微信公众号：瞭望，《瞭望》2014年第37期

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要改革党的纪律检查体制。在反腐败面临严峻形势之际，将纪律检查监督工作的体制机制改革创新，列为全面深化改革的一项重要任务。

　　“‘行’胜于‘言’。”在谈到这次纪检体制改革最重要的特点时，中国社科院中国廉政研究中心副秘书长高波将其总结为一次立足于“行”的改革。

　　接受《瞭望》记者采访的专家表示，不要小看纪检体制改革给予纪检监察机关的战斗力，也不要低估务实改革对党内痼疾的强势清淤效果，更不要怀疑党中央通过反腐败打破利益藩篱的巨大决心。

纪检机关职能重新聚焦

　　党的纪律检查体制改革，是全面深化改革的重要组成部分。作为中央全面深化改革领导小组下设的六个专项小组之一，纪律检查体制改革专项小组一成立就受到人们的广泛关注。

　　“现在是腐败多发高发的时期，反腐败斗争的任务尤其紧迫，相关体制改革也就更有必要。”中央党校教授谢春涛说。

　　谢春涛表示，单独设立纪律检查体制改革专项小组，彰显出中央对党风廉政建设和反腐败工作的高度重视，也体现出高层希望通过改革促使纪委在这方面发挥更大作用。

　　“从高层进行的‘顶层设计’来看，中央把纪检体制改革看作全面深化改革的重要突破点。”高波说。

　　十八大以来，在中央纪委的领导和纪律检查体制改革专项小组的推进下，纪检体制改革的相关工作稳步展开，得到多方认可，但也面临一些问题。

　　“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。”日前，通过中央纪委监察部官网，中央纪委副书记、监察部部长黄树贤点出了影响反腐成效的问题所在，也提到了解决之道，“必须依靠改革和制度创新。”

　　如今，中央纪委监察部参与的议事协调机构已由125个减至14个，对确实需要纪检监察机关参加的才予以保留，属于其他部门职责范围的不再参与，避免出现职能“越位”、“错位”等问题。

　　全国范围内，省级纪委参加的议事协调机构数量，也由4600多个精简至500多个。

　　2013年8月和今年3月，中央纪委分别进行两次大的内设机构调整，力图减少职能交叉，加强监督和办案力量——纪检监察室由8个增加到12个。

　　此外，中央纪委还成立了纪检监察干部监督室，以破解纪检监察部门自身腐败的“灯下黑”僵局。

　　在不增加任何编制的情况下，通过内部调整配置，中央纪委执纪监督的人力已占到内设机构人员的70%左右，省级纪检监察机关执纪监督人员占总编制比例平均将近60%。明后两年，这项改革还将推向地市级和县级纪检监察机关。

　　今年，中央纪委还专门针对中央和国家机关出台文件，明确提出纪检组长(纪委书记)一律不再分管所在单位其他业务工作，且不再兼任所在单位其他行政职务及与纪检监察工作无关的学会、协会、议事协调机构的领导职务。

　　这一切，都与纪检监察机关聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，立足纪检监察工作实际，深入推进“转职能、转方式、转作风”等做法紧密相关。

　　谢春涛认为，纪检体制改革跟纪检工作本身紧密联系。改革得好，纪检工作就做得好；如果改革做得不够，纪检的作用恐怕难以充分有效地发挥。

　　“对于束缚和妨碍纪检工作体制机制的深层次矛盾和弊端，有关方面都在破冰破题。”高波说，从这个角度上讲，此次纪检体制改革也是为纪检监察机关增添“装备”、增强底气的过程。

监督力度大大提高

　　实际上，经过近一段时间的改革探索，不仅纪检监察机关的内部改革初见成效，纪检体制改革其他任务的进程也在加快。

　　今年以来，党和国家领导人在不同场合多次对落实党风廉政建设责任制作出深刻阐述，不断推动各级党委和纪委在党风廉政建设中充分发挥主体责任和监督责任，并强调制定实施切实可行的责任追究制度，必要时实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任。

　　“以前很多人认为，纪检工作就是纪委一家的事，党委只是挂帅出征。”高波说。

　　如今在“责任归位”的情况下，各级党委已牢固树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识，落实相应的主体责任；各级纪委也能牢牢锁定“监督、执纪、问责”六个字，坚决遏制腐败蔓延势头，发挥相应的监督责任。

　　北京大学廉政建设研究中心主任李成言说，两个倒查机制给党委和纪检的工作带来巨大推动。

　　一是倒查纪委在这个案子当中，是否起到了监督作用？如果没有，纪委就要承担监督责任；二是倒查同级党委的主体责任。比如发生与党风廉政建设相关的事情，党委书记是否知晓？

　　“这两种责任的提出，是党的纪律检查史上的一个重大理论创新。”高波认为，现在纪检体制改革一再强调“问责”，很快可以形成强烈的“倒逼”效果，这也促使所有人担负起各自责任。

