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［摘 要］政府推出负面清单、权力清单、责任清单的目的是激发企业和市场的活力，更好地发挥政府作用。从现实情况看，向纵深推进的行政审批制度改革要真正惠及企业，需要深入研究激发企业活力的体制机制安排，打通简政放权的“最后一公里”。 这两年来，政府推出负面清单、权力清单、责任清单“三张清单”，目的是激发企业和市场的活力，更好地发挥政府作用。从现实情况看，向纵深推进的行政审批制度改革要真正惠及企业，真正反映在企业投资便利化上，需要深入研究激发企业活力的体制机制安排，打通简政放权的最后“一公里”，最大限度地激发市场主体活力。这里，有三个问题需要进一步研究。 一、能不能适时取消企业一般投资项目备案制 2013年以来，我国两次对《政府核准的投资项目目录》进行修订，通过修订，中央层面核准的项目数量减少约76%，进一步向市场主体放权。客观地看，实行备案制确实是行政审批制度改革的一项重要突破。但由于多种因素，这项改革仍难以满足市场主体的实际需求。 1.从投资审批制到备案制是个重要突破 2004年之前，无论是政府投资项目，还是企业投资项目，都实行审批制，这在我国经济起飞初期对产业布局起到了重要作用。但随着我国加入WTO，这种审批制越来越难以适应内外市场发展的需要，其弊端日益暴露，妨碍了要素的自由流动，不利于激活市场。2004年，国务院出台《关于投资体制改革的决定》，明确规定“企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区分不同情况实行核准制和备案制。” 2008年国际金融危机以来，受内外市场的双重影响，我国经济下行压力增大，经济增长由高速进入到中高速的阶段。但国内企业投资环境并没有得到较好改善，国内市场潜力难以有效释放，经济增长乏力。2013年全国“两会”期间，有政协委员指出“目前投资一个项目仍需要盖108个章”，这不仅影响了企业投资效率，而且不利于激发市场活力。从初步的实践看，近两年来从上到下各级政府加大以简政放权为重点的行政审批制度改革力度，全面推行企业备案制，大幅削减企业投资项目规模，进一步为企业“松绑”。简政放权最大限度地激发了各类市场主体的活力。 2.实践中备案制仍被变相“审批” 我国实行备案制的初衷是尽可能减少行政审批环节，缩短企业到政府相关部门办事时间，提高政府办事效率。从国际经验看，企业投资备案的主要意义在于报备或者通知，主要目的是为了便于政府掌握企业投资信息，对投资运行进行监控和分析，从而引导社会投资。从理论上讲，备案制应该是一种比较便捷的方式，有利于企业投资便利化。目前在实际操作中，有些地方的备案被普遍赋予审批的意义，甚至比审批需要耗费更多的时间，饱受各类市场主体诟病；一些部门仍采用审批制那套流程标准，一些审批“明放暗不放”，隐晦地实行“备案”，看起来是备案，实际上是审批，使得备案制效果大打折扣。例如，一些地方政府通过设立财政资金扶持项目、科技创新项目等进行公共资源的政策性分配，成为事实上的变相审批。客观地看，企业投资项目备案制仍属于前置性的行政控制，并不能有效减少企业的不正当竞争和违法行为，而且有可能成为变相审批。向纵深推进以简政放权为重点的行政审批制度改革，需要进一步改革备案制。 3.取消企业投资项目备案制 市场经济条件下，在政府严格管理城乡规划、土地利用、环境保护、安全生产等事项的前提下，企业一般投资项目一律应当由企业依法依规自主决策，不再需要备案。当前，从增强行政审批体制改革的实际效果出发，加快落实中央关于“破除阻碍创新发展的‘堵点’、影响干事创业的‘痛点’和市场监管的‘盲点’，为创业创新清障、服务”的精神，需要确立企业投资主体地位，适时取消企业一般投资项目备案制，将投资决策权彻底交还给企业。同时，对企业有可能发生的违法行为重点放在事中、事后的市场监管环节，实现行政审批与市场监管相分离，做到放管结合，并由此加快推进市场监管由行政监管为主向法治监管为主的转型，为各类市场主体营造公平竞争的营商环境。 