| 试论行政组织法治下的行政体制改革 | ||||
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| 来源：北大法律信息网 | ||||
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熊文钊 史艳丽 【中文摘要】目前，我国仍然面临制度短缺和法制不健全的问题，现实的法律与政府的自身改革经常会出现一定程度的张力。行政体制改革作为整个改革的重要组成部分，需要借助宪政和法治的精神、原则，以法律的方式进行制度重塑，明晰行政改革权的相关问题，实现行政编制的政策调整转向法律调整，明确政府职能的目标与定位，健全政府组织法体系，加快行政程序制度建设，重新调整和配置行政权力，使其合乎法治化的要求，破解行政体制改革过程中遇到的深层次体制性障碍，防止行政体制改革失范与无序。 【中文关键字】行政组织；法治；行政体制改革 从根本上说，政府必须通过法律实行社会控制，其他手段都服从法律，以法律规范行政权力，实现权力的非人格化，并对行政权力的配置及其运行设定各种制约机制，保障政府拥有足够的能力推动社会的发展。[1]同时，根据社会发展的现实情况，政府需要不断调整自身的功能定位，推动自身的体制改革，进而推动社会的整体进步。党的十八大报告指出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。” 不过，目前我国仍然面临制度短缺和法制不健全的问题，现实的法律与政府的自身改革经常会出现一定程度的张力。不受约束的国家权力迅速地非制度化增长，无法有效制约和抵制这种随意性的国家权力对社会的侵害。因此，我们在推进行政体制改革的过程中，需要借助宪政和法治的精神、原则，完善法律体系，建设社会主义法制，以法律的方式进行制度重塑，通过一系列的制度安排与制度创新，对制度的完整性、确定性与规范性进行重新界定，使其合乎法制化的要求，才能破解行政体制改革过程中遇到的深层次体制性障碍，防止行政体制改革失范与无序。[2] 一、社会主义法治是动态发展的体系 改革开放以来，我国不仅选择了市场经济体制，而且还选择了法治道路。到2011年初，“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅、以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。” 构建中国特色社会主义法律体系的一个基本经验就是坚持社会主义法制统一。坚持社会主义法制统一，不仅是加强民主政治建设、实现社会文明进步的内在要求，更是维护国家统一、民族团结、社会稳定的法治保障，还是建立统一的现代市场经济体系的法律基础。[3]十八大报告强调，要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一……要把制度建设摆在突出位置。” 法制统一具有多层含义。一般而言，法制统一主要是指法治意义上的一致性或共同性，是指国家将法治确定为治国理政的基本方略，并通过严密的法律体系来安排国家的重要制度体系，依法实施治国理政行为，达到立法、司法、执法以及法律监督行为基本一致的状态。所以，我国《宪法》第5条明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。” 这一规定既明确了法治的社会地位，更明确了以宪法为根本大法的国家法制实现统一的基本理念和基本要求。以该基本理念和基本要求为指导的法制统一，应包括构建法制统一的制度体系，即从立法权的合理配置、不同层次法规间的效力关系、严格的合宪性和合法性审查与备案、法规撤销权制度等方面系统建构实现国家法制统一的法律制度体系以及国家主要权力的统一行使所保障的法制统一。 我国《立法法》明确规定，国家的所有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及中央政府部门和地方政府的规章制定及修改和废止都要依据《立法法》的规定进行。而从我国立法权配置可知，法律体系是一个由不同层次法规构成的庞大体系，不同层次法规在各自的权限范围内施行和产生效力。 