发布时间：2016-05-10      来源: 《经济体制改革》2015年第6期    点击: 次

【摘　要】政府职能转变等制度创新的根本原因在于旧有传统结构性利益格局严重阻碍了党和国家事业发展，即所谓“问题倒逼改革”，这是马克思主义唯物史观与辩证法在当前我国新一轮改革开放事业中的灵活运用与创新发展。政府职能转变在本质上属于政治体制改革，是对经济社会与政治利益的再调整与再分配。当前我国新一轮改革就是要正视与校正相关“国有”机构长期以来存在的，把部门利益一概“国家”化、既得利益一律“神圣”化等陈腐观念与官僚作风。联系中国（上海）自由贸易试验区建设实际存在的若干困境，当务之急是要从理论上揭示与澄清:党和国家事业发展中的一系列“利益问题”正在“倒逼”改革，“问题”实质是利益博弈，只有啃“国有”机构既得利益与垄断利益等“硬骨头”，才能真正解决“问题”，实现政府职能转变等制度创新。
【关键词】问题倒逼；政府职能转变；结构性利益格局
 
“政府职能，或者叫行政职能，是指政府在一定的历史时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能。”［1］任何形态的政府职能都要求因时而动、顺势而变，主要任务是对经济利益、政治利益和其他社会利益进行再调整与再分配。政府职能转变，形式上涉及公共权力的变更与重组，内容上则会触动旧有传统的结构性既得经济利益、政治利益和其他社会利益。僵化顽固的结构性既得利益格局出于“理性选择”的本能反应，总会千方百计、想方设法地维护旧有传统的权力体制并竭力阻碍政府职能转变，改革者与既得利益者之间的“利益博弈”由此不可避免地产生。现阶段我国计划经济体制下产生的“问题”历经30多年体制转轨却没有完全消失，相反某些难以根治的瓶颈“问题”积重难返，成为阻碍我国社会转型体制转轨的“顽疾”。在2013年9月中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）建设中，这些体制性“问题”暴露得更为直接明显，已成为我国全面深化改革的最后攻坚目标。为此，改革者既需要“啃硬骨头”的勇气与智慧，更需要上下同心的团结与坚定。
一、“问题”“倒逼”改革
首先，上海自贸区是我国新一轮改革“试验田”。上海自贸区建设于2013年底拉开序幕，成为我国行政审批制度改革与制度创新等政府职能转变的“试验田”。毫无疑问，上海自贸区建设之初已触动诸多本源性矛盾，遭遇诸多体制性困境，并揭示出我国当前政府职能转变过程中一系列瓶颈“问题”的严重性与紧迫性。然而，我国一部分理论界与实务界人士，对于“问题倒逼改革”的事实没有给予足够的兴趣与重视，反而对“开放倒逼改革”的论调独有情钟，使之在时下颇有“市场”、受人“追捧”，似乎有“引领”新一轮改革特别是上海自贸区建设的风头。譬如，有学者从理论上对此“加工”，把它“提炼”归结为“外源性改革”，［2］即外力压迫导致内部变革，似乎事物发展变化过程中的外部因素也能够起到根本性与决定性作用；又如，有学者认为，上海自贸区的战略定位与意义表现在国家对于外部变化冲击的内在反应力，这是为了应对《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（Trans-AtlanticTradeandInvestmentPartnership，以下简称TTIP）和《跨太平洋伙伴关系协议》（Trans-PacificPartnershipAgree-ment，以下简称TPP）等“两洋”伙伴关系协定的应急政策。
