，银行很难搞清楚。
在这种情况下，专业银行无法按照改革设计顺利转型为提供竞争性金融服务的商业银行。如何解决？这就有了建立政策性金融的考虑，即政策性业务由政策性银行来承担，而工、农、中、建四家银行不再承担政策性业务，真正走向商业化改革。
起初，大家对政策性银行的看法比较负面，认为政策性银行的任务就是承担经济转轨期间的“转轨成本”，将来如果经营得不好，或者转轨接近完成时，任务完成了就关掉。在政策性银行发展的过程中，1999年成立金融资产管理公司，也承接了一部分政策性不良资产，比如国开行就剥离了煤炭行业的一些不良资产。
道理上，政策性金融是准财政性功能，需财政给予补贴或支持。但90年代我国财政很困难，税收占GDP仅为10%出头。结果，国开行自己逐渐摸索出一条服务国家战略、依托信用支持、不靠补贴、市场运作、自主经营、注重长期、保本微利、财务可持续的称作“开发性金融”的路子。其实，这也是个不断探索、不断完善的概念，使“开发性金融”与“政策性金融”有了区别。
前段时间我读《经济学人》（The Economist）杂志，有篇关于亚洲基础设施投资银行的文章，题目是“开发性金融的影响”，就使用了开发性金融的概念。
记者：我们注意到，三家政策性银行中，其中两家（国开行和进出口银行）会在“走出去”方面，起到相当突出的角色，这跟“一带一路”有怎样的关系？
周小川：相当一部分“走出去”项目都可以看到国开行和口行的身影。这之前，它们已做了不少工作，响应国家“走出去”号召，部署了不少力量，在很多国家和地区做了大量的工作。
应当说，商业银行也在“走出去”，也做了不少工作。由于前一阶段商业银行处在内部改革的过程中，发展海外业务较为稳健、谨慎。国开行和口行则步子更大一些，抓住机会服务国家战略需求。国开行通过很多自己的努力支持了一些新区域的“走出去”；进出口银行原本主要支持贸易，后来也设立了专门的投资基金，主动参与投资项目。总体上看，政策性银行、开发性银行在“一带一路”方面确实做了大量工作。同时，国开行和口行也是丝路基金的出资者。
下一步，资产质量的把握至关重要。如果资产质量把握得好，政策性银行和开发性银行就可以发挥更大作用；如果资产质量把握得不好，也会有阶段性的收缩和调整。在这方面，三家银行和商业银行面临的资本约束是类似的。
定位开发性金融
记者：那么结合中国的国情来看，新一轮改革对政策性金融又是怎样定位的？
周小川：国开行原董事长陈元同志对此有建立在实践经验基础上的论述，我就不去定义了，只讲点理解。首先，开发性金融与政策性金融存在区别。政策性金融强调政策需要，不太强调盈亏，亏损会由国家补贴。因此，政策性金融也容易引发争议。比如，既然是国家政策需要，为什么不用预算资金?这中间会不会有一些灰色地带，应该怎样做更好？而开发性金融则有所不同，开展的是符合国家发展战略但不亏损的业务。例如90年代后期国开行支持的“两基一支”（即基础设施、基础产业、支柱产业）和后来的支持“走出去”。尽管业务随着国家战略的导向会发生动态变化，但经营方针是总体上不能亏损——有人将这种模式归纳为“保本微利”，要实现自我可持续发展。其次，传统的商业金融体系中缺少中长期融资的支柱。中短期的业务可能商业性金融能做好，长期的业务却往往有空缺，市场配置资源的有效性在长期融资领域存在缺陷，需加以补充。因此，国开行提出需要有开发性金融去发挥补充市场和培育市场的功能。
国家对开发性金融的支持表现为一种增信（Credit Enhancement）。从融资的角度看，开发性金融不吸收储蓄存款，主要依靠特定增信后在银行间市场发债融资。融资成本不是太高，但是也不便宜，比存款基准利率要高。虽然商业银行依据存款基准利率定价并吸收存款，但考虑到商业银行吸收存款有经营成本，还有机构人员开支，所以两者相比，开发性金融在融资方面略具一点成本优势，体现出增信的作用。增信不同于担保或兜底，方法也有若干种，目前，人民银行和监管部门将政策性银行的债券定义为“政策性金融债”，就是给予一定的增信支持。国家对开发性金融并没有明确的财政担保，财政也没有出具安慰函。此外，国开行做的业务中有一部分是地方政府统借统还的，今后还需要更多地探讨不依赖地方政府的路子。
从这些方面看，中国最初创立开发性金融时并没有形成关于业务模式的完整体系，但是摸索了一些基于国家战略、自主经营、自主决策的路子；同时强调保本微利，也就意味着讲求效益，不能赔钱。
记者：就经济学思潮而言，全球历史上也是三十年河东、三十年河西，开发性金融经历了思潮的演变，是否也与此有关？
周小川：对，最初全球的思潮不太倾向于开发性金融。一方面是因为开发性金融很可能亏损；另一方面，这和主流经济学的变迁也有很大关系，经历过五、六十年代的凯恩斯主义及其后的新凯恩斯主义学派盛行后，八十年代兴起了新保守主义，随着英国撒切尔政府强调市场和私营部门，限制政府干预，全球都倾向于相信：当政府更加依赖市场化运作时，政策性金融和开发性金融就不那么重要了。