另外，《立法法》通过对法规的合宪性、合法性审查制度与备案制度以及撤销制度的规定，进一步强化了国家法制的统一。 不过，根据依法行政、建设法治政府的实践经验，目前我国社会主义法制还在不断发展和完善过程之中，需要国家继续加大立法力度，确实保证有法可依；要求和监督政府增强法治意识，提高依法处理行政事务的水平，做到有法必依；要求政府严格按照法律的内容、精神和法定程序行使职权，做到执法必严；真正确立“法律面前人人平等”的执法理念，严肃追究各类违法行为的法律责任，做到违法必究，以建设法治政府为目标推进和维护社会主义法制的统一。 二、行政法治是行政体制改革的制度保障 行政体制改革作为整个改革的重要组成部分，总是与中国整体改革相伴而生、互促共进的。中国的行政体制改革，实际上就是要建构一套符合现代经济、社会需求的行政制度。 从根本上说，行政体制改革是社会利益格局的调整和变动，是对政府与个人、市场、社会之间的利益关系进行重新调整，并转化为法律对权力和权利的界定、保障和促进，在公权力与私权利之间、个体自由与集体自由之间、个人利益与公共利益之间寻求必要的张力和动态平衡，使得原来的社会利益结构向着新的、更合理的社会利益结构转变。 不过，政府自身改革的权利与义务、政府的公权力与社会的权利之间并没有一个明显的界限与区分，也就是没有足够的保障问题，而这个问题只有法律才能解决。在法学领域，法主要规范利益的分配，主要任务就是平衡利益。法律对社会的规范，离不开对利益的调整，而法律对利益的调整机制又主要是通过将利益要求转化为一定权利，把它与其相对应的义务归之于法律主体，并建立相应的保障机制。 在行政体制改革领域，所有的改革措施对利益的调整和分配都可转化为法学中对权力和权利的调整与配置问题。如此看来，行政体制改革已经不再是单纯的行政系统内的改革，而是直接关系到个人的自由、社会的自治、地方的权利和行政的效益。行政体制改革的基本问题与法治及行政法治具有高度关联性。[4]因此，在法治前提下，法律不仅要控制行政权滥用，还要激励行政权有效行使，以增进公民福利。 从公民一方看，行政体制改革不是政府单方的事业，公民、社会组织是同等重要的参与、推动和促进力量，法律通过赋予公民、社会组织的知情权、参与权、受益权、监督权与救济权等，从而确立他们在行政体制改革中的主体地位。推进行政体制改革，重塑政府职能，就是要在行政主体与行政相对人之间划定行政权力和公民权利的边界和范围，改造政府的管理结构、模式和方式等；就是要实现行政组织结构优化、行政权力配置合理、行政运行机制科学、行政手段多样化和人性化等。这些即意味着行政权力在取得、运行、监督等整个链条中要由具有良法属性的法律规范来加以调整和规范，而这正是行政法治的基本要求。 可以说，行政体制改革是政府管理走向法治化的前提和基础。如果政府职能转变不能到位与合理定位，如果行政管理依然遵循陈旧的方式和模式，就不可能推进行政法治。同样，行政体制改革离不开行政法治的保障。行政法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约，这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下政府将如何行使强制力，以便根据这种认识规划个人事务。 在法治理念逐步深入人心的今天，行政体制改革能否被纳入法治化轨道，既是行政体制改革成功与否的关键，也是法治政府重要的象征之一。只有把行政体制改革纳入法治的轨道，用法律为行政体制改革保驾护航，行政体制改革才能顺畅进行。 在行政体制改革中，首先要转变政府职能，即明确中央政府和地方各级政府应该做什么、不应该做什么以及上下级政府在职能上的协调与整合，履行这些职能，需要确定组织结构、确定其规模；明确这些行政组织通过什么样的程序、方式去履行职能，如果行政职能履行不到位，应当承担什么样的后果。这就涉及到政府权力的授予、授予主体、行政权力运行与法律责任等问题。 法律规定各行政机关的行政权力范围，实质上就是要处理好政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，划定各自的权力与权利边界。