但是，唯物史观与辩证法等马克思主义常识告诉我们，内因是事物发展变化的根本，外因只是条件而已。把上海自贸区建设归于“外源性改革”的思维方式有待商榷，因为它在理论上掩盖了当下中国政府职能转变与结构性利益格局调整的深层次原因与尖锐社会矛盾，并在实践中降低了新一轮改革举措的战略性地位与全局性作用。具体而言，上海自贸区建设作为我国新一轮改革开放的“试验田”，旨在解决政府职能转变等“深层次”攻坚问题，并非单纯是应对TTIP/TPP等“两洋”贸易协定“隔离”、“封锁”中国未来融于全球经济与国际社会而采取突围破解策略的“国家战略”，［3］等等。我国政府职能转变早在20世纪80年代就已提出，目前已到非变不可的紧迫状态，TTIP与TPP等“两洋”伙伴关系协定只是催化了我国行政审批制度改革的历史进程。上海自贸区履行“国家战略”历史使命，目前所面临的主要困境并非在于人们愿不愿意、能不能够扩大开放与TTIP和TPP接轨，而仍在于对内改革遇到结构性利益格局难以调整的严峻挑战:“涉险滩”总遇阻力，“啃硬骨头”常难下手。因此，新一届党中央为了集中力量推进改革专门成立了“中央全面深化改革领导小组”，习近平总书记还亲自担任组长，目的就是统一部署和协调一些重大问题。［4］他一针见血地指出，“改革是由问题倒逼而产生”。［5］很显然，如果是所谓开放“倒逼”改革，则我们新一轮改革是被动被迫的，是外在压力型的，是局部适应性的，是为了维护旧有传统的结构性利益格局而作出的应变与对策。相反，如果是“问题”“倒逼”改革，是改革促进开放，那我们的改革是主动积极的，是内在性发展型的，是全局性开拓型的，是为了变革旧有传统结构性利益格局而作出的战略部署。
其次，金融市场化困境在于传统结构性利益格局的“过度保护”。上海自贸区建设的重要使命是金融市场化，金融市场化的实质是资本自由化，资本在特定的历史时空中具有“世界的祛魅”（thedisenchantmentoftheworld）的解放作用，［6］揭示的是现代性之下人对主体自我的强烈诉求。金融资本的不断发展之路，也就是对包括传统与迷信在内“神圣性”事物的不断“袪魅”之路。但是，《中国（上海）自由贸易试验区服务业扩大开放措施》有这样的规定，“允许符合条件的外资金融机构设立外资银行，符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行”。［7］实际上这一“措施”限制了我国民营金融企业单行进入上海自贸区，不利于我国民营资本参与我国金融行业的改革事业。目前，我国国有银行占据中国货币市场流通总量比重超过80%，受到政府保护的广度与力度也最大最强。有人戏称，他们只需“躺”在那里，依靠利息差就能成为世界500强。［8］上海自贸区金融改革实施细则之所以迟迟不能出台，甚至有学者不赞成它来搞汇率与利率市场化的试验，［9］就是囿于60多年来中国金融传统体制下形成的垄断利益与既得利益等“老大难”问题。2014年全国“两会”就有业内人士坦陈，“人民币如果真是走向国际化，还有很多‘家庭作业’没有做好。”［10］人民币国际化要做的“家庭作业”，就是包括稳步推进和逐步实现人民币的资本项目可兑换。因为金融市场化困境的根子不在于能否与TTIP和TPP接轨，而在于我国旧有传统的结构性利益格局“过度保护”政策如何逐步解套。
再次，“负面清单”事件折射出政府职能转变中“问题”的严重性。上海自贸区建设“负面清单”政策的试验措施正式写入中共十八届三中全会文件，但2013年10月1日公布的《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013）》，被认为与此前社会各界的期望有较大距离。过去既有有关政策中，外商投资产业限制和禁止类指导目录加总起来不过170项，而上海自贸区新出台的首次“负面清单”（2013）变成了190项，“改革”结果是“清单”目录不少反多、不减反增，这当然有违政府职能转变与减少行政审批制度等改革初衷，遭到海内外舆论广泛诟病也在情理之中。甚至有学者提出了“到底是上海自由贸易区还是上海不自由贸易区，在上海试行开放，还是试行管制”等疑问。［11］上海自贸区首份负面清单发布后遭到外界普遍质疑，被认为不够开放，190条的限制条款太长太多。