湖南省嘉禾县纪委 罗宇
近年来，随着改革的深入，经济结构不断调整，利益格局深刻变化，社会各类深层次矛盾不断显现，群众信访活动频繁，各种老问题、新矛盾层出不穷，越级信访量在一些地方还处在较高的基点上，一度成为影响一个地方改革、发展、稳定大局的老大难问题。面对这样一种形势，各级各部门必须高度重视，本着“立党为公、执政为民”的宗旨，坚决贯彻落实中央有关信访工作的精神，认真分析原因，研究对策，创新机制，强化责任，狠抓落实，通过有效化解越级上访，营造风清气正的稳定社会环境。
一、成因分析
越级信访问题多发高发的根本原因，既有客观因素又有主观因素，既有职能部门的原因也有访民的个体问题。分析归纳起来，主要在以下几个方面：
客观方面：发展转型“阵痛”。从大环境看，当前既是发展机遇期，也是矛盾凸显期，各种发展中的矛盾多样频发是这一阶段的主要特征。分析越级信访案件的共性，无论是征地拆迁、安置补偿，还是企业改制、权属流转等等，贯穿其中的都是利益得失之争，各类矛盾纠纷相互迭加，这是转型阶段的“阵痛”。从小环境看， 有少部分人存在仇富仇官、偏激失衡心态，片面理解政策，选择性使用法律，过分强调自身利益，致使行为失准。从历史原因看，某些轰动全国的“事件”往往在高层关注下以处置一些地方领导干部收场，客观上给某些越级上访者以“民告官倒”的想像空间和心理误导。
政策体制滞后。随着改革的不断深入，有些政策已不适应新的要求。一是劝访机制的无奈。当前政策倾斜民生的力度前所未有。既要求地方政府促和谐保平安，又对地方政府行为划红线。一些信访案件上面只管下达“必息令”，而夹在当中的地方政府因某些信访积案难以一时化解，出于接访压力，只好对越级上访人员管吃、管住、管送。这种畸形的劝访机制，无形中纵容了越级上访行为。二是考核通报制度存在一些不合理成分。有些地方担心考核扣分和通报名次靠后，为降低越级上访数量，就采取拦、堵、截、哄等手段，给访民造成政府怕越级上访的错觉，进而借此来要挟以达到其个人目的。三是“引导来访人依法逐级走访”的政策落实不力。许多地方对依法逐级走访和违法信访必究的政策宣传仍不到位，一些群众对此了解不深， 心存疑虑，依然按习惯思维越级到上级部门上访。
法治进程迟缓。一是涉法涉诉案件没有实现诉访分离的要求。有些上访者由于法制意识淡薄，“信访不信法”的思想根深蒂固。认为通过法治手段解决信访问题难有作为，只能依靠各种游离于法律边缘的有效方法和措施才有效果。走法律渠道，门槛相对较高，程序过繁，时效过慢，成本过高，相反，信访渠道无门槛、代价小、时间短、收益高，走访既能面见领导，还能在政策外协调额外利益，所以不想通过走诉讼、仲裁等渠道解决问题，而把信访变成诉讼的救济途径；另外，由于司法审判与执行分离，刑事审判与民事审判缺乏沟通互动，许多涉法涉诉案件判决后，执行迟迟不到位， 再加之因监督乏力，个别执法人员徇私枉法，致使司法公信力备受质疑，从而引发当事人越级信访。二是对越级违法信访行为打击的法律支撑少。不便操作，受制因素多，入刑困难，致使一部分越级访人员，甚至一些违法信访人无所顾及、肆无忌惮，即是被治安拘留十天半月也无所谓，出现了前出后进、一年进多次的现象。尤其对八十多岁老人越级上访，因年龄偏大，更是难以进行打击。
主观方面：相关部门主管领导为民服务意识不强，主体责任落实不力，反应不及时、处置不得力错失解决初信初访问题的最佳时机。一是有些基层领导对群众反映的问题没有引起足够重视，甚至对群众的上访征兆置若罔闻，“逼”得群众越级上访；一些农村村组财务、土地纠纷、宗族势力、以权谋私等问题呈高发之势，村干部对发生在区域内的矛盾纠纷拖着不办，“惹”得群众越级上访；少数基层领导高高在上，对信访工作虚以应付、走过场，遇到问题不主动与群众沟通，工作方法简单粗暴，导致矛盾激化，“气”得群众越级上访；一些干部官僚主义严重，对联系点和包案的信访件调查结果答复、录入不及时或强调各种原因不按期办结，不及时反馈沟通，不做好善后处理，“拖”得群众越级上访。