其关键在于转变政府职能与行政权力配置相结合、相协调，实现行政权力法定化。根据权力法定原则，行政权力法定化需要依靠宪法和组织法作出规定，与之配套的还有行政编制法，对政府的组织、规模、结构提供法律规范与保障。行政程序法为行政权力提供运行机制，而法律责任制度为增强政府权力的回应性和权力的自我克制与外部制约提供保障。[5]因此，行政体制改革必须要遵循民主法治的路线。只有沿着这一条基本路线走，改革才可能取得最后的成功和胜利。 三、行政体制改革的若干重点问题 近几年来，行政体制改革不断取得新成果。按照适应社会主义市场经济发展的需要，政府机构的职能进行调整、定位，进一步转变了政府职能，提供公共服务的能力得到提高，市场监管机构和职能得到加强；事业单位和社会中介组织得到科学分类，与政府的关系得到规范和理顺，市场化程度得到提高。不过，改革任务仍然十分艰巨和繁重，特别是关于行政改革权以及改革的具体内容等基本问题还需要深入研究，许多关涉改革的法律需要制定、修改和完善。 （一）行政改革权 行政改革权是行政体制改革过程中必须首先解决的一个重大理论与实践问题。只有解决好行政改革权的相关问题，我们才能顺利地推动行政改革，并巩固改革所取得的成果。笔者认为，行政改革权是关于行政改革的权力，特指国家立法机关和行政机关依法享有的重新界 定配置行政权、调整行政组织结构和规模以及完善公务员制度的权力。它实际上是一种行政体制改革启动权，属于国家权力的范畴。[6] 1.行政改革权的设定。行政改革权的设定是一个严肃的法律问题，它包括行政改革权的创设、分配和调整等。其设定主体以及设定程序等都需由法律加以明确。行政改革权属于国家权力，依据人民主权原则，其设定和行使主体只能是国家权力机关。我国现行《宪法》和《立法法》规定，属于国家主权的事项必须制定法律，因此，行政改革权的设定应归入法律保留事项的范畴。[7]也就是说，行政改革权的设定，应由国家权力机关负责，不能授权行政机关决定。行政改革权的表现形式必然是宪法和法律，行政机关不能以法规、规章等形式为自己设定行政改革权。 但是，从目前我国的情况来看，行政改革权的设定主体似乎不是单一的，而是多元的。不仅全国各级人大及其常委会有行政改革权的设定权，而且国务院及其部委和一些地方人民政府都有此种权力。当然，形成这种局面的原因是多方的，但主要是由我国有关行政改革权的立法相对较少，根本无法满足实际的需要，从而给行政机关自行设定一定范围的行政改革权留下了缺口造成的。即便如此，我们在实践中也要坚持法治原则，行政机关的这种设定权必须有法律的明确授权，严格遵循行政改革权法定原则。 2.行政改革主体。行政改革主体与行政改革权密切联系，行政改革主体是行政改革权的载体和行使者。在我国，由于行政体制改革向来被认为是行政机关自己的事，所以大部分行政体制改革权被授予了行政机关，尤其是国务院。改革开放后我国历次大规模行政体制改革的具体方案，如1982年的《关于国务院机构改革问题的报告》、1998年的《国务院机构改革方案》等，都是由国务院制定和提出的。地方一级政府的行政改革方案也多数是由本级政府提出并报上一级政府批准的。特别是涉及到机构精简及其地位和行政机关的人员定额这些方面的内容，更是由行政机关自己确定。因此，在行政体制改革中，政府既是改革的设计者和组织者，又是改革的对象。 根据现行法律规定，国家权力机关在国务院部委的设置上有最终的决定权，但实际上主要还是取决于国务院所制定的组织方案。而且在实践中，这些行政改革方案又是由行政机关依靠运动式的纯行政手段推行和完成的。例如，1988年的行政改革，国家在人事部设立了机构编制委员会，与国务院机构改革办公室共同负责组织制定和实施国务院机构改革方案。1991年，中共中央和国务院成立中央机构编制委员会和地方各级机构编制委员会，负责中央和地方各级机构改革以及机构编制管理等工作。这些组织开展行政体制改革工作的机构同时也是政府职能机构的组成部分。 改革的实施者是改革的实施对象，行政改革权的行使主体是权力的作用客体。这样，改革主体势必会在执行机构改革任务和维护政府机构自身利益之间处于两难地位，从而难以保证其所制定的行政体制改革方案的相对中立性和科学性，也影响了公众对行政体制改革方案的信任度。