其实，要害并不在于开放与否、或者开放程度大小，而在于旧有传统结构性利益格局难以“破解”。新一届党中央锐意改革，坚定不移地革除体制性权力腐败等“毒瘤”。时隔半年之后，上海自贸区第二份“负面清单”于2014年7月1日这个具有特殊意义的日子里公布，新版本“负面清单”从190条瘦身到139条。开放措施从23条增加到31条，进一步开放的比率达17.4%。［12］“负面清单”事件一波三折，留给人们思考的绝非只是外商投资产业限制与禁止类指导目录项目数增减等表面现象；相反，“负面清单”事件在深层次上，“第一次正面触动了体制性障碍，集中且真实地折射出既得利益对审批制改革的抗拒，这是中国改革进入“深水区”的第一场较量。”［13］
纵观30多年来我国改革开放的历史，“我们用改革的办法解决了党和国家事业发展中的一系列问题。同时，在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会出现，制度总是需要不断完善，因为改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。”［14］中国改革历经30多年，可以说容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，就像是好吃的“肉”都吃掉了，剩下的自然是难啃的“硬骨头”。这个比喻形象地说明，改革的任务不是减轻而是更加紧迫艰难，改革真正到了“攻坚”的最紧要关头，正在直逼切身利益这一要害“问题”。
二、“问题”实质是利益博弈
旧有传统的结构性既得利益格局能否顺利调整与有效重组?这是当前我国政府职能转变无法绕过去的要害“问题”，其实质是利益博弈。“你提倡放权，他那里收权，……首先遇到人的障碍”，［15］必然要“触及许多人的利益”，［16］必然要围绕利益得失而引发种种矛盾与冲突。利益是“人民生活中最敏感的神经”。［17］当前，我国改革已到攻坚阶段，转变政府职能就是调整不再合乎时宜的旧有传统结构性利益格局；其中最为突出的“瓶颈”问题，就是要正视与校正相关“国有”机构长期以来存在的把部门利益一概“国家”化、既得利益一律“神圣”化等陈腐观念与官僚作风。①占据既得利益与垄断利益的社会阶层及其代言人，他们在习惯上、感情上和利益上都不愿、不肯面对和接受利益调整与利益重构这一革命性挑战。“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”［18］当改革怦然触动自己的“奶酪”时，每个人对于改革事业的认知态度与接受程度，多多少少会发生摇摆、偏差甚至翻盘，这是不以人的观念意志而以人的利益得失为转移的心理常态与“理性选择”的结果。2013年全国“两会”中，习近平总书记强调，我国改革已经进入“深水区”。［19］改革行政审批制度、转变政府职能，根子在于调整与重塑结构性利益格局，这就是当前我国改革的“深水区”，也是利益调整的“浑水区”。从自然现象来看，水越深的地方，阳光越难照射到，水深处就会越昏暗模糊。从政府职能转变来讲，行政审批制度改革越是在经济社会领域推进“法不禁止即自由”，越是对公权力实行“法无授权不可为”，既得利益与垄断利益主体及其代言人，就越会祭出“国家利益”、“国计民生”等种种“神圣性”理由为自己护短，千方百计发出种种“声音”维护切身利益，目的是把结构性利益格局调整的改革“深水区”搅成浑水一团。