信访人因素。信访人对基层纪委调查处理意见不同意、不认可，思想固执，认识偏激，信上不信下，择机上访，借访施压是普遍心理。总认为上面是好的，问题都出在基层，只要找到上级纪委或大领导就能解决问题，拿到上级领导的批示，就等于拿到了“尚方宝剑”，就可对基层政府或纪委施压。虽然他们付出的代价更大，要跑更多的路花费更多的钱，但是他们还是坚信越级上访就能解决问题。尤其是少数想蒙混过关，浑水摸鱼的，更是青睐越级上访了。因为基层干部知根知底，最了解其情况和诉求，蒙不住。所以，这些人不找基层的干部“反映情况”，而是与其他越级上访群众一道，混淆视听，糊弄上级领导。由于信息上下不对称、难以相互沟通，上级部门与领导不了解上访人的真实情况，出于同情和维稳的考虑，偶尔给这些上访人开口子、批条子，这无形中助长了越级访的热情和势头，并诱发攀比行为，形成连锁反应。
责任单位因素。责任单位本末倒置，对群众初信初访问题轻描淡写、不核查清楚、不及时化解，而对上级交办或督办信访件却格外重视，长此以往，形成恶性循环。有些单位怕担责，怕得罪村干部，对有些涉及村官的违纪问题，能不立案则不立案，能推则推，能拖则拖。甚至不敢出《信访事项处理意见书》，工作人员对工作有关流程、规则把握不透、工作流于形式。有的碍于情面，没有对群众反映的问题作深入的调查，加剧了矛盾的激化，造成了越级上访。特别是一些农村基层组织涣散薄弱的地区，矛盾化解不及时，一些涉及侵害群众利益的“雁过拔毛”和“扶贫领域”的问题信访问题因调查处理不及时，在第一时间和地点没有遏制上访源头，因而造成越级上访。
二、对策
（一）既要抓初访源头，又要抓顶层高头。
一是发挥基层堡垒作用，消除越级信访源头。全面从严治党应向基层延伸，落实到基层党员干部神经末梢。村（社区）支部既要知责、履职、尽责，坚守政治担当，严守党章党纪，加强内部监督，提升自我净化、自我完善、自我革新的能力，真正成为化解基层信访矛盾，维护群众利益的坚强堡垒和第一责任主体。对能够及时解决的问题，主动作为、马上化解；对需要一定时间化解的问题，倒排工期并告知群众，消除越级上访隐患。
二是建立完善的综合协调机制。对群众反映的纪检业务内的初信初访问题，乡镇纪委要及时办理，认真核实，做到一案一策，调查结论能经得住历史的检验。而对纪检业务外的初信初访问题，要积极发动社会组织、退休干部、法律工作者、人大代表、政协委员组成信访调解队伍，更好地服务纪检信访工作。
三是实行纪检信访案件网络管理机制，加强纪检信访大数据库建设。建立全国联网的纪检信访案件网络管理系统，各基层信访工作单位将所有纪检信访案件按统一格式进行网上登记，上级领导接访时不要急于批条子、开口子，而首先要通过上级纪检信访部门先上网查阅，凡是网上没有登记的不予受理，要求上访者回原单位上访；网上有登记的，根据网上登记的情况和上访人反映的情况进行0审核，认为基层单位处置合理的不予受理，坚决维护基层单位的处理决定。认为基层单位处置不合理的，可要求基层单位重新受理。建议推行两级终审制。如以县为原始处置单位的，市级审定后确定最终方案，再往上上访者不予受理；已结案的重复上访也坚决不予受理。对于以上信访案件处置办法，要向社会公布，无论上访者，还是接访者，一律照章办事。
（二）既要抓日常监管，还要盯时间节点。畅通纪检信访信息渠道，加强常态化管理。健全完善县、乡、村、组四级纪检信访信息网络，形成上下齐抓、左右共管，横向到边、纵向到底的信访网络体系。要尽早掌握苗头性、内幕性信息，做到未发先知，将大量的信访隐患和反映的“难点”、“热点”问题处理在萌芽状态，有效预防和控制越级上访。建议取消纪检信访通报排名考核机制，畅通信访的进出口，削去信访人通过信访给基层施压的“法宝”， 减轻基层政府和纪委的压力。不管有多少信访量，不管到哪一级上访，一律按制度处理就是，消除基层纪委“怕群众上访”的心理阴影，使基层干部放心大胆地去倾听民意，依法调处，从源头上化解群众矛盾、维护群众利益，有效遏制越级访。要实行阳光信访。将接待来访、办理来信、督查督办、网上投诉等信访管理工作事项放在信访网络上操作流转，把受理、办理的情况和办理的结果等重要环节通过网络及时公开，让信访群众通过网络进行信访、跟踪、查询、监督，为群众节约信访成本，赢得信访群众对政府的信任与支持，从而有效减少越级信访的出现。在抓好日常监管的同时，还要紧盯“春节期间及全国“两会”等重大节点期间信访维稳工作。