这个周期中的一个重大事件是日本长期信用银行（Long-term Credit Bank of Japan）的倒闭。日本长期信用银行的运行模式类似国开行，不吸收存款，主要依靠发债，注重为长期项目融资。由于其准政府色彩，发债成本略低。上世纪八十年代日本泡沫经济进入高峰期，在海外投资的狂潮中，从高尔夫球场到洛克菲勒大厦，背后都有日本长期信用银行的身影。九十年代后期，由于不堪巨额损失，日本长期信用银行倒闭，这加剧了其后相当长时间全球范围内对开发性金融的否定思潮。
因此，在亚洲金融风波以后，全球的政策性金融和开发性金融都在走下坡路。德国邮储银行进行了私有化改革，日本的小泉政府也提出要将日本邮储银行全面私有化。欧洲投资银行（EIB）也启动转型，缩减以往的基础设施建设贷款而转向重点支持中小企业发展。直至本轮国际金融危机之前，全球基本都延续了这样的看法和倾向。
但在本轮金融危机爆发后，人们发现，具有一定外部性的公共融资难觅投资者，尤其是基础设施、公用设施和一些涉及重要战略领域的融资。于是开始想办法用好开发性金融，原本计划把开发性金融转型为商业性金融的国家，有些在摇摆，有些干脆转回来。
此外，危机爆发后西方国家的商业性金融体系都出现了“惜贷”的情形。一方面源自商业银行自身的资产负债表状况不佳；另一方面则是从回避风险的角度出发，商业银行当时认为最好的方法就是少发放贷款而持有现金，哪怕囤积现金也不贷款。这些现象也使人们重新讨论对开发性金融和政策性金融的认识，即：可能还是需要开发性金融和政策性金融的，而非全部都靠商业性金融机构。
国际上的G30（经济、金融名人论坛）2009年开始进行关于长期融资与经济增长的研究并撰写报告。该报告提出，金融危机过后，全球金融体系还没有为支持经济增长做好提供充足长期融资的准备，应该创设新的金融工具和专门的长期融资机构；其中专门提及，亚洲主要新兴市场国家可运用多余的外汇储备，以形成稳定的长期资金来源。2012年对报告进行讨论的时候，G30注意到中国的国开行、巴西的开发银行（BNDES）在中长期开发和投资中发挥了重要作用，其中还特别提到了国开行原董事长陈元同志关于开发性金融那本书——《政府与市场之间：开发性金融的中国探索》。
最近，欧盟推出的3150亿欧元的投资计划——“容克计划（Juncker's Investment Plan）”，很大程度上也是依靠欧洲投资银行（EIB）来实施的。EIB成立于上世纪五十年代，中间也有过方向调整，但如今“容克计划”的推出正好使其派上用场。
还有件事需要提一下，西方国家80年代末开始的税收改革也与前述经济思潮的转变相联系，一是改掉过高的所得税税率和高额累进制，实行宽税基、简税率；二是大力推行使用者付费，比如收费公路之类。这使得过去许多人认为只能财政出钱干的事，变成有可能让市场来解决，财政支出占GDP的比重也可以略低一些。这对开发性金融很重要，在传统的纯公益性和商业性之间出现一个区间，可以探讨如何去实现、去融资。其实，当前广泛谈论的PPP也是这种探索。
记者：三家银行演变至今，财务状况究竟怎样？具体的改革是否有区别对待？
周小川：开发性金融刚提出的时候，大家说它还需要经历时间的检验，需要通过若干年证明确实没赔钱。90年代，人们还没有认识到开发性金融可行与否，及至2003-2005年国有银行改革时，和建行、中行、工行一道，国开行也经历了外部审计师审计，结果显示资产质量显著改善，不良资产比例低——实现了可持续发展，从而说明多年实践的探索是有成效的，开发性金融的路子是有希望的。这个做法对口行和农发行也有重大影响。口行也做了不少自主决策的自营业务，认为这些业务符合国家发展战略，同时也是自负盈亏、不寻求财政补贴。农发行2004年就申请扩大业务范围至“农业综合开发贷款”，后得到了国务院批准。该类业务自负盈亏，也属于开发性金融，这些年做下来发展得不错，成为农发行的主要业务之一。
国开行、口行和农发行财务状况
单位：亿元
2006-2007年期间，正处于政策性金融商业化转型思潮的高峰期，全球金融危机尚未发生，国内也开始讨论政策性金融的商业化转型。国开行和口行有人认为自身业务开展得不错，还消化了不少不良资产，为国家作出了很大贡献，不一定要转型为商业性银行。但是在当时的背景和形势下，还是定了将国开行转型成为商业性金融机构。到了应对国际金融危机时，国家又觉得需要发挥开发性金融的作用来服务国家战略和应对金融危机。结合内外部环境的变化，人们认为中国已有工、农、中、建等不少大中型商业银行，而政策性和开发性的银行只此三家，可进一步摸索和发挥好开发性金融的功能。目前，口行和农发行也有不少所谓“自营业务”，是自主决策、自担风险、自负盈亏的。但仍与商业性业务有所不同，都是围绕国家战略或政策方向的，可以说也属于开发性金融，即口行和农发行是同时在做政策性和开发性两类业务，只不过与国开行相比，政策性业务仍占显著的比重，改革的要求和定义也就有所不同。
在上述背景下，国开行明确为开发性金融机构；口行和农发行则定义为政策性金融机构，对政策性金融机构的自营业务需分账管理。
资本约束与补充