自1987年党的十三大和1988年全国人大七届一次会议正式提出转变政府职能这一改革思维以来，已逾20多年；自2001年国务院成立专门小组改革行政审批制度和2004年《中华人民共和国行政审批法》颁布以来，也已长达10多年。但是，转变政府职能特别是行政审批制度改革，迄今并没有实质性突破和根本性改观。上海自贸区建设本意即在于另起炉灶、破解旧有传统结构性利益格局之僵局，然而外界给予上海自贸区建设的厚望与其自身实际进展状态有着较大落差———“问题”似乎已有“尾大不掉”之势，解决“问题”绝非易事。概因“问题”直接关乎人们的地位进退与利益得失，利益各方之间的博弈对决也进入到“白热化”、“白刃战”状态。把持旧有传统既得利益与垄断利益的“国有”机构及其代言人，总能在各种场合、运用各种手段，不断重复把“国有”机构部门利益一概“国家”化、自身利益一律“神圣”化的理论与言论。政治学理论通常认为，“一个充分发展的典型政治人格总是以公共利益为名，在充满公共事物的世界中实现他的命运的。他总是打着集体利益的旗号，把私人动机转移到公共事物上面。”［20］其结果，一般受众被误导，社会歧义在扩大，政府职能转变等改革“深水区”会被搅得更“浑”，成为难以调和、难以澄清的利益“浑水区”。马克思指出，“全部社会生活在本质上是实践的。凡是把理论引向神秘主义的神秘东西，都能在人的实践中以及对这个实践的理解中得到合理的解决。”［21］主动自觉地舍弃自身利益是一种精神境界，因为如果不割除不合时宜的一部分既得利益，就会可能损害更多更大的国家利益和社会利益。因此，在这种大是大非面前，“两利相较取其大，两害相权取其轻”，各类社会群体就需要在利益权衡中互相让步，特别是旧有传统体制下形成的既得利益群体更需要作出较大的让步与牺牲。早在1959年，毛泽东在《读社会主义政治经济学批注和谈话》中曾经指出:“社会主义社会的发展过程中，还有一个问题值得注意，这就是‘既得利益集团’的问题。每一个时期，总会有这样一部分人，保持旧制度对他们有利，用新制度代替旧制度对他们不利。他们安于已有的制度，不愿意改变这种制度。……任何一种新制度的建立，总要对旧制度有所破坏，不能只有建设，没有破坏。要破坏，就会引起一部分人的抵触。”［22］因此，没有“刮骨疗毒”的勇气与智慧、缺乏“壮士断腕”的魄力与韧劲，就不可能真正转变我国政府职能、“切割”自身利益，也就不可能真正调整结构性利益格局、“让渡”公众利益。
以上海自贸区为代表的我国深层次改革实践所面临的种种困境表明，新一轮改革过程中利益“浑水区”现象越加突出与尖锐；“浑水区”制造者往往会祭出大而空的意识形态等旗号，不断向改革领域注入“掺假”甚至“造假”的观念与思维成分。比如，2014年初以来有关某网络银行的“口水战”旷日持久难分伯仲，令人有“山重水复”之惑，难解难分。而2014年全国“两会”新闻中心一度曾传出消息，称央行已同意选择若干民营资本首批共同参与成立5家民营银行，又让人顿觉“柳暗花明”。再比如，上海自贸区的重要使命是在金融改革领域先行先试，2013年9月批准颁布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》所提倡的金融领域长期目标符合新一轮改革预期，即最终实现人民币汇率国际化、利率市场化的战略目标。但是，有关上海自贸区内的金融细则出台时间表至今没有明确消息，人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、金融服务业扩大开放措施等重要金融改革方面实施细则也迄今难以落地，以至于我国金融领域改革出现了众说纷纭、政出多门的“混沌”状态。特别是《中国（上海）自由贸易试验区服务业扩大开放措施》中有这样的规定，“允许符合条件的外资金融机构设立外资银行，符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行”。［23］这一政策在实际操作中对我国民营金融机构自由进出上海自由贸易区采取了若干限制，与金融市场化的预期目标有冲突。对此有学者表示，上海自贸区设立分行的国内银行仍以“国有”金融机构为主体，至于何时能够对我国民间金融企业自由开放仍是一个悬而未决的难题，因此《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》所拟定的金融开放措施“含金量”在实际操作中打了“折扣”，并没有公众所预期的那么高。