二、能不能尽可能不用或少用产业政策干预企业投资行为 在我国经济起飞的特定阶段，产业政策能够有效推动对整个国民经济拉动效应较大的重点领域和关键环节的产业快速发展。并且，政府通过财政、税收、土地等优惠政策，可以对重要支柱产业发展起到调节作用。随着我国市场经济体制逐步完善，尤其是在当前经济下行、内外市场不振的情况下，继续对某些产业实行优惠政策，不仅难以消化当前某些领域的过剩产能，而且还容易妨碍产业结构调整升级。 1.某些产业政策在推动产能过剩中起到推波助澜的作用 当前，不仅传统产业，而且战略性新兴产业也出现产能过剩。从国际经验看，产能利用率一般在79%-83%区间属于产需合理配比。据“2013中国企业经营者问卷跟踪调查”显示，我国目前有19个制造业产能利用率都在79%以下，有7个产业产能利用率还在70%以下，只有2个接近79%。［1］具体而言，在传统产业方面，据工信部公布的数据显示，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，［2］明显低于国际通行标准。与此同时，风电设备、多晶硅、光伏等战略性新兴产业也出现产能过剩。数据显示，2012年我国光伏设备产能利用率只有不到60%，风电设备产能的利用率不到70%。可以说，产能过剩呈现全面性、长期性、甚至绝对性的突出特点。 客观讲，在2008年的国际金融危机中，我国出台了某些产业振兴规划，它在扩大投资规模、保持经济稳定增长中有着重要作用。但不能不说，近些年我国产能过剩在很大程度上与这些产业政策相关。一段时间以来，一些开发区、产业园区为了招商引资出台“零地价”、“税收返还”等产业政策，进一步加剧地方政府间的恶性竞争，加大地方保护主义倾向，影响了资源配置效率，有违公平竞争的市场原则。 2.泛化产业政策容易扭曲市场主体的投资行为 在现代市场经济条件下，一些特定产业，如农业，各国都有保护政策，但不能每个产业都实行优惠的产业政策，这样容易妨碍市场公平竞争，人为地导致供求关系失衡，不利于利用市场机制自动调节供求关系和消化过剩产能。这些年政府与市场关系的失衡，很大程度上与政府产业政策相关联，由此造成市场主体对产业政策的过度依赖。 第一，正常情况下，企业一般根据市场行情来决定自己的投资行为。从实际情况看，由于各地产业政策的优惠程度不一，促使一些企业通过比较各地产业政策来决定投资行为。这样一来，一方面，加剧了地方政府间产业政策恶性竞争，造成一些地区盲目投资、重复建设，产业同构现象严重；另一方面，企业对产业政策的过度依赖导致企业应对市场风险的能力减弱，一些企业不把主要精力放在开拓市场和经营管理上，而是想办法钻产业政策的空子，甚至通过不正当手段获得政府补贴，一旦遇到市场波动，就寻求政府扶持，长此以往形成了“恶性循环”。 第二，由于大量产业资金分散在不同部门，在利益的驱使下，一些企业将同一个投资项目经过不同“包装”后向不同部门重复申请资金支持，不利于产业资金的合理配置。 第三，创新是企业发展的不竭动力，而当前我国企业自主创新能力不强在很大程度上与政府的科研经费管理体制有关，一些企业为了获得巨额的研发经费，并没有把主要精力放在“研发”上，而是千方百计在争取财政资金上。 3.尽可能少用或不用产业政策 十八届三中全会《决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”我理解是要进一步明确政府与市场的边界，加快政府向市场放权，充分发挥市场在资源配置中的机制性作用，将政府的主要职责限定在公共服务领域。从实践看，华为、小米、阿里巴巴、京东等一大批创新型企业的成长不是靠政府产业政策扶持的结果。相反，一些企业长期依赖政府政策扶持在创新方面往往走不了长路。市场经济条件下，政府的主要职责之一就是营造良好的市场环境，应当尽可能少用产业政策去干预企业投资行为，使各类市场主体根据市场变化来决定自身的投资行为。今后，企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。 三、能不能尽快全面实施企业自主登记制度 近两年来，为了培育大众创业、万众创新的市场环境，各级政府开始全面推行商事登记制度改革，赢得了市场主体的广泛支持。