记者：金融机构的改革中，约束机制一直是个重点，那么在政策性金融机构的改革中，如何确立其约束机制？尤其是三家政策性银行在明确开展保本微利的开发性金融后，其介于政策性与商业性之间的业务模式，如何被约束？
周小川：三家银行保持稳健和可持续性确实很重要，这也是这次改革的重点内容之一。转轨经济的实践表明，政策性机构容易有过度扩张的冲动，成为只注重执行国家计划而忽视财务绩效的非企业化实体；往往对可持续发展重视不够，容易有约束机制（特别是资本转轨经济的实践表明，政策性机构容易有过度扩张的冲动，成为只注重执行国家计划而忽视财务绩效的非企业化实体；往往对可持续发展重视不够，容易有约束机制（特别是资本约束）欠缺和反复申请政策优惠的倾向。解决以上问题也成为本轮改革的要点之一。从经验出发，严格执行高标准的会计准则、严格按贷款的未来损失概率来进行贷款分类、有效的内控和监管、保持资本充足率并实行资本约束、完善公司治理等是银行不突发财务危机、稳健和可持续发展的几个关键环节。其中有几项我们已在商业银行改革中积累了认识与经验，就不在此多说了。三家银行尚未解决好的问题之一是资本充足率及资本约束机制，这会降低内控和监管的有效性，也会在会计和贷款分类上出现讨价还价的机会，容易出现过度扩张和财务隐患。
国际上讨论了几十年如何保持银行业稳健，从巴I、巴II到巴III，还有巴塞尔监管核心原则和损失吸收能力，最终都离不开资本约束，找不出别的替代方法。三家银行也是如此，无非是如何筹集资本，不再搞低资本的带病运行。特别是当自营业务已占一定比例，资本约束更为重要。
资本约束在一定程度上也可以解决商业银行和政策性银行之间的争议。严格说，开发性业务和商业性业务之间的界限是有模糊性的，商业银行也可以做开发性业务，但是有的商业银行不愿意做。二者的竞争经常会陷入互相指责之中，商业银行的理由之一是，政策性银行没有资本约束，所以二者的成本并不一样。既然对银行机构真正有效的是资本约束，政策性银行的改革也要推行资本约束，使得其风险加权资产所产生的资本需求跟商业银行的标准基本一致，内控和外部监管即可得以明确，不再徘徊。
在资本的计算方法方面，三家银行应参照巴塞尔协议和通用的银行监管规则。其中的区别，无非是如果一个项目是国家明确指示去做的，该资产出现损失后国家有意承担的话，可以把风险权重稍微降低一点，因为毕竟有国家兜底。这样的话，争议也就少了。
记者：之前，三家政策性银行不受资本充足率的约束，如果以国际监管标准衡量，其资本存在一定缺口，这部分缺口如何进行补充？
周小川：三家银行的资本情况各不相同。国开行的资本相对大一些，在2007年末的时候，运用外汇储备注资了200亿美元，随后转入汇金公司，因此情况略好；国开行现在资本充足率也有缺口，虽然差距不大，但是国开行的盘子大，资产规模超过10万亿元，也需要补充一定的资本。补充资本金可以有各种不同的方式，如果国家财政不宽裕的话，也可以用其他的方式先补充。不补的话，资本充足率无法达标；只有补充了资本，达到一定的资本充足率，才能真正建立起约束机制。
口行的问题相对较复杂。1994年时，其资本金是50亿元人民币，后来一直没有增资，现在所有者权益有300亿元（2014年末，进出口银行所有者权益282亿元）。口行的资本充足率只有2%左右（2014年末，进出口银行资本充足率2.23%），即使以巴塞尔协议I规定的8%的资本充足率作为标准，资本金也严重不足，需要大幅增资。此轮国际金融危机以后，根据巴塞尔协议III，各国都提高了资本充足率的标准，起码要达到10.5%-11%左右。
农发行同样缺少资本金。近年来农产品收购体制发生了变化，过去收购粮食、棉花是政策性业务，即使亏损也要收购；后来一部分变成了自营性收购，只有启动最低收购价和临时收储政策的才是政策性业务。虽然不是传统意义上的政策性业务了，但还带有一定的政策性色彩，如果谁都不去收，农民怎么办？农发行还有一个历史包袱影响了资本充足率，即九十年代初有很多农业专项贷款发生损失。农发行现在的盈利状况不错，国家也承诺允许其用未来的盈利转补资本金，包括未来上交的所得税等等。所以，通过一定的措施也可以使农发行有一个未来可预期的资本补充，使资本充足率问题大体得以解决。
解决资本充足率问题，三家银行可以采取不同措施。可以从体现公共性、体现国家利益的战略出资人中选择注资主体，包括财政、社保基金和其他一些体现公共性的投资主体。过去开行和口行借用了部分外汇储备发放“走出去”贷款，可以实施债转股并阶段性持股。其实，商业银行的资本中也有一部分曾来源于外储。总之，政策性、开发性金融机构改革的核心仍是要强调资本约束和资本充足。以前最担心政策性业务不在乎盈亏、盲目扩张规模的问题，现在要通过资本约束加以解决。
记者：在完成资本缺口补充后，后续资本补充机制如何安排？未来政策性银行会否引入战略投资者进而上市？
周小川：这一轮改革先主要解决约束机制和功能定位等问题。这些问题解决之后，开发性业务在财务上可持续，按理说就会有一定盈利。如果资本积累略低于扩张速度，国家可以视能力提供补充资本支持。如果国家没有补充的话，未来的业务需求又大于资本自我补充速度，那么有两种选择：一是按资本自我补充的速度控制业务扩张，可以少做一些、做精一点；二是吸收其他资本。理论上看，开发性金融服务国家战略、保本微利，回报率可能低于私人资本回报率，但有的投资者可能看中其长期的资本回报，也会考虑投入，这是建立在投资者对其前景预期基础上的自愿投资。