如何改变目前的这种态势，需要我们进一步的探索和研究。 笔者认为，行政改革权的行使主体应该是多元的，它并不完全属于行政权的范畴，重大行政改革仍需要由立法决定。同时，行政改革权不是中央国家机关的专有权力，地方国家机关也可以行使一定的行政改革权。 1.行政改革权的内容。行政改革的需要和内容决定了行政改革权的边界。较之于单个行政机关的设置调整来说，行政体制改革往往具有整体性。行政改革是大规模地创立新行政机构，将旧机构重新组合，废弃过时机构并将其职能分配给其它机构，对现存机构的自主程度加以改变。换句话说，行政改革的实质就是对行政进行重新组织，或者说对行政权力结构进行重新配置和调整。概括起来，目前我国行政体制改革主要包括政府机构改革、政府职能转变和人事改革三个方面。因此，相应地，行政改革权的内容至少也有三部分，即行政机构改革权、行政职能改革权和行政人事改革权。 当然，随着社会的发展和行政体制改革的不断深入，行政改革权的内容也会不断地扩展。就目前现有的这三种行政改革权来说，虽然它们性质不同，但又相辅相成。行政职能改革权的行使，必然会引起行政机构改革权的运行；而行政人事改革权运用是否得当，又会影响前两种权力行使的效果。它们之间的这种关系在国务院的“三定方案”（定职能、定机构、定编制）中得到了很好的体现。 2.行政改革权的行使程序。政府应当进行哪些改革，这属于事实范畴，因为随着社会政治经济的发展，政府也需要适时地发生变化。然而，享有行政改革权的主体应当遵循什么样的程序来调整、变更政府的位置、权限、机构和规模等，却是我们要加以关注的一个法律问题。行政改革权的行使程序虽然属于形式方面的问题，但在整个行政改革过程中起着至关重要的作用。它既是对行政改革权的保障，也是对行政改革权的限制。科学的法定程序，可以最大限度地保障行政改革权行使的权威性和合理性。相反，如果缺乏一定的程序保障，任何制度都无法长久，甚至不能得到落实。 西方国家的行政体制改革素来重视程序的作用，这些国家行政改革权的行使程序大致可分为四步：一是通过立法成立一个改革研究委员会，行使行政改革设计权。该委员会的性质一般为非官方组织，吸收社会各界人士参加，由其对行政改革的所有问题进行全面调查研究，并在充分论证的基础上提出改革方案。如日本，自20世纪60年代以来，先后成立过两次临时行政调查会和四次临时行政改革推进审议会，负责设计和推进行政改革，既保证了行政改革权行使过程的民主性，又确保了行政改革方案的科学性。 二是由立法机关制定有关行政改革方面的法律，行使行政改革决定权，并为改革提供法律依据和保障。其通常做法是，立法机关对机构改革研究委员会提出的改革建议，采纳其中合理的部分制定法律，决定是否改革以及改革的内容。 三是政府根据有关行政改革的法律，具体行使行政改革执行权。在执行过程中，西方政府倾向于分阶段、分步骤稳妥地进行，而非运动型的方式。四是设立一个专门的机关行使行政改革监督权，监控行政改革方案的实施，确保行政改革的顺利推行。美国新政后的政府改革、日本二战后的几次政府改革基本上都是遵循这几个步骤。[8] 笔者认为，我国也可以借鉴西方国家行政体制改革的经验和总结现有的理论研究成果，将改革设计为三个阶段：改革设计与决策阶段；改革执行阶段；改革监督阶段。通过法律对行政体制改革的每一阶段的主体组成、职权、工作程序与机制、责任等作出明确规定，实现改革程序的规范化和法治化。 （二）行政体制改革的具体内容 一般而言，行政体制包括政府职能、政府组织和职权、行政编制、行政程序等。不过，我国现行的《国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等基本法律规定过粗，在规制政府行政组织的权限上缺乏明确细致的规定，导致行政机关的设置和职权划分较为混乱，政府职能界定不清，政府职能一定程度上存在“越位、错位、缺位”等问题。而作为行政体制改革客体的行政机关编制问题，应当尽快实现行政编制的政策调整转向法律调整，制定行政编制法，将其纳入法治的轨道。 另外，行政体制改革要重新调整和配置行政权力，必须借助行政程序对行政权力进行规范。