【摘要】本文以两个案例为基础，对房屋登记部门在办理继承登记中的收取继承证明的合法性和继承证明种类进行，并总结经验和应对措施。
【案例一】2009年5月1日刘某某办理公证遗嘱，将其所有财产包含诉争房屋全部由配偶于某某一人继承，2012年8月1日刘某某死亡，后其配偶于某某多次到某市房管局申请房屋所有权转移登记，某市房管局以《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》第二条规定，房屋登记部门要求于某某除提交申请外，还应当提供“遗嘱继承权公证书”，另在于某某申请房屋登记过程中，第三人刘某提交了书面异议申请。
法院认为，房屋登记部门以联合通知（该通知依据的公证暂行条例已于2006年3月1日被废止）规定的内容作为不为于某某办理产权转移的具体行政行为显属不当，第三人提出的异议申请无充分理由。并根据于某某申请，法院依法调取的刘某某死后的公证处两笔卷宗中可以明确于某某已经履行遗嘱义务，房屋登记部门应该按照《房屋登记办法》予以办理审查办理，继承公证不是必须。
【案例二】《最高人民法院公报》2014年第8期刊登了江宁法院的陈爱华诉南京市江宁区住房和城乡建设局不履行房屋登记法定职责案，法院认为，《联合通知》是由司法部和建设部联合发布的政府性规范文件，不属于法律、行政法规、地方性法规或规章的范畴，其规范的内容不得与《物权法》、《继承法》、《房屋登记办法》等法律法规相抵触。行政机关行使行政职能时必须符合法律规定，行使法律赋予的行政权力，其不能在有关法律法规规定之外创设新的权力来限制或剥夺行政相对人的合法权利。行政机构以此为由干涉行政相对人的合法权利，要求其履行非依法赋予的责任义务，法院不予支持。
故，被告依据《联合通知》的规定要求原告必须出示遗嘱公证书才能办理房屋转移登记的行为与法律法规相抵触，对该涉案房屋不予办理房屋所有权转移登记的具体行政行为违法。
上述两个案例，法院都对房屋登记部门在继承时要求收取继承权公证书的规定，予以否定。那么，房屋登记变更时应提供什么样的“继承证明”呢？以下，就是笔者关于房屋登记中继承证明的几点思考：
一、什么是房屋登记中的继承证明
《房屋登记办法》第三十三条规定“申请房屋转移登记应当提交的材料……（四）证明房屋所有权发生转移的材料；……前款第（四）项材料，可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料。”
到底什么是房屋登记中的证明呢？所谓证明，即用可靠的材料或事实来表明或判定真伪对错等。因此，我们国家实践中的证明都必须是有权机关或者单位出具其权限范围内的证明，才是法律上可以使用的证明，出具证明的机关单位和证明的内容和对象必须具备一致性以及有效性。
那么在目前我们国家法律体系中，到底有那些“继承证明”呢？根据《公证法》规定，公证机构是法定出具合法证明的机构之一。此外，根据《继承法》第十五明确规定继承人协商不成的，可以由人民调解委员会调解或者向人民法院提起诉讼。因此，人民法院的生效法律文书也是继承证明的一种。
因此，笔者认为在目前我们国家的法律体系中可以合法使用的“继承证明”只有公证机构的继承公证或者人民法院关于继承的生效法律文书才是可以合法使用的“继承证明。
二、登记机构是否能自行调查确认继承人
在目前法律界和房屋登记界有观点认为，《不动产登记暂行条例》实施以后，法律已经赋予了登记机构调查权，登记机构可以凭着申请人提供的死亡证明、继承人关系证明等相关材料，再由登记部门进行调查取证，用以判断继承房屋所有权的归属，笔者认为此种做法不妥。房屋登记作在目前的法律体系中，属于行政确认的一种，必须严格遵守法无授权不可为的原则。