到目前为止，改革方案没有提是否在资本市场做股权融资，未来有两种可能性：一是刚刚达到保本微利，尚不具备足够的吸引力上市融资；二是把业务切成几块，其中有一块可以独立出来发行并上市。
记者：我们注意到，像国开行这样的机构，已经是实质上的金融控股集团，并形成了混业经营的格局，未来有没有可能将下面的某一个部分拆分上市？
周小川：国际上一些开发性机构都开始实行集团制架构。所谓集团制，世界银行集团、德国复兴信贷银行（KFW）比较典型。世界银行集团下属机构之一的国际金融公司（IFC）商业性特征比较浓；而集团成员之一的国际开发协会（IDA），则援助色彩就比较浓厚；另一成员国际复兴开发银行（IBRD）也是开发性的机构，以支持中等收入国家为主。因此，业务是可以分块的。
改革的争议之一是能否允许搞集团形式？集团内切块以后，有没有可能通过资本市场融资？看来可以尝试，但没有特别地明确未来会怎么样，因为这还涉及到混业经营的问题。
记者：您刚才提到对三家政策性银行进行资本约束的时候，会针对其特殊业务，比如政策性和开发性的金融业务给予特殊的风险权重，这是否会给予其相对于商业银行更大的竞争优势？
周小川：监管特殊性方面可不必强调得太多。通过实际账面数据不难发现，国家指令性业务的比例相当低。更多的是这样一种情况，国家希望这件事情能够有金融机构来做，但是并没有指定非要某一家金融机构做，政策性、开发性金融机构觉得能做就可以做，如果不能做也不强求。
对于一些国家希望做，但没有补贴和兜底的情况，三家银行可以量力而为。正如国开行同志所说的，开发性金融强调银行自主决策。方向上是国家战略所需要的，但也要自主决策，不能是行政命令，国开行主要在做这部分业务。
确实会有小比例的业务国家希望按指令实施，国家也会承担未来的风险。这种业务具体有两种做法：一种是事前规定补贴金额，看哪家银行愿意做，不论是政策性银行还是商业银行，都可投标承担。2007年主要想走这条路，但后来发现有难度，事前承诺补贴有时不易做到。第二种是承诺事后给予兜底，风险权重得以降低，可设置和商业银行一般贷款业务不一样的风险权重，而在内控和监管标准上就不再另开口子了。但这不是主体业务，主体还是三家银行自主决策的自营性金融业务。
记者：政策性银行未来业务可持续性的一个关键因素是资金来源，目前这几家银行的资金来源主要是政策性金融债，未来会一直延续这样的方式吗？会不会允许这些银行吸收公众存款？ 这几家政策性银行是否可以在海外发债？
周小川：我个人认为，不一定有必要严格限制政策性银行吸收存款。这几家银行发放贷款之后，都要做账户管理、支付管理。比如农发行的农业综合开发贷款，派生存款会占一定比例，允许有一点存款业务无大碍。不过，三家行最近若干年以发债融资为主的状况不会改变，除非突然出现一个能够收购商业银行的机会，但这种机会也不容易出现。比如，国开行已经有10万亿元的资产，需要的存款大概要7、8万亿元，很难找到具有这么大存款规模的大机构；如果收购小机构，不知道什么时候能够撑起7、8万亿元的存款量，所以短时间内改变不了以发债融资为主的现状。
全球在金融危机的背景下，都在认真考虑应对银行“大而不能倒（too big to fail）”的问题，也拿出了一些设计。但在复苏艰难的情况下，当前还未做到。我国的系统重要性银行，似应包括三家行，也应属于国际或国内定义的 “系统重要性”银行，“大而不能倒”一时还改变不了。银行类金融债在我国债市上占了不小的比例，价格略次于主权债，监管者认可其他金融机构投资于政策性金融债不占用其资本，促进了投资者的认可。从央行作为金融稳定当局和最后贷款人的角度来讲，也很难认可这类“系统重要性”机构的倒闭，而是强调要保持事前、事中的稳健性。这实际上构成了三家行资产负债表负债方管理的现实生态，也是它们在国民经济中能发挥作用的条件。不是每个国家都有这样的条件。
过去人民币不可兑换，外汇与人民币一直分开管理，从而会对国内发债和国外发债做出分别处理。会出现这样的情况，人民币融资的话，可以发行政策性金融债；境外融资的话，当前虽然便宜，但投资者可能会有不同的看法。未来在资本项目逐渐可兑换的情况下，本外币政策的区分会发生变化，不一定非要限定只在国内发债或者只在国外发债。
但是在国外发债存在两个问题：一是目前国外发债价格较为有利，但可能是一种阶段性暂时现象。另外，尽管外债便宜，但国家还有宏观审慎管理需要，有时不鼓励借那么多外债。这和泰国在亚洲金融风波中的教训有关，当年泰国私人企业大量到海外借外债，在国内都是使用本币，结果宏观上货币错配造成金融风波的潜在威胁。所以，这方面还是需要有国家层面的宏观审慎管理，当然，这些管理不限于针对这三家银行。