因此，笔者认为，行政体制改革的具体内容应该主要包括明确政府职能的目标与定位、健全政府组织法体系、加快行政程序制度建设等方面。 1.明确政府职能的目标与定位。当前我国的社会矛盾问题，主要表现在利益分配领域之中，其根源在于自发调节机制与国家干预机制之间的失衡。这一问题本身并没有什么特殊性，而是任何一个以制度为基础的现代社会都普遍具有的社会问题。问题的特殊之处在于，对处于转型期的中国社会来说，社会调节机制的扩张与国家调节机制的弱化和重新定位，使得国家与社会的原有关系发生了迅速的结构性改变，从而使社会正义问题在短时期内急剧凸现，呈现出一种非常规的临时状态。国家与社会关系的这种改变是一种急剧的结构错位，它不仅在短时期内改变了社会资源的分配模式，而且由此迅速改变了原有的社会分层和利益格局，改变了原有价值观念体系中的正义理念。[9]但是，社会公平正义所要求的利益分配不公平问题只能是国家对自己的行为进行矫正。在市场的 自我调节失效的地方，就是国家的外部干预起作用的地方。当今恐怕很少有人会再像早期自由主义那样认为离开了政治国家的干预，市场也可以自行运转，国家只是一个“守夜人”的说法即使是在自由主义者那里也早已成为一个旧时的寓言。而从另一方面看，国家对市场的干预是有其局限性的。国家在矫正市场之恶和为人们创造福利的同时，也将用现代管理体系编织的巨大“铁笼”统一人们的生活，同化人们的个性，限制自由的竞争，使市场制度失去它的活力。 在某种程度上，当前我们一切的制度建设都是围绕着上述国家与社会的互动关系展开的。因此，政府职能转变必须坚守“以民生为先导，以公平正义为基础”的理念，合理确定行政权的边界以及国家与社会的互动关系。惟有如此，才能矫正国家与社会关系的结构错位，建立科学合理的社会资源分配模式。而这一目标的实现，立基于政府如何推动自身职能有效转变并以什么方式真正担负起处理社会冲突、协调社会利益、维护社会利益、保持社会稳定等管理职能。[10] 政府职能即政府的职责和功能，它反映着政府管理社会的理念和方式，规定着政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。在我国现阶段，政府职能正逐步从对企业的直接行政管理中淡出，政府工作将逐步从以行政手段为主向以经济手段和法律手段为主转变，这使得大量过去由政府承担的技术性、服务性、协调性职能直接转给了社会组织。从而既有利于维持小政府规模，节省国家资源，又有利于实行行业自律，促进行业发展，适应现代化管理的需要。 不过，尽管我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但传统计划经济体制以及与之相配套的全能政府模式的遗留影响还未消除，政府职能还存在“越位”、“缺位”、“错位”与“虚位”的现象，一些政府该做的事没有做或没有做好，一些政府不该做的事却继续在做，或者想不做却又难以脱身。当下的政府职能定位，既不能固守“管事越少越好”的夜警政府职能，也不是要恢复到计划经济时代的全面干预和替代市场与社会的全能政府职能，而是要将政府职能放在政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的关系网络中进行审视。我们认为，政府职能转变即是根据社会发展的要求来判断、选择和确定原有的行政职责哪些需要保留或者转移，哪些需要增加或减少；原有的行政功能哪些需要强化和弱化，哪些需要开发或取消等等。 政府的基本功能是维护社会的公共利益，解决社会公共问题──和每个公民的利益息息相关的事务，而不是与某个特殊利益集团的利益相关的事务，它体现为对公民的服务。因此，政府是以维护法定的公共利益和个人利益为天职，以追求和维护公共利益、保障个人合法权益为目标，并寻求二者的动态平衡。现代行政不再是以政府为中心的单一主体的行动，而是一项合作事业，需要其他主体的参与。政府已不再是全部公共产品和公共服务的生产者，而逐步转变成为实际从事公共服务的代理人的监督者、引导者。除纯粹公共产品必须由政府提供外，对其他公共行政事务，政府只负责“掌舵”，发动社会组织、企业、公民通过一定的程序广泛参与，建立一种合作伙伴关系，实现对公共事务的共同治理。 