　　党章规定，地方纪委、基层纪委受同级党委和上级纪委的双重领导。而在专家看来，以往在实际工作中，同级党委的领导作用更为明显。

　　“现在的双重领导体制下，案件查办线索既要向同级党委汇报，也得向上级纪委汇报，而且案件查办以上级纪委为主。另外各级纪委书记、副书记的提名和考察，更多是由上级纪委会同组织部门来确定。同级党委书记发言权减少了。”谢春涛说。

　　谢春涛认为，“上提”查办案件的事权和干部提名的人权，就是要让纪委减少被同级党委干扰的可能，更好地发挥纪委的监督作用。“现在还有哪个党委书记敢压案件？”

　　高波表示，以往党委对纪委干部提名的人权和查办案件的事权有很大影响力。现在把人权和事权都“上提”，纪委展开工作，尤其是在监督同级党委时，干扰自然就减少了。

　　“通过纪检体制改革，加强党内自上而下的‘上位’监督，这个改革力度很大。”高波说。

　　加快落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，是纪律检查体制改革主要任务之一。

　　截至去年10月，中央纪委监察部对外派驻的纪检组为51个。但在中央一级党和国家机关，如组织部、宣传部、统战部等部门，还没有中央纪委监察部的派驻机构。

　　中央纪委正着手起草制定有关党内法规，实现派驻纪检机构全覆盖，将弥补对中央一级党政机关监督、执纪、问责的“缺位”。这也是纪检体制改革全面发力的重要信号之一。

　　相比于派驻纪检机构“全覆盖”，另一项纪检体制改革中的“全覆盖”举措更令人印象深刻。

　　十八大以来，各省（区、市）和新疆生产建设兵团按照中央要求，围绕“四个着力”，加大巡视力度，扩大巡视范围，发现问题，形成震慑。

　　全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团均部署开展了巡视工作，共派出208个巡视组对1214个地区和单位进行了巡视。

　　除实现中央及省区市巡视工作对地方、部门和企事业单位全覆盖，还探索开展了“专项巡视”，强调“针对一个地方、部门或企事业单位某个方面、某个领域存在的突出问题，体现机动灵活、出其不意、短平快的特点”。

　　“中央巡视组真是‘战功卓著’。”高波感叹，其主要的职责就是“发现问题、形成震慑”，如今更是对有关趋势“形成遏制”，巡视制度改革的变化已经见到成效。

体制改革迅速制度化

　　2013年11月，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山到湖北省调研，并专程来到中央监察委员会旧址。

　　王岐山在调研中强调，纪检监察工作是国家治理体系的重要组成部分，要改革反腐败体制机制，逐步实现治理能力现代化。

　　“改革是具体的，不是抽象的，一定要唯实，不能做表面文章！”这是王岐山对纪检体制改革提出的明确要求。

　　2014年6月30日，中共中央政治局会议审议并通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》（以下简称《实施方案》），对纪检体制改革的指导思想、目标要求、主要任务等方面作出安排。

　　《瞭望》记者了解到，在制定《实施方案》的过程中，中央纪委副书记和相关同志各负责1个研究课题，并就各项改革任务在中央纪委机关内部明确了牵头单位和参与单位；

　　8个牵头单位分头抓好当前可立行立改的10项改革措施，对各项改革工作倒排时间进度，逐项明确工作时间表和路线图，同时加强督促检查，保证各项工作稳步推进。

　　受访专家认为，《实施方案》诠释了党风廉政建设和反腐败工作“做什么、怎么做、谁来做、谁负责”等诸多实际问题，也让今后一个时期的纪律检查体制改革的方向更加明确。

　　“如果说党的十八届三中全会的《决定》和高层一系列重要的战略决策已经对纪检体制改革勾画出蓝图，那《实施方案》就是一份高清‘路线图’。”高波表示。

　　作为为数不多的已看到《实施方案》文本的专家，高波表示其不是一份想象中的大而全的文件，恰恰它是一个非常集约、务实、操作性强的方案，其中显示的任务清单、责任人和时间表等内容，让人一目了然。

　　“在谋篇布局、设计规划的过程中，起草者已经考虑到了现实情况的可行性——说到的事都是这届中央纪委能够做到的。”