二是政策性银行在海外发债是否有足够的信息披露和信用评级。商业银行国外发债，都有国际性评级和国际会计师做的外部审计，商业银行往往在海外也发行股票，海外发债不存在太多问题。但如果政策性银行在海外发债，要考虑信息披露和评级对自身是否有利，特别是资本充足率上不能丢分。如若有利的话，未来除了宏观审慎方面的考虑，其他方面不一定要有过多的限制。
发债给外国投资者，他们愿不愿意买或者要求什么价格，就得服从市场，让市场选择。
记者：除了资本约束，公司治理也是现代化的金融企业所必备的要素，目前商业银行都已确立了董事会制度，但政策性金融机构则尚未完善。此次改革中，对此会有怎样的设计？
周小川：会有要求。国开行已经成立了董事会；口行过去有董事会，后来停止运转了，现在要重建；农发行的董事会也正在设计。加强公司治理，建立董事会是本轮改革题中应有之义。
政策性银行的董事会与商业性金融机构的董事会可能有区别。商业性金融机构董事会基本按照股东利益来安排，但是国际上也有一些大型商业银行的董事会包括两到三个有政府色彩或者公众利益色彩的人担任董事，履行社会和公众义务；这些人不一定叫独立董事，独立董事应该是代表中小股东的。
类似地，三家银行的董事会也会是混合型，因为他们承担着服务国家发展战略的职能，所以政府代表的比重会大一些；同时也要有出资人利益的代表，达到较好的平衡，既要有资本约束、保持财务健康，也要切实符合服务国家战略发展需要的方向。
历史回顾
如果此轮改革顺利完成，占中国银行业总资产近十分之一的政策性银行体系将获得新生，其业务动能的持续释放，对处于转轨关键期的中国经济具有特殊的战略意义。
“商业化还是政策性？”这个困扰政策性银行乃至中国金融界多年的问题，在徘徊七年后终于有了答案。
4月12日上午10时许，中国政府网同时发布三家政策性银行深化改革方案的批复，明确将国家开发银行（下称“国开行”）定位为开发性金融机构，中国进出口银行（下称“进出口银行”）、中国农业发展银行（下称“农发行”）定位为政策性金融机构。至此，政策性银行要不要“商业化”的争议划上句号，三家机构将以各不相同的方式各归其位。
《财经》记者获悉，本次改革方案的设计酝酿多年，由央行牵头，财政部、银监会等相关部门共同参与，最终按照“一行一策”思路，形成了当前方案。涉及后续方案细化落实，央行、财政部、银监会已经相继启动具体工作，包括划分政策性商业性业务边界、完善公司治理等。
监管部门已经在着手完善政策性银行监管规则和框架。新近组建的银监会政策银行部有关负责人对《财经》记者表示，银监会在明确职能定位前提下，实行政策性业务、市场化运作、标准化监管。参照商业银行的标准，加强审慎监管和行为监管，逐步建立既符合银行运行一般规律，又体现政策性银行特点的监管标准。
如果此轮改革顺利完成，意味着总资产约16万亿元，占中国银行业总资产近十分之一的政策性银行体系，将迎来新生。对处于转轨关键期的中国经济而言，三家政策性银行改革所带来的业务动能释放，无疑具有特殊的战略意义。
“从来没有完美的方案，这次推出政策性银行改革内容也是如此。”一位参与方案设计的监管层权威人士对《财经》记者坦言。这就如同上一轮国有银行改革，旧问题解决了，新问题也会随之产生。
十余年前的那场轰轰烈烈的四大国有商业银行改革表明，大型国有金融机构改革，建立完善的公司治理体制和规范科学的决策机制，往往是改革重中之重。这次注资完成后，三家机构将组建混合型董事会，并由国务院层面委派设立外部监事会，困扰三家银行很多年的体制机制僵化和公司治理缺陷有望得到改善。
《财经》记者获悉，在本次改革方案形成过程中，并未刻意回避这一敏感问题，相关各方最终达成口头上的原则性共识“不是代表部门出资，而是代表国家出资”。不过，业界仍有担心：第一大股东未来到底对银行影响多大、如何防止大股东操控，使其充分体现国家利益等。
上述参与方案设计的监管层人士对《财经》记者表示，现实中，运用同样的公司治理原理，有成功的，也有失败的，具体到每家企业情况都会有所不同，这需要与企业历史、文化和员工素质及高管团队有效匹配，可能民营企业运作好的多一些，国有企业或许少一点。
开发性金融定位
国务院层面原则性同意，将国开行发行的国开金融债定性为政府信用，与国家主权信用同等级别，并实行“五年一延”，同时允许三家机构适当吸收存款，拓展资金来源
在国开行改革方案公布后，各方几乎一致认为，“明确开发性金融定位”是本次改革的最大亮点之一。
定位问题曾是困扰三大政策性银行改革的最大障碍。1993年11月，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行组建成立，按照国务院的批复和公司章程，三家机构开展政策性业务。所谓政策性业务，经济学理论解释是，当金融市场失灵时，由政府通过财政提供补贴或对贷款提供担保来消除市场失灵。
上世纪90年代末，国开行曾经历一轮不良资产剥离，随着国有银行由专业银行向竞争性商业银行过渡，这几家政策性银行的业务边界逐渐模糊，定位问题一直悬而未决。期间前央行副行长陈元出任国开行行长后，结合该行业务实践，提出开发性金融理念。