不过，公共性、服务性以及参与性价值导向，最终需要对服务主体、内容、模式、方式等进行规范化和制度化才能得以承载，这需要通过相应的制度安排加以具体落实。制度的最大作用在于提供一种激励框架，实现社会从人格化交换向非人格化交换的转变。因此，制度建设对政府职能转变具有深远的意义，它在某种意义上更是社会和国家可持续发展的社会基础设施。 2.健全政府组织法体系。一直以来，国务院机构改革几乎都是处在非常态的三个改革循环圈之中：精简—膨胀—再精简—再膨胀；合并—分开—再合并—再分开；上收—下放—再上收—再下放。到目前也没有完全摆脱这种格局。[11] 回顾改革开放以来的历次机构改革，最大的问题在于不重视组织法的作用，没有实行依法定机构、依法定编制。由此也导致机构改革始终摆脱不了精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。历届政府机构改革与依法治国和依法行政的要求都有很大的差距。政府机构设置不依法进行的结果是严重挫伤法律的尊严。比如：《国务院组织法》第8条规定了国务院各部各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人大批准。其中没有提到中国人民银行和审计署。1998年机构改革将这两个部门列入国务院组成部门，而《国务院组织法》也不做修改。而且，现行我国的《国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》存在的问题也很多。比如，《国务院组织法》只有11条规定，法律规定过粗。在没有实施细则的情况下，许多问题难以操作解决。另外，这两部政府组织法对政府授权都存在过大的问题，政府组织设置缺乏人大的有效制约。根据《国务院组织法》，国务院可以不经全国人大批准，自己设立直属机构和办事机构；根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，省级政府的厅局委员会等工作部门的设立、增加、减少或合并，由本级政府报请国务院批准。由此带来了一系列的问题：一是两部组织法对政府职能界定不清，各级地方政府职能没有本质区别。二是机构设置程序不明，为编制系统的暗箱操作留有很大空间。三是机构设置与财政关系不明，机构设置缺乏财政约束。 从组织法建设来看，现在的政府组织立法状况还不如上世纪50年代。当时各级政府都有相应的组织法规。如《政务院及所属各机关组织通则》、《省人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡人民政府组织通则》等。1954年宪法制定后，除了两部组织法外，还制定了各部委组织简则或工作条例。因此，实现政府机构组织、职能、编制的法定化已是迫在眉睫，确实做到行政机构及内设部门的设立、撤并、机构职能的确定及人员编制的增减均依法定程序进行。 新一轮政府机构改革要调整归并业务相近的机构、联系密切的机构或因分工过细导致职责交叉、关系不顺的机构。进一步减少政府组成部门，加大社会管理和政务管理部门的改革力度。重点调整和改善机关人员结构，着力充实和加强市场监管部门和基层一线执法力量。明确界定和规范政府各部门的职能分工，一件事情只能或主要由一个部门负责。需要相关部门共同办理的，明确主办协办关系。将分散到各部门的行政决策权相对集中于本级政府和及其组成部门（中央）或本级政府及其综合部门（地方），增强政府整体运作功能，形成精干的政府组成部门与专业化的执行机构并存、分工合作、协调有效的政府组织体系。 3.加快行政程序制度建设。在法学意义上，程序是一个由设定、实施、救济、监督等系统组成的体系，由国家权力主导或参与，规范着国家与公民个人之间的关系。按照德国社会学家卢曼的说法，在西方旧的身份共同体关系解体与资本主义新秩序确立这一历史过程中，有两项制度起到了神奇的作用，一个是社会或私法领域里的契约，另一个是国家或公法领域里的程序。在公共生活中，以程序控制权力的恣意与专横，已被视为实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守”这样一种社会状态的最重要的基石。 