文｜郭庆菊律师，执业于黑龙江联合律师事务所；授权法务之家首发，转载请于页首注明来源和作者，侵权必究
唉！未文先叹。
近日才听说，一部反恐法竟然“赋予”高铁列车上乘务员以查验乘客身份证的“权力”，是我们的身份证太没“身份”，还是这部反恐法真的要把权力授予给乘务员?遗憾的是，一场很有意义的争论，最终以一方的偃旗息鼓、彻底闭嘴而告终。为了规避蹭热点之嫌，推迟至今发布此文。
行政管理涉及社会生活的方方面面，相关行政法律、法规纷繁复杂，行政法是最难的一个法律部门，每年司法考试行政法试题的得分率都是最低的。每当发生社会热点事件或者案件，往往警察、法官、律师对案件的解读会引起部分民众的不理解，甚至引起争论，个别情况也会导致缠访缠讼。其中的症结在于，法律人对法条的解读，是以法的一般理论尤其是法的价值理论作为基础(法的价值按位阶排序依次为自由、正义和秩序)，而普通百姓对法条的解读往往只停留在文意解释的层面，不会有那么多理论铺垫。行政法是为了限制公权力而存在，任何一部行政法的出台，其主要目的都不是为了管理民众，而是为了明确界定公权力的边界，防止公权力在运行过程中侵害私权，即对于行政主体来讲，法无授权不可为，这是行政法的基石。对于行政、行政法、行政行为理论，即便是法律专业人士也是云里雾里。法院处理行政案件，往往也比较慎重，甚至需要上审判委员会讨论决定，所以不是普通百姓看看法条就能搞懂的。自认为看看法条就懂法的人，在司法实践中大多会输掉官司，道理也在于此。
乘务员到底有无权力查验旅客身份证？本文从专业的视角研读分析一下法律条文，帮你揭开谜底。
《中华人民共和国行政处罚法》是所有公共行政事务中涉及对行政相对人做出行政处罚决定的母法，即相当于总则的地位。涉及公安机关治安处罚的主要依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》。行政执法中，公安机关或者国家安全机关根据《中华人民共和国反恐怖主义法》做出处罚决定的情况极其罕见，到目前为止还没有查到有关案例。既然本文所涉及的话题与《中华人民共和国反恐怖主义法》相关，还是有必要分析一下该法的有关条文。《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十条规定：“铁路、公路、水上、航空的货运和邮政、快递等物流运营单位应当实行安全查验制度，对客户身份进行查验，依照规定对运输、寄递物品进行安全检查或者开封验视。对禁止运输、寄递，存在重大安全隐患，或者客户拒绝安全查验的物品，不得运输、寄递。”该法第二十一条规定：“电信、互联网、金融、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者，应当对客户身份进行查验。对身份不明或者拒绝身份查验的，不得提供服务。”也就是说，第二十条规定的是办理货运物流业务，物流单位需要查验客户身份证，也即实名物流等;第二十一条规定的则是实名注册、实名办卡、实名住宿、实名乘车租车。这两个条文规范的都是经营者、服务提供者，是义务性条款而不是授权条款;一旦商家违反，该法第八十五条、八十六条有针对性的明确规定了处罚措施。实际上，《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十一条、八十六条，只是对《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十六条、第七十四条的补充，没有什么新意。
我们这里需要厘清一点，仅以酒店为例，上述规定是否可理解为：《中华人民共和国反恐怖主义法》把本属于公安机关的查验身份信息的权力授权给了酒店经营者?也即酒店是否成为了法律法规授权组织?在查验身份证这一行为上具有行政主体资格?答案当然是否定的，酒店既非《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、十六条规定的行政机关，也不是该法第十七条规定的被授权的组织，而仅仅是提供服务的经营者而已。在此语境中，无论是酒店还是顾客，都是行政相对人，如果酒店不履行该查验义务，公安机关可依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十六条、第七十四条给予行政处罚，与《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十一条、第八十六条关系不大。如果顾客不履行被查验义务，后果是被拒绝提供服务，该拒绝是法律确定的，而非源自酒店经营者的自由意志。顾客如果因该拒绝起争议，当然不能以酒店为被告提起行政诉讼，而仅能寻求民事诉讼途径予以救济。
依据《中华人民共和国居民身份证法》第十四条规定：“有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：(一)常住户口登记项目变更; (二)兵役登记;(三)婚姻登记、收养登记;(四)申请办理出境手续;(五)法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。”也即《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十条、二十一条的规定属于(五)的“其他情形”。另，《中华人民共和国居民身份证法》第十五条规定：“人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：(一)对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的;(二)依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的;(三)发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的;(四)在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所，需要查明有关人员身份的;(五)法律规定需要查明身份的其他情形。