2003年5月，在海南召开的国开行内部工作会上，陈元首次提出“开发性金融”概念。一位国开行资深人士回忆称：“当时提出开发性金融机构，其目的是想区别于传统的政策性银行（农发行、进出口银行），摆脱传统政策性银行官僚化、行政化的形象。此后一段时间，开行内部甚至一度将开发性、政策性两个概念对立起来。”
“开发性金融”跟“政策性金融”有一定区别，“政策性金融”指只要政策有需要，赔钱的业务机构也要做。但“开发性金融”强调的是业务符合国家发展战略，但同时要“保本微利”。上述参与改革设计的权威人士对《财经》记者表示，传统商业金融体系中缺少中长期的支柱，这需要“开发性金融”作为补充，而国内的政策性银行前期对开发性金融的实践也显示出良好业绩，既消化了不良资产，又支持了国家战略，它们希望在政策上有更大自由度，不一定非要关停或者转化为商业性银行，或者将业务牢牢限制在政策性领域。
在内外部各方努力后，开发性金融的理念逐渐被高层接受。
《财经》记者获悉，国务院层面已经原则性同意，将国开行发行的国开金融债定性为政府信用，与国家主权信用同等级别，并实行“五年一延”，而这几年则是“一年一延”，同时允许三家机构适当吸收存款，拓展资金来源。
进出口银行、农发行的定位则强化政策性职能定位，实行政策性业务和商业性业务两种业务并存，二者的改革核心是强化政策性功能定位，改善此前过度商业化的倾向。
资本补充与约束
此次国开行和进出口银行将通过外汇储备委托贷款债转股完成增资。农发行将采用未来的盈利转股资本金的方式，因此注资资金主要来自未来农发行上交的税收
伴随定位明确而来的是，约束机制的确立。上述参与改革设计的监管层权威人士表示，在银行类机构的各种约束机制中，最终起效用的是配合现代会计制度的资本约束。尽管国际上的政策性银行通常不设置资本约束指标，或者设置比较低的资本约束指标。但是鉴于中国三大政策性机构，不管是业务范围，还是机构性质，都与国际上的政策性机构有很大区别，因此行之有效的约束机制不可或缺。
对此，世界银行东亚太平洋地区前首席金融专家王君，表达了不同的看法，他认为，政策性银行或者一般意义上由政府出资设立并主导的银行，逻辑上是不需要通过资本金管制进行约束的。提出以资本约束，说明政府作为最大或者唯一股东，缺乏为银行设定任务并按照规则监督激励惩罚银行的能力。资本金管制起不了很大的作用。
而依照改革方案，要达成资本约束，前提是先将三家政策性银行的资本金补充完善，进而才能对其施行资本约束。
由于债转股方式操作比较容易，相关部门计划注资工作在今年内完成。
过去几年，国开行就如何注资，一直在与财政部沟通，这次方案设计也曾深入讨论过财政部直接参与注资的可能，但财政部并没有选择直接注资。一位财政部权威人士对《财经》记者透露，当前财政支出压力的确较大，但财政部不参与直接注资，是因为财政部有一些其他层面考虑。比如国开行定位为“准财政”后，就让部分财政部高层感到紧张。事实也证明，过去一段时间，掣肘于地方政府融资，“地方政府有时候不一定听财政部的，但不敢不听国开行”。
在进行资本补充时，各方商定遵循前瞻性的原则，即不是按照2014年应该达到10.5％的监管要求，资本补充就达到这一数值，而是要考虑银行未来若干年业务发展的需求，并且稍微留有一点余地。
如同商业银行一样，资本补充还需要建立一个长期化、常态化的机制。对此，上述参与改革方案设计的权威人士认为，从三家政策性银行的未来业务范围看，几家机构可实现微利。如果资本积累速度略低于业务膨胀速度，可以考虑国家税收返还等政策来支持。如果未来业务需求大于资本自我补充的速度，那么可以有两种选择：一种是缩小业务发展速度，按资本膨胀速度控制业务扩展速度；另一种方式是在投资者自愿的情况下，引入其他投资者，甚至私人资本。
本轮注资完成后，三家政策性银行的资本充足率考核也不尽相同，国开行和进出口银行实行加权统一的资本充足率监管，即不低于10.5％，加权统一资本充足率中，自营业务占比高于政策性业务占比，根据具体比例和权重来确定。农发行分为政策性业务、自营性业务两个资本充足率指标。总体上参照商业银行巴塞尔资本监管的规则。
央行将承接这部分债转股股权，这意味着过去国开行、进出口银行的第一大股东将由财政部换手到央行。
争议业务边界
国开行未来约有80％的业务为开发性业务，20％业务为商业性业务；进出口银行、农发行总体的指导原则是，确定政策性业务规模占比的最低要求，逐步退出商业性金融已经进入并且能够满足需求的领域。农发行已经初步确定政策性、自营性业务的比例为7∶3
此次国务院批复的改革方案，对三家政策性银行明确开发性金融定位，并重申政策性金融要义，既吸纳了前期改革的探索经验，也对问题进行了纠偏。
此前，就在国开行探索开发性金融期间，进出口银行、农业发展银行也主动拓展业务边界，追逐商业利益更高的贷款业务。比如国家开发银行从最初重点支持“两基一支”，逐步向城镇化、棚户区改造等领域提供资金支持。农发行从最初的重点支持粮棉油收储，到全方位支持新农村建设。进出口银行从重点支持资本性的货物出口，到开办政策性进口信贷业务，支持中国企业“走出去”等。