［24］诚然，2014年新版“负面清单”把无具体限制条件的管理措施从原有55条大幅删减到25条，把原版14条对内外资均有限制或禁止要求的管理措施不再列入负面清单，并删除了原版内外资均禁止的“色情业和投博彩业”等内容———这是一个巨大的历史性进步。但正如上海自贸区有关负责人所言，“负面列表管理模式的建立也需要在实践中不断调整和完善”。［25］“负面清单”2014版本不会成为终极版本，未来必将按照新形势发展要求和自贸试验区建设需要不断进行修订完善。毫无疑问，勇蹚改革“深水区”已是势在必行、势不可挡，澄清利益“浑水区”更是首当其中、当务之急。改革实质是利益调整；在利益主体多元化利益形式多样化的变革时代，改革的核心问题是利益矛盾、利益冲突，是利益调整、利益重组。旧有传统利益格局下的利益问题解决了，新格局中的利益矛盾又会产生；解决党和国家事业发展中一系列利益矛盾与利益冲突等“问题”，是社会主义改革事业的内在动力、不竭源泉。毫不夸张地说，转变职能，必须首先明辨谁是结构性利益格局调整的动力，谁又是起反作用的阻力，这样才能对症下药，使改革“红利”更多更好地惠及人民大众，最大程度地促进社会公正，推进制度创新。
三、“啃硬骨头”才能解决“问题”
当前，我国改革直面“啃硬骨头”，已到碰硬计划经济体制下长期形成的“国有”机构既得利益与垄断利益的关键时刻。20多年来（1987～2014年），我国政府职能转变为什么没有根本实现?10多年来（2000～2014年），我国政府行政审批为什么没有根本缩减?概因改革到了碰“硬骨头”:即对“国有”机构在计划经济体制等特定历史条件下所占据的而现在不再合乎市场经济体制需要的既得利益与垄断利益进行必要的调整与重组。古往今来的诸种政府职能理论范式丰富多彩、各具千秋，我们既不能拾人牙慧、盲目照搬照抄西方公共管理理论与经验，又不能盲目排外、完全忽视西方公共管理实践所反映的人类公共生活中具有规律性作用的常识。特别是，我国社会主义建设与改革60多年来的政府职能变迁进程表明，我们既不能一概否决政府职能在特定历史条件下形成的“全能主义”（totalitarianism）模式及其全覆盖功能的积极作用，［26］也不能对于“国有”机构长期存在的把部门利益一概“国家”化、既得利益一律“神圣”化等陈腐观念与官僚作风包庇护短、任其泛滥。习近平总书记提出，改革进入攻坚期要敢于和善于“啃硬骨头”。这既是形象的比喻，更是马克思主义唯物史观和辩证法在我国当前新一轮改革中的灵活运用。
首先，从有关政府职能的政治理论来看，包括政府职能转变在内的政治学术，“本来是一切学术中最重要的学术，其终极（目的）正是为大家所最重视的善德，也就是人间的至善。政治学上的善就是‘正义’，正义以公共利益为依归。”［27］但政府职能如何行使才能向社会提供最优公共产品?才能实现最优公共利益?这一直是困扰着人类公共生活的“斯芬克斯之谜”。经过漫长复杂的社会实践与政治发展，人们发现，政府职能其实处于“四个范畴”与“两对矛盾”关系相互交织构成的多种范式之中:即转变政府职能就是要正确认识与妥善调节政府与市场的关系，以及民主与效率的关系。一方面，政府职能到底是强调民主成份增多一点还是工作效率增多一点为妥?强调民主增多一点效率就有可能减少一点，突出效率则有可能削弱民主；另一方面，政府职能到底是强调政府作用提高一点还是市场作用提高一点为宜?政府职能作用在经济社会方面的控制作用提高一点，那么经济市场化自由化等方面的影响作用就会降低一点；相反，市场经济成份提高一点，政府职能对经济社会的垄断程度与集权程度就会被削弱一点。有史以来，政府职能理论范式就是根据各个不同类型国家在不同历史时期的不同历史任务，在政府与市场、民主与效率等4个范畴与两对矛盾交织构成的关系中不断变化调整，形成了形形色色的公共管理理论流派与学术风格。从早期提倡行政与政治分开、强调国家占主导作用的科层制（官僚制）模式，中经突出市场主导力量、强调绩效主义的新公共管理模式，又到回归人权至上、突显民主色彩的新公共服务/新公共管理模式，再到目前尚未成形但极具前瞻性的全球治理模式等等，可以说是政府职能范式变化无穷、各有千秋。总之，任何一种政府职能范式既不可能一成不变，也不可能放之四海而皆准；相反，任何一种政府职能模式都是由以上诸种公共管理理论混合而成，都是在特殊历史条件下为了完成特定历史任务而形成的个性化产物，并随着国家与社会发展的具体需要不断地演绎变化。
