纵深推进简政放权改革，市场监管转型滞后已经成为一大掣肘，深化监管体制改革是关键所在
当前，我国正处于经济转型升级的关键时期，简政放权改革中有很多新问题需要深入研究，其中，监管转型就是一大挑战。笔者的看法是，无论是前些年食品药品安全出现的问题，还是前段时间资本市场的波动，都反映出市场监管转型滞后于经济社会发展的现实需求；也反映出市场监管转型滞后于简政放权改革的实际进程；更反映出市场监管转型的深刻性、复杂性以及现实性、迫切性。
监管转型滞后掣肘简政放权
以简政放权为重点的政府改革无疑是本届政府最大的亮点之一，它在释放改革活力、促进经济转型、应对经济下行压力中发挥了重要作用。问题在于，纵深推进简政放权改革，市场监管转型滞后已经成为一大掣肘，这主要表现在三个方面。
首先，监管转型尚未有实质性破题，并成为深化简政放权改革的“短腿”。一方面，市场监管转型远未到位。去年，国务院出台了关于加强市场监管的文件，各级政府在这方面也出台了很多重要的措施。客观看，监管转型滞后是简政放权的一个“短腿”。以资本市场为例，尽管已经提出监管转型，但实践中的许多重要问题尚未有大的突破。
另一方面，市场监管体制不统一的矛盾仍比较突出。尽管监管体制改革在地方进行了试点，但如何形成自上而下、科学有效的统一监管体制，实践中尚未破题。比如，有的地方把工商局、食品药品监管局、质量监督局合并为“市场监管局”。机构合并了，工作机制尚未改变，事实上仍未真正统一。
其次，市场监管转型同政府放权的进程不相适应，并成为深化简政放权改革的制约因素。突出表现在，加大政府放权力度的同时，市场监管不适应的矛盾、问题相当突出。
此外，市场监管转型与政府改革的进程不相适应，并成为简政放权向纵深推进的制约因素。以资本市场为例，原计划今年或明年推出的注册制改革，在证券法尚未修改、监管转型滞后的背景下，这项改革不可避免地受到一定影响，估计难以按原有计划出台。
第三，监管转型滞后于市场化改革进程，并成为激活市场、激活企业的制约因素。例如，把企业一般投资项目备案制作为前置性的行政控制，实践中容易成为变相审批。因此，取消企业一般投资项目备案制是简政放权改革的基本取向。问题在于，如果规划、环保等监管体制转型不到位，取消企业投资项目备案制是缺乏前提条件的。
再比如，我国有条件实行企业自主登记制度。作为比较，新加坡网上登记三个小时，香港一个小时。我国的企业登记何时才能和国际接轨？如果监管体制转型不到位，实施企业自主登记还是面临掣肘。全面实施企业自主登记应该是一个大趋势，有可能在“三证合一”基础上有序实现，这就需要尽快解决企业自主登记的相应监管问题，为“十三五”期间全面实施企业自主登记创造条件。
还有，今年6月，我国取消了绝大部分药品定价，两千多种药品价格放开。这次药价大范围的放开，最终的效果取决于市场监管转型能不能到位。如果市场监管转型不到位，甚至严重缺失，药品价格放开难免会出现反复。
深化监管体制改革是关键所在
新阶段的监管转型滞后，反映出传统监管体制的深层次矛盾。这是因为，推进监管转型既涉及到政府职能转变，又涉及到政府部门调整；既涉及到中央层面，又涉及到地方层面；既涉及综合协调，又涉及相关立法。
首先要回答的一个问题是，审批部门放权后能否成为市场监管的主体？有的部门，如国家发改委作为经济社会发展综合规划、协调部门，如何才能成为科学规范、有效的审批部门，而不是简单地转为监管主体。
现实中，一些部门既审批，又监管，在实践中难免会出现几种情况：一是重审批、轻监管；二是难免会产生某些机制性腐败；三是解决不了监管的专业性、技术性的建设。只有在它们成功转型以后，才有可能成为专业化、权威性的监管主体。因此有必要实现行政审批与市场监管严格分开。要做到审批部门真正是一个审批部门，监管部门真正是一个监管部门，涉及到行政权力结构的调整，这是全面深化改革中的一项重大任务。