法治社会的国家权力不应该是传统国家那种游离于责任与法律之外的强权，而是受到法律程序严格约束的一种力量。程序通常将国家权力运行的过程、方式和边界分解成若干个过程和环节，每一个过程和环节又有“检验标准”和期限要求，这就为权力主体的自律设计了内控装置，让它们服从自己的角色安排，依据规则行事。程序在时间和空间要素上的这些特定安排，有利于克服和防止权力运行的随意性和随机性，既使权力主体围绕着既定的轨道运行，也使权力行使过程具有可预见性。同时，程序可以促使人们从内心承认和接受某种具有强制力的决定，可以相对减弱个人在自作主张时所显露的那些咄咄逼人的锋芒。在程序的导引下，虽不能保证它所作出的每一项决议和法规都是正确的，但可以保证错误一旦发生，还有被迅速修正的可能。程序在使参加者都有平等表达和自由选择机会的同时，也使责任范围明确。在更积极的层面，现代程序越来越与法治、民主、自由、人权、正义等价值目标紧紧联结，不仅使权力受到程序的牵引，还为保卫公民的权利指引方向。 在中国文明高度发达的数千年里，程序观念异常淡薄。法律没有像在西方那样形成一个高度精密的系统，并且以此形式流传、发展。不过，在过去的近30年里，《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《刑事诉讼法》以及《立法法》等法律的颁布、实施，反映了在中国的立法实践中程序的意义已经开始受到重视。同以往过分重视目标化的法律相比，这几部法律越来越强调保障个人参与相关程序的机会，保护其程序上的合法权益。但是，目前在中国，从行政程序法治化的角度而言，在行政立法和执法方面依然存在多方面的程序性缺陷。 在我国，宪法和法律中缺少有关现代行政程序基本原则的一般性规定，致使我国的行政程序立法未能在明确的法律原则的指导下进行。事实上，在新中国的各部宪法中都缺少以保护行政相对人权益为重心的正当法律程序的规定，这其实也与长期以来在我国法制建设中存在的重实体、轻程序现象一脉相承。另外，现有的行政程序立法大多是由行政主体自身制定的。在实践中，由于长期缺少统一的、规范立法权力行使的法律，行政机关往往都从自身或部门利益出发，争相行使立法权力，通过立法扩大权力。大量、频繁而又无规范地行使立法权力，不仅导致了各种行政法规和规章（部门和地方）之间出现了许多冲突和不一致，同时它们不大可能通过立法来限制自身的权力。它们更为关注的往往是自身的程序权力，而忽略了其自身的义务，如行政机关在公开、告知、说明理由、听证、时限和法律责任等方面的义务。另外，在行政立法的技术层面上，有关行政程序的立法往往是注重事后程序，忽视事前和事中程序；注重特别程序，忽视一般程序。比如对事前、事中的程序要求如信息公开、听取意见、表明身份、通知告示等重视不够，也缺乏相关的专门法律。 当然，程序并非万能，也并非一有程序便能自动达成良善格局。因为程序可能出现非正义、非效率、非理性等异化现象，如设计粗糙、空疏，程序操作缺少中立性、参与性、合理性等。在实践中，一个健全的法律，如果使用武断的、专横的程序去执行，也不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法的不良效果。只有通过不断地试错，抱着追求完美的心态，我们才有可能走向现代程序的理想世界。 四、行政体制改革的法律体系 法治政府的运行，从每一个程序上都需要法律的调整和维系，法律规范是推进行政体制改革的制度性保障。为使行政体制改革法治化，就要建构完整的相关行政体制改革的法律规范体系。 （一）行政组织法 如前所述，我国现行的行政组织法存在着不健全、简单、粗糙等种种弊端。为确保行政体制改革法治化，需要构建科学完整的行政组织法体系，具体包括：第一层次，制定《行政组织基本法》，从整体上规定行政组织法的基本原则、行政组织形态、行政主体制度、行政组织程序、违反行政组织法的责任等基本问题。修改《国务院组织法》，适时制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例。 