党的十八届四中全会，于中国的法治政府建设，毫无疑问是一个重要的里程碑。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

    在这一我党首次以依法治国为主题的中央全会之后，“中国的法治政府建设速度明显加快，重点领域取得突破和显著进展，包括简政放权在内的所有重大改革均做到了于法有据。”中国政法大学副校长马怀德教授在接受《法制日报》记者采访时说。

    《法制日报》记者从国务院法制办了解到，在新一轮机构改革和政府职能转变工作中，已及时提请修改相关法律39部，修改和废止行政法规66部，督促地方和部门修改和废止了一批规章和规范性文件。

    放权才能简政

    “简政放权”，是本届政府着力推进的头等大事。去年与今年的第一次国务院常务会议，都研究了简政放权。据统计，2014年共开了40次常务会议，其中有21次均对“简政放权”做了部署。

    追溯至2013年3月，李克强担任总理后，就明确表示要将转变政府职能、简政放权作为“开门第一件大事”。将政府部门手中的行政审批权砍去1/3，是李克强彼时设定的目标，期限是本届任期结束。而到2014年年底，这一目标已经实现。

    “放权才能简政，但放权不是单纯的只放不管，而是‘放管结合’，还要提高政府服务能力”。国家行政学院教授胡建淼告诉《法制日报》记者。

    过去单一地取消和下放行政审批事项，被证明效果不佳。取消行政审批后，事中事后监管受到重视。为了让保留下来的行政审批事项规范运行，今年1月，国务院出台文件，对确需保留的审批项目进行规范，并同时致力于提升政府服务水平。从政策演进的路径看，“放、管、服”是当前我国推进政府职能转变的清晰主线。

    “放、管、服”的结果与效果如何？中国政府网新近公布的一组数据便是例证：截止2014年底，国务院已取消下放9批行政审批事项共798项；工信部取消通讯建设资质类行政审批事项，惠及电信增值业务企业2万家以上，从业人员10万以上；国税总局取消“享受小型微利企业所得税优惠的核准”，企业受惠面增加30%，惠及200万户小微企业；卫计委促进社会办医健康发展，有利于惠民生和发展现代服务业；工商总局清理和压缩了工商登记各类前置审批事项，激发了地方政府和企业、个人投资创业热情，2014年全国新登记注册企业365.1万户，注册资本19.05万亿元，同比分别增长45.88%和99.02%。

    国务院今年的简政放权依旧动作频频，尤其是在非行政审批的取消上投入了前所未有的力度。4月22日，国务院发布《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，决定通过一年时间对各部门现有非行政许可审批事项进行全面清理。5月6日召开的国务院常务会议审议，通过了对剩余244项非行政许可审批事项的清理意见。

    5月14日国务院发布《关于取消非行政许可审批事项的决定》，在前期大幅减少部门非行政许可审批事项的基础上，再取消49项非行政许可审批事项，将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。此后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。至此，国务院部门非行政许可审批事项清理工作全面完成。“非行政许可审批”这一概念退出了历史舞台。

    规范红顶中介

    本轮简政放权的彻底性，还体现在对权力下放取消后的去向的关注。

    放权如自我“割肉”，对于曾经手握重权的行政机关来说，意味着失去了一大部分利益。一个有足够说服力的例证便是，从去年审计发现的重大违法违规案件线索看，60%以上发生在行政管理权或审批权集中、掌握重要国有资产资源的部门和单位。

    这也难怪一方面，中央政府重视放权限权对防治腐败的釜底抽薪之效，另一方面，一些地方和部门则想尽办法规避。

    李克强在今年2月9日的国务院廉政工作会议上说，“我到地方调研，听到基层反映，有的审批‘明放暗不放’，名义上取消了，但换了‘马甲’，又以备案的名目出现了。”

    更值得注意的是，因权力流向中介组织而引发的审批“灰色地带”问题。政府放权降低了门槛，但有的地方中介“高墙”依然林立，有的地方中介打着政府的旗号，被称为“二政府”、“红顶中介”。李克强为此提出，坚决消除审批的“灰色地带”，防止改革红利被截留蚕食。

    中国政法大学教授王敬波在接受《法制日报》记者采访时说，“红顶中介”与“二政府”中，有的是政府下设的，有的是政府事业单位在改革中转化的。“实践中，有些这样的社会组织不是凭借服务，而是凭借权力承担中介职能，既损害了政府权力运用，也损害了社会公共利益，并助长了不正之风。”

    在简政放权的要求下，一些行政机关为了对此有所规避，会有意将一些收费权转由“红顶中介”行使，“其实质是对依法行政的规避，值得警惕。尤其是过去对行政收费没有非常严格的制度约束，有一些在实质上已经变成了企业的苛捐杂税，也是政府与民争利的表现。”王敬波说。

    红顶中介收费已成企业不能承受之重。去年底工信部中小企业发展促进中心发布的《全国企业负担调查评价报告》显示，在“给企业造成加大负担的收费”调查中，与行政审批相关的各种中介收费是最大负担，占比高达44.45%。

    “事实上，很多事情企业是有能力自己办的，并不需要通过中介服务。”中国政法大学教授施政文说。

    对于中介组织的进一步规范开始走进决策者视线。去年12月29日国务院办公厅推出《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，明确除特殊需要并具有法律法规依据外，有关部门一律不得设定强制性中介服务，不得指定中介机构。并对规范中介服务做出了详细规定。施政文表示，“这一规定斩断了政府与中介、企业之间的利益输送关系。”