从《物权法》第十二条的登记机构职责中来看，登记机构只能依法查验材料和询问当事人，并无认定继承权归属的确认权；而且即使是《不动产登记暂行条例》第十九条第二款中规定不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查也并不是登记机构有权认定继承人资格的法律规定。因为按照《不动产登记暂行条例》之规定，是需要有纠纷、或者有可能涉及到其他利害关系人的情况下，登记机构可以行使调查权，不是必须行使。并且该条款只是一个原则性的规定，不具备可操作性，必须有具体配套的操作规定，比如如何调查，调查的结果可以发生什么法律效果，这些都没有明确的规定，需要等进一步法规配套以后，才可以进行具体的操作，否则就有滥用职权的可能性。例如从国土部2003年实施的《土地权属争议调查处理办法》中也可以明确纠纷调查的范围，调查结果的法律效力等等。
此外，从具体操作规定来看，《房屋登记办法》第三十三条办理转移登记要件中的所规定当事人应当提交的继承证明能否等同为由当事人提供原产权人的死亡证明、亲属关系证明等其他材料，笔者认为两者不能混同。死亡证明和亲属关系证明等均只是证明有死亡发生和有可能具备法定继承人身份，但并不能等同于继承证明，因为继承是一个错综复杂法律关系的问题，有法定继承，遗嘱继承，有剥夺继承权等。如中国公证协会于2009年出台的《办理继承公证的指导意见》对如何办理继承公证有着极其严格的规定，并非当事人提供几个简单的证明就可以完成。目前国际上通行的做法，基本都是由法院和公证机关等专门的法律专业人士来办理继承业务。
综上所述，由登记机构来自行处理继承问题，既无法律授权，也超越了房屋登记部门的职责，应当从加大公证继承的服务和通过人民调解委员会前置调解等方法来减轻法院工作负担等方面上来解决。
三、经验教训及登记机构应对建议
从上述案例中可以看出，登记机构仍然还有可以改进之处：
1、登记机构自身先得加强法律知识学习，学会区分遗嘱公证和继承公证，要知道自身需要收取的到底是什么材料，例如在陈爱华的案件中，当事人已经提供了接受遗赠的公证，说明其已经完成了举证责任，登记机构还要求其提供遗嘱公证，属于对法律规定理解不清，因为没有法律规定遗嘱必须公证，公证遗嘱只是遗嘱中的一种方式而已，而且接受遗赠的公证在法律规定中是与继承公证并列的两种不同公证业务。
2、从受理环节来看，应当加强三个书的工作，就是《受理通知书》、《补正材料通知书》、《不予受理通知书》。从《不动产登记暂行条例》第十七条规定可以看出，不予受理，必须出具书面不予受理通知书，这也是登记部门保护自身的需要。如案例需要注意的地方就是，应当明确当事人提供的死亡证明，亲属证明或者遗嘱公证等材料部属于继承证明，应向当事人出具补正材料通知书，在出具补正和不受理通知书中，应当明确法律依据以及诉讼权利，还应当保留好当事人签收的证据，以作为行政诉讼时做诉讼时效抗辩使用。
3、要善于利用法律授权和程序性的规定，如案例一中的第三人异议，就应当引导当事人办理正式的异议登记，并暂停继承业务办理，告知异议申请人走民事诉讼程序。以此将登记机构从民事纠纷中解脱出来，等诉讼结果出来以后，再办理相应的登记。
4、在诉讼准备期，因为行政诉讼是举证责任倒置，所以应当积极准备应诉材料，比如本案中的意见收到的申请人材料、《补证材料通知书》以及送达记录，相关的法律法规依据。在开庭后，应该充分分析当事人的诉讼时效是否过期，如果过期的立即申请驳回起诉；本案中还可以采用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，请求中止诉讼，先处理民事纠纷。
5、建议法院不宜只考虑到当事人，轻易的判决房屋登记部门不受理违法，应该综合具体情况，分析当事人是否提供了符合登记条件的合法要件，虽然《房屋登记技术规程》的法律层级较低，但是在目前的现状，还是应当尊重并参照，否则容易造成更多的纠纷，反而达不到理想的法律效果和社会效果。
作者简介：李炜（1977-），男，福建省武夷山市房地产交易管理所所长，房地产经济师、房地产估价师、司法执业资格，研究方向为不动产登记。
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