截至2014年末，三家政策性银行总资产15.6万亿元，贷款余额12.47万亿元。近几年来，政策性银行在原有政策性业务基础上，纷纷开展自营性业务，且规模占比不断攀升，商业化倾向明显。如2013年农发行江苏省分行、进出口银行江苏省分行政策性业务占比仅分别为33.04％、37.07％。农发行安徽省分行商业性贷款余额占全部贷款的60.44％，大大超过政策性业务比重。
随着战略定位迁移的加剧，个别政策性银行机构信贷风险水平与业务发展现状不匹配，风险事件频发。2013年安徽省农发行连续发生6起信贷风险事件，涉及3.91亿元贷款，最终形成账面不良0.21亿元。与之关联的不良贷款也由上年度0.63亿元上升至3.51亿元，增幅高达557％。
2004年国务院同意几家银行扩大商业运作。具体操作过程中，个别银行甚至在没有相关监管部门监管许可的情况下，擅自开展商业性业务。自营性业务的迅猛发展，导致真正需要政策性扶持的信贷需求难以充分满足，且政策性银行与商业银行的业务领域相互混合，形成不公平竞争，并一定程度上引发了“监管套利”。
目前，银行自身和相关监管部门对商业性业务和政策性业务各有一套认定标准。在具体的业务划分上，相关文件将政策性银行的商业性业务，归为自营业务范畴。据悉，几家银行则笼统地将凡是支持国家战略的业务，皆归纳为政策性业务，国际上通行的标准则是，政策性业务通常应具备财政补贴、贴息，政府兜底的特征。
通过改革重新界定业务边界，合理划分政策性和商业性业务的比例极为迫切。对此，社科院金融所副所长胡滨认为，三种金融形态（政策性、商业性和开发性）它们的界限到底是什么，的确很难回答。当三种业务形态并存时，机构内部进行分账管理是可行的路径。
上述参与改革的监管层权威人士向《财经》记者表示，从方案看，文字层面表述比较清楚，但在操作层面，到底哪些属于政策性、商业性、开发性，是比较难解决的技术性问题。他说，认定标准作为一项基础工作，直接影响这几家银行未来业务发展和监管框架建立等一系列问题。
据悉，按照参与改革各方的工作职责划分，财政部正在酝酿出台一份有关政策性业务和自营性业务的认定标准，以清单方式列明政策性业务范围并保持动态调整机制。
在具体操作过程中，国开行未来约有80％左右的业务为开发性业务，20％业务为商业性业务；进出口银行、农发行总体的指导原则是，突出其政策性业务主体地位，确定政策性业务规模占比的最低要求，逐步退出商业性金融已经进入并且能够满足需求的领域，集中有限资金实现政策目标。而农发行已经初步确定政策性、自营性业务的比例为7∶3。
通常，商业性和政策性业务所涵盖的内容也在动态变化，比如1994年起草的三家政策性银行章程中，有关政策性的定义，如今早已发生巨大变化。在财政部界定标准划定后，未来董事会自行决策，三年进行一次评估调整，重新界定政策性、商业性业务范畴，进行动态调整。
对于这种划分最终能否有效解决业务混淆不清的问题，还有待在操作中不断完善。上述参与改革的监管层权威人士透露，改革方案明确说，如果商业银行做，政策性银行就退出，这是原则性说法，最后进入具体操作层面，可能会出现偏差和走样，尤其是基层部门，因为银行内部和财政部考核要求，业务边界不一定分得那么清晰。
也有金融界人士并不认同这样的划分。他们认为可以划分政策性、商业性机构，但没有必要区分商业性和政策性业务。前述国开行资深人士认为，把业务分成政策性和商业性永远扯不清，过去国开行的实践已经证明，在中国金融业尚未完全市场化的情况下，政府和市场边界本就很难清楚区分，更不用谈在业务层面的划分了。
较为可行的操作方式会是什么？他认为，应当充分发挥董事会的决策作用，按照年度董事会确定下一年度的经营方向。以国开行为例，未来将引入发改委、财政部、商务部、人民银行等部委官员作为部委董事，发挥部委董事在重大决策等方面的统筹协调作用。既然董事会代表着政府意愿，具体业务领域的确定，应该交由董事会决策。
公司治理挑战
与传统公司内部董事会席位按照股比结构划分不同，三家银行将组建混合型董事会，董事包括股权董事、执行董事、部委董事和独立董事。此项工作正在由人民银行牵头推进
和国有商业银行改革一样，当前中国政策性银行改革的核心在于公司治理体制层面。曾多年在国开行从事研究工作的黄剑辉也认为，改革的核心应该是建立科学、规范的公司治理结构，以及有效的董事会决策机制。
2013年财政部对政策性银行进行了一次较为全面的调研，聚焦公司治理风险，称政策性银行普遍没有建立有效的公司治理机制，董事会尚未真正建立，治理结构不完善，缺乏科学、规范的决策机制和有效的制衡机制，对业务拓宽和规模扩张缺乏有效的制衡。
现实情况可能比想象的还要复杂，一位政策性银行中层人员直言，过去改革前的三家政策性银行，没有很好地执行国家政策。反而内部人控制比较严重，说是国家政策性银行，甚至演变成了从国家拿政策，领导层和部分员工牟利的自留地。
目前，国开行已经设立董事会、监事会、经营层，进出口银行也曾经设置了董事会，但后来又取消，农发行一直没有设置董事会。根据这次改革安排，三家机构都将设立“三会一层”。据《财经》记者了解，与传统公司内部董事会席位按照股比结构划分不同，三家银行将组建混合型董事会，董事包括股权董事、执行董事、部委董事和独立董事。此项工作正在由人民银行牵头推进。