一是加强纪检信访举报件受理办理。对上级纪委转送信访件和委局自收的信访件进行大梳理，对未初核了解的信访件，要求及时进行初核，并严格要求在规定的时间内完成初核;属实名举报的信访举报件，初核后尽快安排答复信访反映人，做好化解工作;对正在进行调查办理的，加快调查，并做好及时反馈工作;
二是加强纪检信访信息收集，认真做好分析研判。强化信息情报工作，建立重点人员动态每周一报制，对重点问题进行认真复核，采取稳妥细致的答复方式，随时掌握动向，及时捕捉重点信访苗头性、倾向性信息，掌握处理问题主动权，尽可能把问题化解在当地。
三是强化措施狠抓重点人员稳控。对重点人、重点目标，采取领导包案、责任到人、严密布控、结对帮扶等行之有效的措施，确保把稳控对象控制在当地。对近期内可能引发赴中纪委监察部上访的对象及时做好矛盾的化解工作，促其息访;对一些曾发生过越级上访，现已处理到位但仍未息访和无理上访的老户，加大工作力度，严密监控，及时掌握动向，确保不发生越级上访;对可能发生越级信访的重点户进行全方位、立体式排查和预测，落实专人负责，预防出现越级上访。
（三）既要鼓励撸袖子，更要倒逼打板子。各级领导要自觉把抓好纪检信访工作作为政治责任和紧迫任务，撸起袖子加油干。真正做到“既然挂帅，必定出征”。通过“一级抓一级、一级带一级”， 强化责任担当，积极主动作为。主要领导，尤其是“一把手”要把信访工作摆上重要议事日程，要坚持阅批群众来信、督促、协调和包案处理重要信访问题，定期或不定期地召开专题会议，分析越级访形势，排查稳定隐患，逐件明确具体责任人，抓好落实。分管领导不仅要具体调处信访件，还要对全部信访件进行协调督查，确保不留越级访后患。要进一步鼓励领导干部定期接访和机关干部下访，面对面听取群众诉求、实打实为群众解决问题。对于重大信访案件，一把手亲自抓，亲自接访，亲自包案处理，避免接访后的越级上访。
强化责任追究制。要确保工作取得实效，还必须强化监督考核，建立以责任追究为重点的奖惩机制，把领导信访工作责任制落实情况年度考核的一项重要内容。要针对不同时段、不同节点制定相应的工作预案，精心部署、狠抓落实，上下级纪检监察机关加强信息沟通和协调配合；建立健全信访举报工作责任体系，明确界定每个岗位的责任范围，把各项工作落到实处，加大信访工作问责力度，对在检查中发现的失职渎职引发大规模越级访或群体性事件、造成严重影响的，严肃追究党纪政纪责任，以严格的责任追究促进工作落实，推动问题解决。
（四）既要注疏导化解，也要重依法打击。建立逐级信访制度，加大对信访行为和程序的宣传，让广大人民群众加深对政策法规的理解，使他们能够用好政策，逐级上访解决实际问题，积极引导群众走正常的途径和程序反映诉求。就像老百姓打官司一样，要先到基层法院立案，而不是越级到最高法院，因为不符程序，上面不会接待。
同样，要使自己诉求问题得到优先解决，也必须从基层一级开始。一旦这样的初信初访个案得到优先解决，上访人就会感受到依法逐级走访对保护权益的作用和效果，其他上访者便会群起仿效。要加速全面依法治国进程，加快信访立法，实现信访管理的法制化 。
出台关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见，进一步完善，出台明细的司法解释和操作办法，对以访施压、以访谋利信访事项，明确管理处置办法或制度，从快从简依法予以处置。对于越级非访应由政法机关直接按照《中华人民共和国治安处罚法》等法律法规进行处置和规范，从而有效地规范社会秩序。政法机关要强化担当意识，遇事不推诿、不怕事，敢于担当；对已确定要打击的对象，要果断出击，速战速决。依法处置违法信访处置有结果后，将大张旗鼓地宣传违法信访查究的典型案例，用身边的人事、熟悉的人事警戒和影响信访人。
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