第二层次，就地方组织法而言，应将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法分开，分别进行立法，并结合地方的实际情况，制定省、市（县）、乡（镇）以及各自治地方人民政府的组织法及各级政府职能部门的行政组织条例。同时，要完善行政编制立法，使行政组织法体系化、系统化。 作为专门规范组织行政活动的行政组织法，可以根据社会的发展创设新的行政改革权力，或对宪法的原则性规定做出具体的阐述。行政组织法主要对行政机关的形式及权限等进行规定，它是为行政改革服务的。在今后，我们应该把它作为行政改革权行使的直接法律依据，一切未遵循行政组织法的规定而进行的行政改革都是不合法的，其主要责任者的违法行为应该受到法律追究，承当相应的法律责任。 （二）行政改革法 行政改革法是规定诸如改革方案提出的途径与程序、生效条件、落实的保障等内容的法律。美国早在1939年就开始制定行政机构改革法。该法对美国行政组织的编成制度有很重要的作用。每次行政改革，美国国会都先修订行政机构改革法，制定改革的目的，然后再由总统制定出实现该目的的改革计划。通过这种方式，使得其改革计划既具有弹性，又不超越宪法原则。 在我国，历次行政改革虽然都由全国人大通过一个关于国务院行政改革的决议。但该决议并非是专门规范行政改革权和行政改革行为的法律法规。它仅仅为经过全国人大批准具有法律效力的规范性文件，只针对国务院的某一次机构改革，实施完毕后即自动失效。而行政改革法则具有长期性、普遍性和根本性的规范作用。因此，我们应当在国务院办公厅所制定的不具有法规性的规范性文件的基础上，为改革设置基本的规范，[12]即行政改革法。 （三）行政体制改革相关的程序法 在我国历次改革中，政府并没有建立起一套完整的程序性法律规范，造成改革过程中有很大的随意性。因此，应当创建在法律主导之下的行政体制改革之路，把改革放在法律的框架之中，建立健全程序法律规范，通过程序，规范行政权力的配置与运行。同时，有必要制定《举报法》，加快制定《财产申报法》、《行政监督程序法》、《新闻法》等专门法律，为强化行政监督提供法律制度支撑，为行政体制改革提供程序法律制度保障。 【作者简介】 熊文钊，中央民族大学法学院教授；史艳丽，中央民族大学法学院讲师。 【注释】 [1]参见石佑启：“论行政体制改革与宪政的契合”，载《广东社会科学》2008年第9期。 [2]参见戴小明：“法治：行政体制改革的基本路径与制度保障——《论行政体制改革与行政法治》述评”，载《社会主义研究》2010年第3期。 [3]参见王作全：“论我国法制统一的内涵、价值及实现途径”，载《内蒙古社会科学》（汉文版）2012年第1期。 [4]参见戴小明：“法治：行政体制改革的基本路径与制度保障——《论行政体制改革与行政法治》述评”，载《社会主义研究》2010年第3期。 [5]参见石佑启：“论行政体制改革与宪政的契合”，载《广东社会科学》2008年第9期。 [6]参见邝少明、夏伟明：“论行政改革权的法制化”，载《中山大学学报》（社会科学版）2003年第3期。 [7]参见邝少明、夏伟明：“论行政改革权的法制化”，载《中山大学学报》（社会科学版）2003年第3期。 [8]孟鸿志等：《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第269页。 [9]参见王新生：“当代中国的社会转型与公平正义的市民社会根基”，载《马克思主义与现实》2008第10期。 [10]参见应松年：“社会管理创新要求加强行政决策程序建设”，载《中国法学》2012年第2期。 [11]参见杜钢建：“行政法治：政府改革的制度保证”，载《中国行政管理》2003年第2期。 [12]参见邝少明、夏伟明：“论行政改革权的法制化”，载《中山大学学报》（社会科学版）2003年第3期。 本网站文章仅代表作者个人观点，不代表本网站的观点与看法。 原载：《行政法学研究》2014年第4期 |
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| 来源：北大法律信息网 | 作者： | 熊文钊 史艳丽 | ||
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