需要指出的是，《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十条、二十一条规定的查验与《中华人民共和国居民身份证法》第十五条规定的查验完全是两种性质。前者是针对行政相对人设置法定义务，后者是赋予行政机关以执法权力。对于酒店而言，仅能在办理入住登记时查验身份证，而不能随时跑到房间里去查;对于拒不出示身份证件办理入住手续的顾客，酒店无处罚权和强制权。很简单，因为酒店和顾客一样都只是行政相对人，共同履行法律确定的义务而已(而不是权力或权利);如果真发现顾客身份证有假，也仅能向公安机关报告。类似的义务性条款在《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国民用航空法》、《民用航空安全检查规则》、《中华人民共和国反洗钱法》、《个人存款账户实名制规定》(国务院令第285号)等法律法规中比比皆是。至于我国部分地区由于特殊情况对身份证的查验比较严格，则不能把特例当作常态，一旦当地治安情况好转，这种临时性管制措施就应当依法解除。
现在，让我们回到铁路上。《铁路安全管理条例》第六十四条规定：“铁路运输企业应当按照国务院铁路行业监督管理部门的规定实施火车票实名购买、查验制度。实施火车票实名购买、查验制度的，旅客应当凭有效身份证件购票乘车;对车票所记载身份信息与所持身份证件或者真实身份不符的持票人，铁路运输企业有权拒绝其进站乘车。”诚然，该行政法规和《中华人民共和国反恐怖主义法》一样，都属于《中华人民共和国居民身份证法》第十四条第(五)项规定的“法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形”，但《铁路安全管理条例》第六十四条规定的仅仅是进站乘车(“进站乘车”中间没有顿号)时需要查验身份证，并未规定在列车上需要查验身份证。如前所述，铁路部门在旅客进站乘车时查验身份证是义务(不是权力或权利，更不是在执法)，如果认为列车员有“权力”查验身份证，那是铁路部门想多了，把自己的义务做了扩大理解，或者把义务误读为“权力”。铁路企业内部是否有文件要求列车员查验旅客身份证我们不得而知，但即便有类似文件，也不属于《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定的法律法规授权，对乘客而言不产生行政法意义上行政相对人的义务。在民事合同中，绝不存在“义务”和“权力”的转化问题，因为“义务”和“权力”是两个不同维度的概念。当然，如果你连“权力”、“权利”和“义务”这几个基本概念都不清楚，我们就没有必要再探讨下去。法律既然未明确规定列车乘务员在列车上有查验权力，也未规定旅客有配合查验义务，作为运输企业，铁路部门工作人员仅有在列车上查验运输合同的载体——车票的权利(而非权力)，看看是否有人逃票损害到企业利益即可。至于身份证，旅客进站时提供车票和身份证并经过查验，铁路企业和乘客双方已经完成了规定动作。在此之后，即便你不辞劳苦愿意查，乘客愿意当然可以配合，如果不愿意当然有权利说不。车站的这种查验，和住酒店、坐长途客车、办移动通讯卡、开设银行账户、机场安检等需要查验身份证，在性质上是没有分别的，双方只是平等民事主体，法律交给我们的义务早已在进站时完成，其余就是运输合同关系，任何一方都只能就合同条款主张权利、承担义务。如果顾客拒绝，也谈不上是为难乘务员，因为乘务员此时代表的是合同一方主体。
退一步讲，即便是乘警也无权在列车上随意查验旅客的身份证，必须符合《中华人民共和国居民身份证法》第十五条规定的情形，即前提是有违法犯罪嫌疑或者危害公共安全等情况。其中第四项明确规定：“在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所，需要查明有关人员身份的。”列车上当然不是火车站，警察在火车站广场、入站口查验身份证于法有据，但在列车上，除非有违法犯罪嫌疑，否则无权随意查验乘客身份证。而“有违法犯罪嫌疑”是一个主观判断，需要有客观证据或者情报支持，不能随意滥用，更不能针对全列旅客。法无授权即禁止，这是对公权力的基本要求，无需赘叙。
再说一个技术问题，列车乘务员查验身份证是否具有必要性。乘务员查验身份证的目的当然是为了确保每一位旅客都能做到法律规定的“旅客应当凭有效身份证件购票乘车”，那么在上车前，旅客首先用身份证实名购票;进站乘车时，车票和身份证均接受工作人员查验无误且经过安检方可进站。铁路是封闭的，一旦进站就置于铁路控制的空间范围内，中间换人换票可能性不大，因为票证不一致的人根本进不来。至于如何防止无票人员翻越铁路围栏、防止票证不一致人员进站乘车，那是铁路公安机关的职责，与列车乘务员没有关系。当然凡事均无绝对，十万个人里面可能会有一两个票证不一致的混进来，但碰巧这一两个人是恐怖分子、犯罪分子的几率又有多大?是否因为一个小概率事件就要破坏行政法的基本原则?这种低效、无意义且扰民的列车上查验身份证，本身就不符合行政法的合理性原则，何况此时的列车员也不是在“行政”。
大家都习以为常的，不一定就是对的。国人权利意识淡薄，或者觉得不过是小事一桩无需计较，况且万一身边真坐着一个恐怖分子就麻烦了。然而，一个乘务员通过检查身份证能查出你身边的恐怖分子吗?真心不敢苟同。即便真的有恐怖分子，那也是公安机关的工作范围，不可能让一个乘务员冒生命危险去面对恐怖分子，更与乘务员是否存在渎职不搭边儿，因为此处的乘务员根本不是公职人员、行政人员，而是代表铁路部门行使民事权利。
占一定比例的民众默认列车员有“权力”要求乘客出示身份证，充分证明常识问题的缺失。由此可见，我国的法治建设的确还有很长的一段路要走，要从纠正一些被误读的基本常识开始。
法治无小事，每日拆一砖，日久可毁一堵墙。
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