从实践看，这项改革有效激发了市场主体的活力。与各类市场主体的实际需求相比，我国商事登记制度改革仍显滞后，企业登记注册程序还比较繁琐、不够便利，仍有较大的改革需求。 1.商事登记制度改革以来市场主体呈现快速增长的势头 近两年，各级政府加快了企业工商登记制度改革步伐，在全面实施注册资本由实缴制改为认缴制、“先证后照”改为“先照后证”、企业年检制改为年报制等一系列降低市场准入门槛的举措之后，今年又开始实施“三证合一”试点，明显简化了企业注册登记流程，改善了政府与市场关系，有效激发了市场主体的活力。 第一，企业登记注册效率大幅提升。实现“三证合一”后，企业只需在一个窗口提交材料，办证由过去30天缩短至5个工作日，提高了市场主体的准入效率，且不收任何注册费用。 第二，新登记市场主体数量快速增长，市场活力显著激发。据统计，2014年3-12月，全国新登记注册市场主体1146.69万户，同比增长16.82%，注册资本（金）18.53万亿元，增长85.83%。其中，企业323.51万户，增长48.76%，注册资本（金）17.07万亿元，增长97.09%，平均每天新登记企业1.06万户。 第三，产业结构进一步优化，服务业加快发展。2014年全国新登记注册的服务业企业达287.42万户，占新登记注册企业总数的78.72%，尤其是信息技术服务业、软件、教育、文化、体育等企业数量快速增长。［3］客观地看，“三证合一”减少了相关部门对市场主体不必要的行政干预，淡化了部门利益，为市场主体创造了良好的发展环境。 2.商事登记制度仍有较大的改革需求 当前，“三证合一”将工商、质监、税务分别核发证照改为由工商部门一次性核发营业执照，简化了企业设立程序。可以说，从“先照后证”到“三证合一”是一个巨大的进步。问题在于: 第一，“三证合一”仍需要工商、税务、质监三个部门并联审批，尚未实现“一证一码”，仍有很大的改革需求。 第二，企业注册登记时间仍然过长，不够便利。例如，新加坡的企业注册登记只需3小时就能在网上完成；我国香港公司注册处于2011年建立了“注册易”一站式服务网站，企业登记最快仅需要1小时，而国内在实施“三证合一”后企业办证仍需要5个工作日。 第三，为了破解当前市场监管缺位、错位和越位等问题，不少地方将工商、质监、食药监部门进行“三合一”整合，成立新的市场监督管理局，但由于多方面的原因，新的市场监督管理局尚未达到预期效果，彼此间的协调不够，使整合的效率大打折扣。 3.全面推行企业自主登记制度 进入“互联网+”时代，实现企业自主登记注册的技术条件和时机已经成熟。建议借鉴新加坡、香港等地的经验，从“十三五”开始，全面推行企业自主登记制度。 第一，加快推进商事登记便利化，在“三证合一”的基础上，尽快实现“一证一码”，建立全国统一的企业信用信息公示“全国一张网”。 第二，在“三证合一”、“一证一码”的前提下，率先在四大自由贸易试验区实施企业一站式登记注册，尽快建立全国统一的企业自主登记注册网络平台，在企业注册时间上与国际接轨。 第三，为了防止“一放就乱”，建议加快配套改革，从国家层面整合国家食品药品监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局的消费品安全监管职能，组建专司消费市场监管的国家市场监督管理总局。 ［作者简介］迟福林，中国（海南）改革发展研究院院长，教授，博士生导师；张飞，中国（海南）改革发展研究院副研究员。 ［参考文献］ ［1］林火灿. 建立长效机制化解产能过剩［N］. 经济日报，2014-11-18. ［2］钟春平. 正确认识“产能过剩”问题［N］. 光明日报，2014-07-16. ［3］商事登记制度改革激发市场活力［N］. 人民日报，2015-01-23.
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来源：《国家行政学院学报》 |
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