第二个需要回答的问题是，简单的大部门制是否能建立统一的监管体制？目前看，应当实现市场监管的决策、执行分开。因为监管体制也有一个决策、执行严格分开的问题。监管体制决策、执行不分，简单的机构合并解决不了统一有效的监管体系建设。
与此同时，还要强化市场监管的统一性。例如金融监管领域，建议尽快组建国家金融监管总局，形成统一领导、分级负责、条块结合的金融监管新体制。银监会、保监会、证监会要成为国家金融监管总局的专业性、技术性的监督机构。实行从分业监管过渡到混业监管，有许多重大问题需要深入讨论。
此外，还应理顺中央地方市场监管职责分工。这几年，地方监管体制改革产生了重要的推动作用，但是也有相当大的局限性：一是中央与地方在监管职责的事权方面尚未理顺；二是“上改下不改，越改越难改”。比如，工商、质监、食药监三个部门简单合在一起，三种服装，三种大盖帽，很难真正解决问题；三是如何建立中央和省一级垂直性的监管体制？在这方面仍然没有出台统一的解决方案。
另一个需要回答的问题是，深化简政放权，是以“简政”为重点还是“放权”为重点？笔者认为，应以“简政”为主，由此实现“放权”改革的新突破。简政放权改革走到今天，说明“放权”有大的进展，但是监管转型滞后仍然是一个大问题，加快推进监管部门的转型是当务之急。因此，要尽快推出权力清单，为深化简政放权改革创造条件。现在不是哪个部门该“放”什么，而是这个部门该“干”什么。向社会公开，你该干什么，不该干的事项要一律取消。
同时，需要强调的是，实行权力清单、责任清单制度十分关键。在当前的特定背景下，尤其是在某些部门和某些官员不作为的情况下，推出权力清单、责任清单更有现实性。
最后一个需要回答的问题是，由行政监管为主向法治监管为主的转变是不是监管转型的大方向？
笔者的看法是，以行政监管为主的市场监管模式弊多利少。未来几年，要适应市场环境的新要求，形成法治监管为主的新模式，这是监管转型的重要路径选择。
当前，市场监管的行政主导色彩浓厚。例如，行政审批与市场监管合为一体的特点比较突出，以行政审批取代市场监管的矛盾尚未完全突破，由此不可避免形成重审批、轻监管的问题。
放眼未来，市场监管走向法治化是个大趋势。一是要有效区分事前的审批和事后监管需要依法界定行政权力；二是有效的市场监管需要建立科学的技术安全标准，科学的技术标准不可能建立在行政主导的基础上，只能以法治为依据；三是市场监管的公开化、透明化至关重要，这就需要依法设定合理的监管程序。
尽快形成法治化的市场监管框架
首先要提高市场监管的法律层次。例如，城管以行政法规为主在实践中越来越被动，由此引发的经济社会矛盾逐步增多。建议对城市综合管理法进行规范，提高城管的权威性。
其次要抓紧出台重要的市场监管法律。例如，尽快研究出台综合性的市场监管法。
最后要抓紧修改不合理的市场监管法律。例如，修改食品安全法和药品管理法，将反行政垄断纳入反垄断法，增强对垄断行业监管的有效性。
此外，由于监管转型涉及面广、触及部门及行业利益的深刻调整。建议国家尽快出台总体改革方案。
市场监管转型重在立法、执法。建议出台“十三五市场监管立法计划”，以适应我国监管转型的实践需求。与此同时，要认真研究借鉴西方发达国家在市场监管方面的成熟经验。比如在药品监管上，发达国家有成熟的技术标准。应当承认，我们对发达市场经济国家市场监管方面的研究很不够。需要从我国国情出发，认真研究借鉴发达国家在这方面的成功经验。
总之，监管转型是一个长期的过程，关键是要起好步。要以总结这次股票市场的教训为契机，把监管的路子选对、选好，这对于中长期的监管转型至关重要。□
迟福林，中国（海南）改革发展研究院院长。
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