    今年4月17日发布的《国务院关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》，要求清理整顿报关、报检、货代、船代、港口服务等环节收费，坚决取缔依托行政机关、依靠行政权力提供强制服务、不具备资质、只收费不服务的“红顶中介”。

    4月29日发布的《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》，要求审批部门能够通过征求相关部门意见、加强事中事后监管解决以及申请人可按要求自行完成的事项，一律不得设定中介服务。现有或已取消的行政审批事项，一律不得转为中介服务。严禁将一项中介服务拆分为多个环节。切断中介服务利益关联。审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，不得开展与本部门行政审批相关的中介服务，需要开展的应转企改制或与主管部门脱钩。

    三张施政清单

    在简政放权之外，胡建淼将“晒单”看做十八届四中全会以来，法治政府建设的另一突出成绩。所谓“晒单”，主要指制定和公布三项清单：政府权力清单、负面清单和责任清单。“‘晒出’这三张清单，是‘晒’出权力的‘家底’，使得权力无法‘任性’。”胡建淼说。

    “权力清单”、“责任清单”和“负面清单”，是李克强总理在出席2014天津夏季达沃斯论坛开幕式时，给中国制度建设开出三张清单。

    政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；理出“责任清单”，明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。

    这三大清单的推进在今年都获得了重大进展。4月20日，国务院发布　《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》。它的亮相，让人们看到了更少的限制与更高的透明度。

    这一新版负面清单与此前上海自贸区的2013版、2014版相比，已经做了相当幅度的“瘦身”。特别管理措施由原先的190条调整为139条，其中实质性取消了14条管理措施，放宽了19条管理措施，进一步开放的比率为17.4%，提升了自贸试验区的开放度和透明度。它同时适用于中国的上海、广东、天津、福建四个自贸区。

    权力清单与责任清单则在今年有了时间表与路线图。3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。

    国务院法制办相关负责人告诉《法制日报》记者，推行权力清单制度，将引起一系列连锁反应，各级地方政府要以推行权力清单制度为基础、为契机，建立健全规范权力运行的各项制度，完善行政执法人员资格管理、行政裁量权基准、重大行政执法决定法制审核、行政执法全过程记录等制度，不断优化权力运行。有些制度还需要在总结地方经验的基础上统一作出规定。

    加快制度建设

    马怀德认为：“法治政府建设从根本上讲是制度建设的过程。”

    地方政府在制度建设上的表现可圈可点。比如，在推进行政程序法律制度建设方面已经在积极作为；不仅仅对权力予以规范，“更在纠正权力乱作为，解决缺位、越位、为官不为、不作为、选择性执法等方面出台相关政策和制度性要求，让行政机关敢于负责、敢于担当。”马怀德说。

    执法体制的制度改革也正在积极推进。比如，对于城管执法机制的理顺，及在其他一些领域推进综合执法；出台相关文件，解决临时工执法、执法人员素质问题。

    去年河北省就对行政执法人员进行了全面清理，清理不合格和不在岗行政执法人员81720名。并对合同工、临时工、工勤人员等一律取消行政执法资格，收回其行政执法证。

    政府法律顾问制度建设也普遍开展。广东省政府法制办主任王学成告诉《法制日报》记者，《广东省政府法律顾问工作规定》于今年2月9日公布，4月1日实施。该规定明确了政府法律顾问队伍以政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加；首次以立法形式明确了各级政府法制机构的主要负责人为本级人民政府的首席政府法律顾问。

    还有地方成立关于法律顾问的专门机构。比如，北京市政府成立了法律顾问处，设在政府法制办之下。

    马怀德表示，目前来看，制度建设的任务依然很重。首先要制定《重大决策程序条例》。目前行政机关的决策还有着不依法决策、过程中考虑不全面等制度惯性，“三拍决策”，即决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股的问题依然存在。十八届四中全会提出要健全依法决策机制，“应抓紧时间立法，把其中规定法定化，确保决策的合法性、正当性。”

    其次，在规范行政执法上尽快出台相关制度。马怀德表示，目前在行政执法中比较难解决的问题是收支两条线、趋利性执法、选择性执法等。尽管各地各部门都对严格规范文明执法作了一般要求，但基于执法任务重、执法机制不顺、执法力量不足、执法人员素质能力有待提高等多种问题，效果并不明显。必须要通过制度保障执法权力行使的独立性，要对辅警、协管员等参与执法作出明确规定。此外，还需要细化相关措施，以解决权力滥用问题。

    再次，应尽快制定《政务公开法》。十八届四中全会后，政务公开有了长足进步，在坚持以公开为常态，不公开为例外方面取得显著成绩。随着公众知情权要求的增加，对政府监督力度加大，依申请数量激增，一个典型的例证就是因公开引发的行政复议、行政诉讼案件数量明显增加。在这种情况下，更有必要抓紧制定相关制度，“既解决了信息公开问题，又解决了会议、决策、管理、服务公开等一系列问题。而通过法律而非条例的形式来立法，还可以有效解决其与保密法、档案法的关系。”马怀德说。

    上海政法学院副教授杨向东认为，简政放权还需强化“还权于民、还利于民”。他以上海外地车牌的车检为例，“每年的验车，由于是外地车在沪验车，就必须用车辆原籍地的委托函，到指定车管所查验。若是个人操办，单就委托函就可以忙得让你掉层皮，更不要说车管所里繁琐的程序，以及某些验车员的恶劣态度。”他表示，根据《行政许可法》的规定，市场可以自己调节、可以事后监督的，可以不设许可。而这一点尚需好好落实。此外，行政管理一定要便利于相对人，例如，外地车检可以通过全国联网、升级系统、取消委托等实现预约验车、自动流程等。