上述参与改革方案设计的权威人士分析，既然这些机构承担和体现国家发展战略职能，那么在董事会层面可能代表政府意愿的比重就稍微大一些，同时肯定也有代表出资人利益的董事，两方面加在一起能够比较好地达成平衡，也就是董事会决策应该既有资本约束，保持财务健康的压力，同时又要保证其服务方向符合政府意图和国家战略。
《财经》记者获悉，各部委将会派出司局级别以上官员，出任这几家机构的董事等高级管理人员，三家银行的部委董事数量会控制在三个至四个。
外界更为关心的是，这次注资完成后，尤其是国开行和进出口银行的股权架构将彻底发生改变，人民银行将一跃成为这两家银行的第一大股东。按照一般公司治理原则，第一大股东将在董事会组建和决策层面具有决定性话语权。有质疑认为，货币当局职责是实施货币政策等宏观审慎职能，控股金融机构并参与日常经营，可能存在潜在道德风险。但有分析人士向《财经》记者表示，国开行、进出口银行由央行作为第一大股东可能只是当前阶段性的安排。
此外，一位权威人士向《财经》记者透露，在改革方案形成过程中，有担心称，如何界定大股东在公司运营中的作用，比如能否按照目前方案去确定董事会席位，名义上称大家都可以派董事，实际上可能与承诺有一定差距，这就不符合共同参与和民主决策的原则。
《财经》记者获悉，关于这一敏感话题，各方并没有刻意回避，甚至加班加点进行了充分沟通和讨论，最终各方达成了统一共识是，股东都代表纳税人出资，代表国家意图，各股东应该破除部门利益局限，充分体现国家意图。
构建审慎监管
未来将从三个方面推进资本监管制度的落地：差异化的资本充足率计算方法；差异化的非现场监管指标体系；差异化的审慎监管政策
早在银监会2014年度监管工作会议上，中国银监会主席尚福林曾对政策性银行改革提出过明确要求，在明确职能定位的前提下，实行政策性业务、市场化运作、标准化监管。这次改革方案落地后，将对相关部门构建全面的监管体系起到重要推动作用。
今年1月20日，银监会完成迄今最大规模的监管组织架构调整，原负责政策性银行监管的银行监管四部在本次改革过程中更名为政策银行部。
银监会政策银行部负责人表示，本次监管组织框架改革不只是更名这么简单，也不仅仅是“翻牌”，而是包括监管职责、监管力量、监管内容等一系列重要调整和加强。
从原来的银行监管四部到政策银行部，监管机构数量减少至四家，实际在监管对象减少的情况下，人员编制并未减少，这意味着监管力量进一步加强。据悉，原银行监管四部承担准入、现场检查、非现场监管三大功能，改革后的政策银行部保留了准入和非现场监管功能，将现场检查功能划转现场检查局，成立了专门的风险分析处，强化了非现场监测、分析、预警的功能，以提高监管的敏感性和前瞻性。
对比国际上对政策性银行的发展现状，它们与中国政策性银行监管存在较大差别：尽管多数国家对政策性银行的资本充足率要求相对宽松，但大部分国家的政策性银行已开始自觉执行资本约束。以资本充足率为核心的商业银行监管体系经过多年的发展、调整，已经形成一套比较成熟的体系和方法。
银监会权威人士向《财经》记者透露，未来将从三个方面入手，推进资本监管制度的落地：差异化的资本充足率计算方法，包括政策性业务计算资本充足率时给予差异化的风险权重；差异化的非现场监管指标体系。如政策性业务不考核贷款集中度指标、不考核政策性银行的存贷比，监管评价时更关注其履行政策性任务的有效性而不是关注其盈利性；差异化的审慎监管政策。过去实际上对政策性银行也实行差别化的监管政策，只是政策内容与现在有所不同。
当然，资本占用本身也是一种成本，如果完全按照商业银行资本管理的规则，意味着人为的将成本提高，因此在确定资本监管标准时，需要综合权衡。据《财经》记者了解，三家银行在资本约束机制中，资本的计算方法大体上按照巴塞尔协议的规则。
这也意味着商业银行和开发性金融机构，将同样在资本约束的条件下开展业务，这有助于消除开发性金融机构和商业银行争利的争论。
加强政策性机构的公司治理，也是未来监管的重要工作之一。前述银监会负责人称，从国内外实践看，成功的政策性银行其公司治理都具有以下特点：提高董事会的专业性和独立性，切实发挥董事会战略决策作用；加强董事会的独立性和决策水平；充分发挥监事会的外部监督作用；“三会一层”均重视风险管控并各司其职。
随着一整套监管制度和规范的逐渐建立，政策性金融有望逐渐步入成熟的发展轨道。部分学者一直呼吁，应该重启立法进程，为政策性银行的经营和有效监管提供法律依据和制度保障。
综合来看，立法显然仍将在短期内难以解决。前述银监会相关负责人表示，在这样的情况下，银监会将在监管层面制定一套审慎的监管规则，建立政策性银行的公司治理机制、资本充足率约束机制和负债会商机制。现阶段主要修改每家银行章程，至于立法立规何时能够正式启动，还需进一步研究和讨论。
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