其次，从社会主义国家的政府职能演变历史来看，马克思主义经典作家早在《法兰西内战》及其两次导言（1781、1791年）中对巴黎公社原则即工人阶级占统治地位的政府职能原则有过探讨，主要的目的在于“从根源上杜绝把巨量国民产品浪费于供养国家这个魔怪”。［28］具体的方法则是，一者“议行合一”的国家统治形式，以防止国家和国家机构“从社会的公仆变成了社会的主人”，［29］“它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者”;［30］其二表现为廉价、公正的政府组成形式，即公社实行国家公职人员与工人一样的工资制度，“即使公社没有另外给代表机构的代表签发限权委托书，也能可靠地防止人们去追求升官发财了。”［31］马克思主义经典作家对于社会主义国家的政治职能作出了原则性的阐述，但由于历史原因他们并没有亲身体验和切身经历社会主义国家的政治统治。社会主义国家实际最早运行的政府职能是前苏联时期的苏维埃制度，特别是斯大林主义泛滥时期形成了“前苏联模式”———政治上一党专政高度集权、经济上计划单一高度集中。在改革开放之前，我们党在政治经济社会诸体制建构上大量借鉴套用了“前苏联模式”的一些主要做法。譬如，20世纪30年代中共草创“中华苏维埃共和国”时期就“引进”了前苏联的政治体制与国家形式———苏维埃制度。在建国以后的社会主义建设时期仍然“以俄为师”，实行了在政治上高度集权、在经济上高度集中等特征的公共管理体制，特别是在经济社会领域普遍建立起“国有”机构统揽一切的“全能主义”体制。长期以来，出于把马克思主义理论特别是国家理论教条化，把前苏联所谓社会主义模式与历史经验神圣化等历史原因，我国社会主义革命与建设过程中曾经实行了计划经济体制，各级政府职能也统统打上了无所不包、无所不能的“全能主义”时代烙印。我国各级政府所存在的“国有”机构把部门利益一概“国家”化、既得利益一律“神圣”化等陈腐观念与官僚作风，甚至一度被视为社会主义制度的“优越性”而占据了政治与道德高地。然而，现实国家生活中，政府职能并不能够对市场与社会实行全盘控制，即使在“完美”的计划经济体制下，民间社会与农村地区仍活跃着为数不少的小规模自由经济与自由市场，同时社会活动的自由空间也丰富多彩。［32］更重要的是，改革开放30多年来，我们党拨乱反正、一直在不断探索建立与完善社会主义市场经济体制的新思路与新实践，并从20世纪80年代末开始逐步提出实施机构改革、行政审批改革等转变政府职能的制度创新路径。随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，党和国家等公权力对社会经济文化的直接干预越来越减少了，政府职能由过去的直接命令逐步向对经济社会生活进行宏观调控等方面不断转变。政府与市场关系的巨大变迁，中国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转型，基层民主政治蓬勃发展，社会权利诉求广泛兴起等等“革命性”因素，决定了我国政府职能必须与时俱进、加快转型，决定了旧有传统体制下的结构性利益格局必须尽快调整。