　　《实施方案》中的七大项主要任务，归纳了党的十八大以来纪检体制改革中亟待解决的问题和卓有成效的理念、措施，同时把中央纪委“三转”过程中的实践成果进行“后评估”。

　　高波举例，《实施方案》指出，要建立健全下级纪委向上级纪委报告工作制度，并明确提出了一系列举措。

　　这些举措进一步明确了上级纪委对下级纪委工作的知情权、话语权和指导权，将使得各级纪委视线“上移”、责任“上挂”。

　　高波还透露，为更好落实查办案件以上级纪委领导为主的要求，支持和促进下级纪委依纪依法查办案件，《实施方案》明确提出了三项实体性任务：

　　一是研究线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时，必须向上级纪委报告的具体办法，明确报告范围、报告形式和处置机制；

　　二是建立健全责任追究制度，对有案不查、瞒案不报、徇私包庇的，严肃问责；

　　三是建立案例指导制度，防止执纪不统一和处理畸轻畸重。

　　“这将促使同级党委的话事权收窄，上级纪委的管控面加宽，既可以视为对下级纪委不作为的监督机制，也是对下级党委乱作为的有效制约机制。”高波表示。

　　在干部任用管理等方面，《实施方案》细化提出建立健全各级纪委书记、副书记提名考察办法；

　　明确上级纪委、组织部门等在提名考察工作中的职责权限；建立健全纪委书记、副书记备用人选库及其管理制度，健全交流推荐制度等一系列措施。

　　“在规范程序中做实纪委的监督权力，推动纪委负责同志提名和考察工作‘具体化、程序化、制度化’。”高波认为，这有助于规避党委对同级纪委的人为干预。

　　高波说，通过这些实在的改革“落点”，能看出高层不是为了改革而改革，而是将看得准的、做得到的、用得上的这些“改革红利”做出系统集纳后进行再梳理，同时沿着既定的路线、有效的路径，坚定地往下走。

治标为治本先声

　　去年初，王岐山曾强调，反腐应“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”。

　　在受访专家看来，近期中央在纪检体制改革领域的举措层出不穷，这也表明在经历很长一段时间的反腐治标工作后，正稳步踏入治本阶段。

　　李成言表示，通过近几年党风廉政建设和反腐败斗争，作风得以初步改观，一大批“老虎和苍蝇”被打掉，治标的工作令人瞩目。

　　同时，“反腐败实践一定要实现体制机制改革”——从十八届三中全会中共中央拿出一系列纪律检查体制机制改革的意见，再到6月底审议并通过《实施方案》，这些举措也都为最终治本打下良好基础。

　　“现在纪委的工作既有治标内容，也有治本内容。从长远看，随着反腐败进程的推进，下一步或将凸显治本的任务。”谢春涛说。

　　数据显示，党的十八大以来，已有数十名省部级及以上官员接受组织调查或审查。被公开姓名的被调查或处罚官员已达数百人，涉及全国31个省、自治区和直辖市。

　　高波认为，反腐治标其实是为最终治本创造条件，两者紧密关联，最后看的还是反腐成效。

　　他举例说，清除改革的“拦路虎”，既可说治标，也能说治本。甚至很多时候，治标就是治本。“有效治标可称为治本有效的必然的外化表现。”

　　黄树贤此前曾表示，到2017年，基本完成《实施方案》提出的各项改革任务，2020年全面完成党的十八届三中全会确定的纪律检查体制改革任务，逐步形成切合实际、有效管用的反腐败体制机制和制度体系。

　　“一方面，它本身有紧迫性。这个时间不算长，能完成并不太容易；另一方面，我认为又是可以实现的。”谢春涛表示，纪检体制改革的基本思路已经理出，也已形成共识，如今就是具体落实的问题。

　　随着反腐败过程的推进，在总结经验的基础上，不断会有具体的创新。在这一背景下，解决具体问题并不是一件特别困难的事情。

　　“比如中央纪委提出，有的地方‘巡视过后再杀个回马枪’。这就是一个全新的概念。巡视后提出整改意见，‘杀回马枪’或‘回头看’，能给有些人以警示。”谢春涛说。

　　高波预测，如果《实施方案》中的目标和措施都能逐一落实，将可能带来以下五点“预期收益”：

　　第一，施政观感会提高，百姓看得见的不正之风会大大减少；

　　第二，党内监督难的瓶颈将会突破，战略格局会初显成效；

　　第三，纪检监察机关的监督执纪能力和稳定性会有更大提升；

　　第四，被监督者的工作方式、行为方式和生活方式将在“倒逼”的压力下，产生决定性的改变；

　　第五，党外监督会在一个有序的健康的轨道上运行。

　　“对于所有人来说，纪检体制改革里边渗透出的‘从严治党’的决心和零容忍的立场不容忽视。”同时，高波也坦承，纪检体制改革“还在路上”，远没有到“大功告成”的阶段。

■（记者/屈辰，实习生/胡谦益）