再次，联系我国当前新一轮改革所面临的实际情况，我国各级政府中实际存在的“国有”机构把部门利益一概“国家”化、自身利益一律“神圣”化等观念与作风仍有相当程度的“市场”与“话语权”。比如，目前国有银行发放的贷款里大约有30%～40%都是给了基建投资，而基建投资基本上由地方政府一手把持，地方政府既是裁判员也是运动员，其自身垄断利益与既得利益自不可言。［33］又比如，1994年税制改革以来，我国宏观经济方面“GDP高增长、财政高收入与财政高支出”，与之相反城乡居民人均可支配收入与人均纯收入方面则是“低增长、低收入”。截止2012年，我国GDP增长了10.77倍，财政收入增长了22.47倍，财政支出增长了21.74倍；而同期城镇居民家庭人均可支配收入只增长了4.14倍，农村居民家庭人均纯收入只增长了3.23倍。［34］特别是1998年与2008年两次金融危机中，我国采取积极财政政策，政府职能非旦没有减弱反而膨胀，我国各级政府所辖“国”有机构在国民收入分配中切取的“蛋糕”非旦没有缩小反而相对扩大。针对这一“国进民退”的反常现象，新一届党中央审时度势，对当前我国经济社会形势做出了仍处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期等“三期叠加”的重要判断。所谓增长速度换挡期，就是我国经济已处于从高速换挡到中高速的发展时期；所谓结构调整阵痛期，就是说结构调整刻不容缓，不调就不能实现进一步的发展；所谓前期刺激政策消化期，主要是指在国际金融危机爆发初期，我们实施了一揽子经济刺激计划，现在这些政策还处于消化期。［35］可以说，正因为新一届党中央牢牢准确地把握了我国改革开放的“大势”，这才出现了真正尊重市场规律，切实转变政府职能，全面调整结构性利益格局的历史契机与战略机遇。总之，“各种社会制度的实质是利益制度，是为了一定人和群体利益而建立的”。［36］社会制度的本质就在于针对不同社会群体的不同利益要求做出制度性设计与安排，中国特色社会主义制度的本质即在于利益均衡、共同富裕，扫除既得利益与垄断利益已是改革所向，已成社会共识。
综上所述，在改革的利益“浑水区”，在改革“啃硬骨头”有“涉险滩”之虞，诸多自身固疾“倒逼”我国政府职能转变已经势不可挡、不可逆转。“上海自贸区建设必然将超越市场和经济层面的创新，对政府与市场关系、政府在市场中的功能定位和权力行使提出新课题，从而蕴涵着深入推进政府职能转变和简政放权的实验和探索意义。”［37］我们坚信:在新一轮改革的利益博弈中，中国特色社会主义改革大业比以往任何时候更需要强有力的中央权威，更需要以习近平总书记系列讲话精神统揽全局，才能以摧枯拉朽之势实现政府职能根本转变，迎来上海自贸区建设的改革春天，融入浩浩荡荡的世界潮流。包括政府职能转变在内的我国政治体制改革内容，“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍。”［38］当前，中央全面深化改革领导小组这一顶层设计组织已经启动运行，新一轮改革既需要自上而下的顶层设计，同时也更需要自下而上的试验与试错，而这正是上海自贸区建设的历史使命。上海自贸区建设以制度创新促进经济改革，进而以经济改革促进政府管理方式和法制的改革，因而上海自贸区是经济改革更是政治改革的试验田。［39］“政治权力不过是用来实行经济利益的手段。”［40］“部门利益”不仅见诸中央部委，到了地方也有“部门利益”，“部门利益”并不只是虚指，而是意味着真金白银的既得利益与垄断利益。因此，李克强担任总理至今先后4次直接谈到破除“部门利益”，转变职能是新一届政府开局自身要办的第一件大事；改革走到今天，势必触及部门利益，我们要舍得先触动自己的利益。［41］从这个角度来说，上海自贸区不仅是上海的，更是属于中国的；不仅是新一轮开放战略，更是新一轮改革突围。
一言以蔽之，上海自贸区建设诚然能够带给中国更多的开放经验与开放成果，但它带给当今中国的最大财富，则是越来越多的人们在观念与实践上，对于各级“国有”机构长期以来存在的把部门利益一概“国家”化、既得利益一律“神圣”化等陈腐观念与官僚作风的彻底决裂，以及对于贸易便利化、投资自由化、金融市场化、管理法制化的全面制度创新。
 
参考文献（略）